●劉明慧

從公共財(cái)政制度到現(xiàn)代財(cái)政制度：邏輯演進(jìn)與職能定位

●劉明慧

黨的十八屆三中全會通過的 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）首次提出了“現(xiàn)代財(cái)政制度”的概念，并明確了新一輪財(cái)稅體制改革的基本思路是完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率。這24個(gè)字實(shí)際上蘊(yùn)含著改革的具體任務(wù)目標(biāo)，其中完善立法是構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度體系的基石，明確事權(quán)是規(guī)范財(cái)政體制的重要環(huán)節(jié)，改革稅制與穩(wěn)定稅負(fù)是完善稅收制度的核心，透明預(yù)算和提高效率是改進(jìn)預(yù)算管理制度與提高制度績效的前置條件與保障。2014年6月30日中共中央政治局會議審議通過的 《深化財(cái)稅體制改革總體方案》再次聚焦新一輪財(cái)稅改革，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的方向是現(xiàn)代預(yù)算制度構(gòu)建，稅收制度改革深化，政府間財(cái)政關(guān)系改革。為什么在我國財(cái)稅體制改革與運(yùn)行20年的節(jié)點(diǎn)需要用“現(xiàn)代財(cái)政制度”這一核心概念來闡述新一輪財(cái)稅體制改革的目標(biāo)與發(fā)展路徑，財(cái)政制度與國家治理有什么內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，以及公共財(cái)政制度與現(xiàn)代財(cái)政制度的邏輯關(guān)系，都是當(dāng)前正確解讀“現(xiàn)代財(cái)政制度”，以及有效發(fā)揮其職能作用必須面臨的重要研究課題。

一、財(cái)政制度與國家治理的關(guān)系機(jī)理

《決定》明確提出將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)。一般來說，一個(gè)國家治理有效的前置動作就是制度規(guī)范，或者說良好的國家治理需要有效的制度保障，而國家治理體系的構(gòu)建就是各種治理制度安排、治理機(jī)制設(shè)計(jì)及其相互運(yùn)行關(guān)系。國家治理主體的多元化決定了治理方法和治理技術(shù)的多樣性，其中政府作為國家治理的主體性力量之一，其職能的履行和職能目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與國家治理有效性密切相關(guān)，而這在很大程度上取決于財(cái)政分配制度的制定及其實(shí)施，財(cái)政對公共資源配置的公平與效率直接影響和制約著一個(gè)國家治理水平的高低。

財(cái)政制度是對財(cái)政分配關(guān)系的制度性安排，是國家為保證公共財(cái)政活動所建立的法律和政策規(guī)范，是國家對財(cái)政活動的內(nèi)容、目標(biāo)、組織機(jī)構(gòu)、行為主體、管理方法、運(yùn)作程序等方面的原則規(guī)定。財(cái)政制度作為整個(gè)國家制度體系的一個(gè)子系統(tǒng)，既是財(cái)政活動規(guī)范和有序進(jìn)行的基本保證，為財(cái)政運(yùn)行提供了方向和路徑，又是一國政治、經(jīng)濟(jì)、社會、管理、法律制度的重要集結(jié)點(diǎn)，涉及政府與市場、政府與社會、中央與地方等關(guān)系領(lǐng)域，具有很強(qiáng)的綜合性，對于國家制度體系的整體功能以及其他相關(guān)制度的職能的實(shí)現(xiàn)都具有不可或缺的約束力與影響力，這也是把財(cái)稅改革定位于全面深化改革的關(guān)鍵性因素的緣由。

從國家治理的角度，要打造一個(gè)現(xiàn)代化國家就需要有其治理體系的基本支柱和基礎(chǔ)，并且該項(xiàng)制度在整個(gè)國家治理體系中處于主導(dǎo)的位置，同時(shí)滿足這兩個(gè)衡量標(biāo)尺的就是財(cái)政制度。國家善治的衡量維度主要包括法治性、透明性、責(zé)任性、有效性。一個(gè)規(guī)范有效的財(cái)政制度事實(shí)上可以起到降低國家運(yùn)行的社會成本與穩(wěn)定現(xiàn)有國家制度的雙重作用。因此，國家治理現(xiàn)代化的前提是財(cái)政制度自身的完善?？v觀發(fā)達(dá)國家走過的歷程，在國家治理中都牢牢控制住財(cái)政收支的基本線索，國家治理體系的演進(jìn)和完善，都是以財(cái)政制度的不斷發(fā)展為基礎(chǔ)的。一套公平與效率兼顧、激勵(lì)與約束相容的財(cái)政制度不僅可以提高財(cái)政運(yùn)行的有效性，而且有助于建設(shè)法治政府、責(zé)任政府、陽光政府、高效政府，而這些也是建構(gòu)國家治理價(jià)值目標(biāo)的題中之意?？梢姡七M(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化離不開財(cái)政制度的現(xiàn)代化，而財(cái)政制度現(xiàn)代化的標(biāo)志就是財(cái)政制度的日趨完善。

二、現(xiàn)代財(cái)政制度與公共財(cái)政制度的比較

與1998年建立的公共財(cái)政制度相比，現(xiàn)代財(cái)政制度是一種新的提法，二者的共性與區(qū)別是什么？新的表述背后是否意味著放棄已有的公共財(cái)政制度呢？本文認(rèn)為，任何一項(xiàng)制度改革都必須立足于現(xiàn)有的各項(xiàng)制度基礎(chǔ)和發(fā)展階段。公共財(cái)政制度在市場經(jīng)濟(jì)體制下具有普遍適用性，也是規(guī)范有效財(cái)政制度的發(fā)展方向。而現(xiàn)代財(cái)政制度是參照成熟市場經(jīng)濟(jì)國家現(xiàn)代化財(cái)政制度的做法，并基于當(dāng)前我國公共財(cái)政制度的運(yùn)行環(huán)境、方式及效果難以適應(yīng)現(xiàn)階段國家治理的要求提出的，是我國財(cái)政制度實(shí)踐改革的具體體現(xiàn)，具有一定的特殊性?，F(xiàn)代財(cái)政制度既繼承了公共財(cái)政制度的某些要素，又有其獨(dú)特性，倡導(dǎo)現(xiàn)代財(cái)政制度不表明要取代公共財(cái)政制度，也不等同于公共財(cái)政制度的簡單讓位。相反，財(cái)政制度從公共財(cái)政制度向現(xiàn)代財(cái)政制度的轉(zhuǎn)變蘊(yùn)含著公共財(cái)政制度的不斷完善和發(fā)展，以及公共財(cái)政制度概念的縱深推廣，二者在反映現(xiàn)代化財(cái)政制度的導(dǎo)向方面是并行不悖的。公共財(cái)政制度是基礎(chǔ)，現(xiàn)代財(cái)政制度是在此基礎(chǔ)上的深化與拓展。構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度不是另起爐灶，也不能切斷其與公共財(cái)政制度的聯(lián)系，而是要保持良好的銜接。同時(shí)，在現(xiàn)代財(cái)政體制的語境下，財(cái)政制度研究的邏輯起點(diǎn)、制度特征及制度體系構(gòu)建的著力點(diǎn)也要適時(shí)地進(jìn)行調(diào)整。

（一）財(cái)政制度研究起點(diǎn)的重新勾勒

從學(xué)術(shù)理論的淵源來看，公私兩分法通常是研究財(cái)政問題的理論依據(jù)，或財(cái)政問題的研究始終圍繞著政府與市場的關(guān)系來展開。從亞當(dāng)·斯密的古典學(xué)派、凱恩斯的國家干預(yù)主義到公共選擇學(xué)派的政府預(yù)算規(guī)模最大化理論、尋租理論、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的諾斯悖論，都以政府與市場關(guān)系作為研究財(cái)政制度職能的邏輯起點(diǎn)，進(jìn)而提出了市場失靈是財(cái)政發(fā)揮職能作用的必要條件而非充分條件的論斷。

在實(shí)踐中，政府與市場的關(guān)系應(yīng)置于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中來看待。雖然公共財(cái)政制度和現(xiàn)代財(cái)政制度都以市場經(jīng)濟(jì)體制為背景，但市場的發(fā)育程度直接決定了政府與市場的關(guān)系表現(xiàn)差異以及財(cái)政制度類型的選擇。我國公共財(cái)政制度的建立是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的初期到完善階段，在政府與市場的關(guān)系方面，市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用，政府則扮演著管理者和主導(dǎo)者的角色，財(cái)政制度的制定與實(shí)施很大程度上存在著對市場的不適當(dāng)干預(yù)，大大降低了制度運(yùn)行的公平與效率；《決定》將市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用上升到?jīng)Q定性作用，這是根據(jù)治理理論的社會中心論，從社會訴求的視角將政府與市場的關(guān)系延展開為政府、市場、社會的新型組合關(guān)系，在厘清政府與市場關(guān)系的同時(shí)還要正確處理政府與社會的關(guān)系。通過建立多元治理參與主體，強(qiáng)化有限政府的理念，尋求政府、市場、社會在國家治理中的最大公約數(shù)，從而以現(xiàn)代財(cái)政制度推動市場化改革邁向成熟階段。

（二）財(cái)政公共性與法治性的優(yōu)先序調(diào)整

公共性是公共財(cái)政的基本特征，其具體體現(xiàn)就是政府為市場提供公共服務(wù)，公共服務(wù)的需求與供給是財(cái)政分配活動的主線。滿足社會公共需要是財(cái)政活動的基本出發(fā)點(diǎn)，也是市場經(jīng)濟(jì)條件下財(cái)政運(yùn)行的基本取向，以及研究國家財(cái)政活動應(yīng)遵循的基本邊界或指導(dǎo)性原則，因而規(guī)范公共服務(wù)提供就構(gòu)成公共財(cái)政制度的基礎(chǔ)。

如果說公共財(cái)政制度提出財(cái)政的公共性目標(biāo)，那么現(xiàn)代財(cái)政制度就是趨近公共財(cái)政制度理想目標(biāo)的過程，也是一個(gè)財(cái)政公共性體現(xiàn)的范圍、深度不斷擴(kuò)展、公共化程度不斷提升的過程?，F(xiàn)代財(cái)政制度應(yīng)是公共財(cái)政制度的理想狀態(tài)，在充分實(shí)現(xiàn)公共性的同時(shí)，更加突出財(cái)政行為的制度化、法治化、規(guī)則化和規(guī)范化，強(qiáng)調(diào)目標(biāo)實(shí)施的重點(diǎn)手段與方式，并且完全通過公共決策、公共監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)公共選擇。公共財(cái)政制度雖然也具有法治、民主的內(nèi)涵，但基于我國當(dāng)時(shí)市場化改革的背景更加強(qiáng)調(diào)財(cái)政的公共性，對用法治思維和法治方法來調(diào)整財(cái)政關(guān)系重視不夠。

具有法律約束力是現(xiàn)代財(cái)政制度存在的基礎(chǔ)。財(cái)政制度的制定是公共領(lǐng)域政治選擇過程的結(jié)果。以公共選擇為基本運(yùn)行機(jī)制就是要求財(cái)政制度的設(shè)計(jì)符合財(cái)政法治化的理念。為此，建立現(xiàn)代財(cái)政制度的首要任務(wù)就是把財(cái)政制度運(yùn)行納入法治軌道，通過法治手段來約束和引導(dǎo)國家權(quán)力的運(yùn)作，以及推進(jìn)和保障財(cái)稅體制改革，這也是世界范圍內(nèi)現(xiàn)代化國家公共財(cái)政制度發(fā)展的趨同方向。在這一意義上，現(xiàn)代財(cái)政制度應(yīng)該是更高層次上的法治化公共財(cái)政制度，以法治性來保障財(cái)政活動目的、范圍與運(yùn)行機(jī)制的公共性，反之，公共性的方向可能會偏離正確的軌道。財(cái)政制度的法治化程度與市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展程度密切相關(guān)，市場經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，其對法治化的依賴性越強(qiáng)，因此，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的日臻完善，切實(shí)加強(qiáng)財(cái)政制度的法治化并落到實(shí)處，就成為現(xiàn)代財(cái)政制度賴以存在的基本依托，同時(shí)也是國家治理體系建設(shè)和治理能力提升的重要切入點(diǎn)。

（三）財(cái)政支出改革向財(cái)政制度的系統(tǒng)性重構(gòu)

1998年公共財(cái)政制度改革的重點(diǎn)放在公共財(cái)政支出方面，主要體現(xiàn)在國庫集中支付制度、政府采購制度改革。其后的公共財(cái)政制度建設(shè)仍沿循這一理念，基本公共服務(wù)均等化與民生財(cái)政都著眼于財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化。雖然公共財(cái)政制度改革以來取得了不同程度的成效，但總體而言缺乏一個(gè)制度改革的長遠(yuǎn)性、系統(tǒng)性框架，特別是缺乏嚴(yán)密的規(guī)范的法律規(guī)定，造成財(cái)政制度的法治化水平低、規(guī)范性和穩(wěn)定性較差。例如，政府預(yù)算制度仍缺乏完整性，很大程度存在著預(yù)算調(diào)整不規(guī)范、預(yù)算執(zhí)行存在法律空當(dāng)、收支不夠細(xì)化、預(yù)算透明度低、支出預(yù)算約束偏軟、項(xiàng)目預(yù)算缺乏標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)、預(yù)算管理偏重收支平衡狀態(tài)、立法機(jī)構(gòu)預(yù)算權(quán)被虛化等問題。此外，稅收法定原則執(zhí)行不力，政府間財(cái)政關(guān)系尚未上升到憲法和法律的層面，分權(quán)體制不穩(wěn)定、不規(guī)范，政府間責(zé)任劃分模糊，等等。隨著我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的變化，國家治理面臨著全方位、寬領(lǐng)域、深層次的矛盾沖突和風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，單一的財(cái)政支出制度改革帶來的制度紅利正在消散，而且現(xiàn)行各種財(cái)政制度的積弊與推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的要求非常不適應(yīng)。

為了保持財(cái)政制度內(nèi)容與客觀現(xiàn)實(shí)以及與制度實(shí)施環(huán)境之間的協(xié)調(diào)，在對現(xiàn)行財(cái)政制度運(yùn)行情況進(jìn)行客觀審視和評估之后，《決定》從國家治理的系統(tǒng)性特征及財(cái)政改革的戰(zhàn)略基調(diào)出發(fā)，把預(yù)算制度、稅收制度和財(cái)政體制置于現(xiàn)代財(cái)政制度的大系統(tǒng)中來考量。就財(cái)政制度體系而言，這三項(xiàng)制度既是主要綱目和支柱，具有牽一發(fā)而動全身的效應(yīng)，又是整個(gè)制度的基座部分，只有基座穩(wěn)固，未來財(cái)政制度改革框架的搭建才能可靠和具有長遠(yuǎn)意義。同時(shí)，《決定》還明晰了改革進(jìn)程的路線圖和時(shí)間表——預(yù)算管理制度改革要取得決定性進(jìn)展，稅制改革在立法、推進(jìn)方面取得明顯進(jìn)展，事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革要基本達(dá)成共識，2016年基本完成深化財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)工作和任務(wù)，2020年現(xiàn)代財(cái)政制度基本建立，以及三大制度改革的先后邏輯順序和不同稅種稅制要素改革的側(cè)重點(diǎn)，這不僅可以避免相關(guān)改革的相互掣肘和抵消改革的效果，而且有利于改革有序有力有效地推進(jìn)。

三、現(xiàn)代財(cái)政制度職能的新定位

從應(yīng)然的角度，財(cái)政職能是財(cái)政本身固有的功能；從實(shí)然的角度，財(cái)政職能的內(nèi)涵、范圍則與經(jīng)濟(jì)體制類型、政府職能轉(zhuǎn)變密切相關(guān)，因而一國不同時(shí)期的財(cái)政職能會呈現(xiàn)出動態(tài)變化特征。從我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的 “財(cái)政三職能”（分配職能、調(diào)節(jié)職能和監(jiān)督職能）到市場經(jīng)濟(jì)體制下的“財(cái)政三職能”（資源配置、收入分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定）就是一個(gè)印證。財(cái)政制度作為履行財(cái)政職能的方式和手段，既要從整體上服從財(cái)政職能目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的需要，又需細(xì)分不同制度的核心職能，因?yàn)楝F(xiàn)代財(cái)政制度的三個(gè)部分具有目標(biāo)的多重性和不同的職能屬性，所以現(xiàn)代財(cái)政制度職能體系的構(gòu)建必須根據(jù)各個(gè)制度職能的側(cè)重點(diǎn)進(jìn)行自主性調(diào)適。

（一）現(xiàn)代財(cái)政制度：整體保障職能

《決定》明確指出“科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障。”這一論述不僅是新時(shí)期關(guān)于我國財(cái)政職能定位的全新概括，而且也凸顯了現(xiàn)代財(cái)政制度對國家善治發(fā)揮著根本保障作用，同時(shí)更是突破了對西方公共財(cái)政職能的照搬移植，表明財(cái)政職能將不再僅以彌補(bǔ)市場失靈，調(diào)節(jié)收入分配與經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定為首要任務(wù)，而是要致力于與國家治理能力與治理體系主題的對接。

多中心治理是治理理論的核心內(nèi)容，就主體而言，政府、市場、社會是國家治理現(xiàn)代化的三個(gè)維度?，F(xiàn)代財(cái)政制度與國家治理的機(jī)理決定了實(shí)現(xiàn)國家治理目標(biāo)的關(guān)鍵是建立公共服務(wù)的多元化供給機(jī)制，在公共產(chǎn)品與服務(wù)提供中處理好政府、市場和社會的關(guān)系。一方面要合理確定政府、市場、社會的邊界，準(zhǔn)確把握公共產(chǎn)品與服務(wù)的內(nèi)容范疇和提供規(guī)模，將政府的活動范圍限定在必要的范圍內(nèi)，如提供純公共產(chǎn)品與服務(wù)，并逐步形成一種新型合作和互補(bǔ)供給方式，如采用政府購買服務(wù)，基礎(chǔ)設(shè)施投融資的公司合作伙伴 （PPP）模式，通過市場與非政府組織等來提供一些準(zhǔn)公共品，使三種方式充分發(fā)揮獨(dú)特的作用，共同保證公共產(chǎn)品與服務(wù)的有效供給；另一方面，應(yīng)注重三種方式之間的互動性、協(xié)調(diào)性，不斷提高相互間的融洽程度。

（二）預(yù)算管理制度：規(guī)范職能

預(yù)算管理制度是管理財(cái)政收支、配置公共資源和分配使用財(cái)政資金的重要手段，也是制約和控制政府行政權(quán)力擴(kuò)張的重要載體。現(xiàn)代預(yù)算制度的基本內(nèi)涵主要包括預(yù)算全面與公開透明、預(yù)算民主與法定、預(yù)算控制與產(chǎn)出績效、預(yù)算監(jiān)督與問責(zé)。針對當(dāng)前預(yù)算制度管理存在的主要問題，改進(jìn)預(yù)算管理制度的著力點(diǎn)是強(qiáng)化規(guī)范職能，一是全面加強(qiáng)新《預(yù)算法》的規(guī)范性；二是提升預(yù)算環(huán)節(jié)的規(guī)范性，切實(shí)做到預(yù)算編制科學(xué)完整、預(yù)算執(zhí)行規(guī)范有效、預(yù)算監(jiān)督公開透明；三是合理界定各類預(yù)算的功能，健全公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險(xiǎn)基金預(yù)算既相對獨(dú)立又統(tǒng)籌銜接的全口徑預(yù)決算體系；四是預(yù)算管理方式由審批重點(diǎn)轉(zhuǎn)向支出政策，收入預(yù)算從約束性任務(wù)轉(zhuǎn)向預(yù)期性；五是清理規(guī)范掛鉤事項(xiàng)，根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源稟賦、發(fā)展階段重點(diǎn)來合理安排財(cái)政支出，加大政府統(tǒng)籌安排財(cái)政資金的力度和靈活性，減少財(cái)政資源浪費(fèi)；六是建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，強(qiáng)化對年度預(yù)算的約束，增強(qiáng)財(cái)政政策的前瞻性和可持續(xù)性。

（三）稅收制度：調(diào)節(jié)職能

籌集收入和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)是稅收制度的兩大基本職能。長期以來，受扭曲的政績觀的影響，地方政府片面追求GDP和財(cái)政收入增長，沒有很好地寓收入職能于調(diào)節(jié)職能之中，不僅造成宏觀稅負(fù)過高和微觀稅負(fù)過重，而且大大弱化了稅收制度的調(diào)節(jié)職能。在稅制結(jié)構(gòu)方面，間接稅比重過高導(dǎo)致稅制結(jié)構(gòu)累退性較強(qiáng)；個(gè)人所得稅制度雖經(jīng)歷了三次改革，但在費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)與項(xiàng)目、稅率結(jié)構(gòu)、征稅模式、稅負(fù)分布等方面的缺陷導(dǎo)致仍不能有效發(fā)揮調(diào)節(jié)作用；稅收優(yōu)惠政策不規(guī)范及區(qū)域優(yōu)惠政策過多過濫不利于企業(yè)、行業(yè)和地區(qū)之間公平競爭和統(tǒng)一市場環(huán)境建設(shè)；分稅制改革的不徹底使地方自主性財(cái)力不足。因此，下一步完善稅收制度的關(guān)鍵是如何真正發(fā)揮其公平統(tǒng)一、調(diào)節(jié)有力的職能。本文認(rèn)為，在保證稅負(fù)穩(wěn)定的前提下應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)。通過“營改增”擴(kuò)圍的推進(jìn)，適當(dāng)降低增值稅稅率，進(jìn)而降低間接稅比重；以科學(xué)調(diào)整個(gè)稅費(fèi)用扣除額和細(xì)化扣除項(xiàng)目為切入點(diǎn)，合理調(diào)節(jié)不同收入群體的稅負(fù)分布；全面清理各種稅收優(yōu)惠，為在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一、規(guī)范的市場提供公平的稅制環(huán)境；以共享稅比例調(diào)整、消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)改革，以及加快房地產(chǎn)稅立法為契機(jī)，進(jìn)一步理順中央和地方稅收收入劃分，增強(qiáng)地方政府財(cái)力保障能力。

（四）財(cái)政體制：穩(wěn)定預(yù)期職能

財(cái)政管理體制作為處理政府間財(cái)政關(guān)系的一項(xiàng)根本制度，政府間事權(quán)劃分明晰且與支出責(zé)任相適應(yīng)，與財(cái)力劃分相匹配是現(xiàn)代財(cái)政制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的前提條件。分稅制財(cái)政體制運(yùn)行20年來仍存在一些突出問題，主要表現(xiàn)在：一是中央和地方政府的事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清晰。一些應(yīng)由中央負(fù)責(zé)的事務(wù)交給了地方，一些適宜地方負(fù)責(zé)的事務(wù)，中央承擔(dān)了較多支出責(zé)任，中央和地方職責(zé)交叉重疊、共同管理的事項(xiàng)較多；二是尚未形成各級地方政府的主體稅種。地方政府對共享稅和轉(zhuǎn)移支付的依存度較高，分稅制實(shí)踐中演化為收入分成制；三是基層財(cái)政在共享稅收入分成比例以及財(cái)力增量分配中處于弱勢，支出責(zé)任與財(cái)力的不匹配程度較高。這些問題不利于財(cái)政體制穩(wěn)定與地方財(cái)政行為可預(yù)期，直接導(dǎo)致地方財(cái)政特別是基層財(cái)政稅收收入歸宿的不穩(wěn)定性，進(jìn)而加劇了地方財(cái)政行為的短期化與非理性化。

《決定》指出，要建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)政體制，這首先要求合理界定中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任。其實(shí)施的具體路徑是適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，對一些便于在全國范圍內(nèi)實(shí)施均等化安排的重大民生支出應(yīng)由中央財(cái)政直接負(fù)責(zé)(如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、養(yǎng)老統(tǒng)籌、基本社會保障等)；對于難以明晰權(quán)責(zé)的事項(xiàng)，中央財(cái)政可通過轉(zhuǎn)移支付手段在縱向和橫向兩個(gè)層面調(diào)節(jié)財(cái)力分配，從體制上保證地方政府履行支出責(zé)任與財(cái)力之間的大致平衡。在合理劃分政府間事權(quán)與支出責(zé)任、中央與地方財(cái)力規(guī)模穩(wěn)定兩個(gè)前提下，進(jìn)一步理順中央和地方的稅收收入劃分。短期內(nèi)可選擇逐步提高共享稅中地方分享比例，而且在省以下層面提高基層財(cái)政的分享比例，財(cái)力增量分配也應(yīng)向市縣傾斜；長期目標(biāo)是按照系統(tǒng)性、協(xié)同性與因地制宜的要求全面啟動地方稅體系改革，同時(shí)嘗試選擇一些增長潛力較大的稅種，如個(gè)人所得稅實(shí)行同源共享的稅收劃分方式，這樣既可以避免共享稅比例調(diào)整不穩(wěn)定性對地方財(cái)力預(yù)期的影響，又能夠調(diào)動地方加強(qiáng)稅收征管的積極性和增強(qiáng)正向稅收激勵(lì)。■

（本文得到國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目 “地方財(cái)政收入配置的路徑依賴與合意性研究”〈13BJY159〉的資助）

東北財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）