文|本刊記者 謝晴
3 月16日,《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014~2020年)》(以下簡稱《規(guī)劃》)正式頒布。對此,國家發(fā)展改革委副主任徐憲平表示,當前中國的城鎮(zhèn)化發(fā)展正處于重要關口,質量不高、粗放擴張的老路已經(jīng)走不通,必須走出一條新路,“這是中央頒布實施的首份城鎮(zhèn)化規(guī)劃,也是今后一個時期指導全國城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的宏觀性、戰(zhàn)略性、基礎性的規(guī)劃?!?/p>
實際上,城鎮(zhèn)化在中國并不是一個新的課題。我國農(nóng)村人口過多、農(nóng)業(yè)水土資源緊缺,在城鄉(xiāng)二元體制下,土地規(guī)模經(jīng)營難以推行,傳統(tǒng)生產(chǎn)方式難以改變,這是“三農(nóng)”問題的根源。
城鎮(zhèn)化總體上有利于集約節(jié)約利用土地,為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)騰出寶貴空間。隨著農(nóng)村人口逐步向城鎮(zhèn)轉移,農(nóng)民人均資源占有量相應增加,可以促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?;蜋C械化,提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平和農(nóng)民生活水平。城鎮(zhèn)經(jīng)濟實力提升,會進一步增強以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)能力,加快農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展。城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑。
《規(guī)劃》提出,我國城鎮(zhèn)化是在人口多、資源相對短缺、生態(tài)環(huán)境比較脆弱、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡的背景下推進的,這決定了我國必須從社會主義初級階段這個最大實際出發(fā),遵循城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律,走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。
城鎮(zhèn)化已實行一段時間,很多地方把城鎮(zhèn)化理解成把所有農(nóng)民轉化為城市人,理解為把所有農(nóng)村土地變成城市,把城鎮(zhèn)化理解為大拆大建,從而出現(xiàn)農(nóng)民工、空心村、造城運動等問題。如何改變城鎮(zhèn)化粗放擴張的狀態(tài)?中國特色新型城鎮(zhèn)化道路應該怎么走?新型城鎮(zhèn)化能給廣大農(nóng)村和農(nóng)民帶來哪些實惠?我們來看看業(yè)界專家對《規(guī)劃》的解讀。
世界銀行常務副行長英卓華表示,《規(guī)劃》的提出,通過更好地分配土地、勞動力和資本,比過去能更廣泛地分享城鎮(zhèn)化的收益,而且可以實現(xiàn)環(huán)境可持續(xù)性,同時保障中國的糧食安全。英卓華強調(diào),在這種新型城鎮(zhèn)化模式下,政府應當支持而不是取代市場。政府應當允許中國的城市有更多機會和更高效地成長。新型城鎮(zhèn)化不是僅僅關于磚瓦砂漿,而是在戰(zhàn)略中突出以人為中心。
“我們需要強調(diào)的是,我們不僅要計算農(nóng)民工進城的成本,也要計算農(nóng)民工進城的收益。農(nóng)民進城不僅是索取,更多地是創(chuàng)造。農(nóng)民不僅是消費者,更是生產(chǎn)者和創(chuàng)造者。”國務院發(fā)展研究中心副主任劉世錦表示。
國家發(fā)改委副主任徐憲平也認為,走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路,要以人的城鎮(zhèn)化為核心,以城市群為具體形態(tài),以綜合承載能力為支撐,以體制機制創(chuàng)新為保障,全面提高城鎮(zhèn)化發(fā)展的質量。走好這條路必須堅持以人為本,有序推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化,穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務向常住人口全覆蓋;必須堅持四化同步,深入推動信息化與工業(yè)化深度融合,工業(yè)化與城鎮(zhèn)化良性互動,城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化相輔相成;必須堅持優(yōu)化布局,以城市群為主體形態(tài),發(fā)揚中心城市的輻射帶動作用,促進大、中城市和小城市協(xié)調(diào)發(fā)展;必須堅持生態(tài)文明,節(jié)約、集約利用水、土地、能源等資源,推動形成綠色低碳生產(chǎn)生活方式和城市建設營運模式;必須堅持文化傳承,發(fā)展有歷史記憶、文化脈絡、地域風貌、領土特點的美麗城鎮(zhèn),彰顯城市的個性和特色。
“人”是城鎮(zhèn)化的核心。全國人大財經(jīng)委員會副主任委員、民建中央副主席、經(jīng)濟學家辜勝阻表示,“人的城鎮(zhèn)化”是新型城鎮(zhèn)化的最大特點?!叭恕钡某擎?zhèn)化要解決轉移人口“如何市民化”和“人往哪兒去”兩個問題。市民化=穩(wěn)定就業(yè)+服務均等+安居樂業(yè),而城鎮(zhèn)化=產(chǎn)業(yè)集聚+人口集中+城市繁榮。城鎮(zhèn)化過程中解決“人往哪兒去”的問題,應該“兩條腿”走路:要實現(xiàn)依托大城市推進大城市群與依托縣城推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化并重;發(fā)展以大都市圈為特征的“網(wǎng)絡發(fā)展式”城鎮(zhèn)化與以縣城為依托發(fā)展中小城市的“據(jù)點發(fā)展式”城鎮(zhèn)化同步。
《規(guī)劃》提出,堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針,加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度,增強農(nóng)村發(fā)展活力,逐步縮小城鄉(xiāng)差距,促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)推進。
徐憲平認為,城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是新型城鎮(zhèn)化的應有之意,未來中國城鎮(zhèn)化率即使達到70%左右,仍然將有4億~5億人口生活在農(nóng)村,因此新型城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設要相輔相成,與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化要統(tǒng)籌協(xié)調(diào),讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化的進程,共同分享現(xiàn)代化成果,要堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè),城市支持農(nóng)業(yè),推進城鄉(xiāng)統(tǒng)一要素市場建設,推進城鄉(xiāng)規(guī)劃基礎設施和公共服務一體化,要牢牢守住耕地紅線,確保國家糧食安全,加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,建設農(nóng)民幸福生活美好的家園。
國務院發(fā)展研究中心副主任韓俊說:“沒有產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支撐,城鎮(zhèn)化就是無源之水。新型城鎮(zhèn)化要做到產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)轉移、公共服務提供和人口聚集相統(tǒng)一。在發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的同時,要做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌,要協(xié)調(diào)推進新農(nóng)村建設?!?/p>
《規(guī)劃》要求,堅持遵循自然規(guī)律和城鄉(xiāng)空間差異化發(fā)展原則,科學規(guī)劃縣域村鎮(zhèn)體系,統(tǒng)籌安排農(nóng)村基礎設施建設和社會事業(yè)發(fā)展,建設農(nóng)民幸福生活的美好家園。
“農(nóng)村美不美,關鍵是看水。小康不小康,關鍵看老鄉(xiāng)?!痹趺醋屴r(nóng)村美起來?韓俊認為,首先要以解決地少水缺問題為導向,大力發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè),形成資源節(jié)約和環(huán)境友好型的農(nóng)業(yè)發(fā)展方式。其次要因地制宜搞好農(nóng)村人居環(huán)境的綜合整治,要盡快改變許多地方污水亂排、垃圾亂扔、秸稈亂燒的臟亂差狀況;加大農(nóng)村飲水安全工程的支持力度,讓農(nóng)民喝上干凈的水;加快農(nóng)村公路的建設,讓農(nóng)民走上平坦的路;大力發(fā)展可再生能源,讓農(nóng)民燒上清潔的氣;加大工業(yè)污染的治理力度,禁止工業(yè)污染下鄉(xiāng);加大小城鎮(zhèn)污水處理的建設力度,逐步實現(xiàn)工業(yè)污水和生活污水的集中處理。此外,必須科學規(guī)劃,保留鄉(xiāng)村的風貌,特別是要防止走形變樣。絕對不能照搬城市建設那一套路子,搞得農(nóng)村不像農(nóng)村,城市不像城市。韓俊強調(diào):“讓農(nóng)村美起來,不能強行撤并村莊,不能趕農(nóng)民上樓。禁挖山、慎砍樹、不填湖、少拆房。”
目前我國城鎮(zhèn)常住人口中有兩億多農(nóng)民工及其隨遷家屬,農(nóng)民工已經(jīng)成為中國產(chǎn)業(yè)工人的主體,但他們未能享受城鎮(zhèn)居民的待遇,城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)了新的二元結構矛盾。也帶來了農(nóng)村留守兒童、婦女和老人的突出問題,給經(jīng)濟和社會發(fā)展造成了一些風險隱患。
《規(guī)劃》提出,到2020年我國常住人口的城鎮(zhèn)化率為60%左右,戶籍人口的城鎮(zhèn)化率為45%,努力實現(xiàn)1億左右的農(nóng)業(yè)轉移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。
公安部副部長黃明說,公安部已經(jīng)會同有關部委研究了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》文稿?!翱偟膩砜?,未來幾年內(nèi)解決1億左右的農(nóng)業(yè)轉移人口和其他常住人口落戶城鎮(zhèn)的目標,是符合實際的,也是切實可行的?!?/p>
“農(nóng)民工的權益同樣需要得到關注和保障?!比肆Y源社會保障部副部長楊志明表示,保障農(nóng)民工的利益,應著力穩(wěn)定和擴大農(nóng)民工就業(yè),著力維護農(nóng)民工基本勞動權益,著力提高農(nóng)民工技能素質,著力促進農(nóng)民工融入企業(yè)、子女融入學校、家庭融入社區(qū)、群體融入社會。
徐憲平表示,在1億的進城農(nóng)民的戶籍變化過程中,將有序推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化,要按照尊重意愿、自主選擇、因地制宜、分類推進、存量優(yōu)先,帶動增量的原則,以農(nóng)業(yè)轉移人口為重點兼顧其他常住人口,統(tǒng)籌戶籍制度改革和基本公共服務均等化,把促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序地實現(xiàn)市民化作為首要任務。
“農(nóng)民工的權益同樣需要得到關注和保障?!比肆Y源社會保障部副部長楊志明表示,保障農(nóng)民工的利益,應著力穩(wěn)定和擴大農(nóng)民工就業(yè),著力維護農(nóng)民工基本勞動權益,著力提高農(nóng)民工技能素質,著力促進農(nóng)民工融入企業(yè)、子女融入學校、家庭融入社區(qū)、群體融入社會。
“我們還將支持建設一批富有特色的、校企合作的農(nóng)民工技能培訓基地起示范作用?!睏钪久髡f,只有讓農(nóng)民工學到技術、拿到證書、找到工作、增加收入,才能從根本上逐步解決多年來基層的農(nóng)民工缺少技能形成的就業(yè)招工“兩難”的局部性矛盾,為新型城鎮(zhèn)化提供人力資源開發(fā)的有力支撐。
楊志明表示,在實施新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中,幫助農(nóng)民工解決好就業(yè)問題,還要大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、中小企業(yè)、勞動密集型產(chǎn)業(yè),扶持有條件的農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。
《規(guī)劃》要求,實行最嚴格的耕地保護制度和集約節(jié)約用地制度,按照管住總量、嚴控增量、盤活存量的原則,創(chuàng)新土地管理制度,優(yōu)化土地利用結構,提高土地利用效率,合理滿足城鎮(zhèn)化用地需求。
辜勝阻認為,“地”是指土地的集約使用和推進新一輪的土地改革,過去30年,城市面積擴大了9.2倍,常住人口城鎮(zhèn)化率增加了2.58倍,戶籍人口城鎮(zhèn)化率只增加了1.78倍。在土地改革中使農(nóng)民利益最大化是城鎮(zhèn)化過程中必須處理好的重大問題。要讓轉移人口能夠不放棄承包權,用好抵押權,能夠用土地換股權,實現(xiàn)使用權的有序流轉。
“保護耕地是城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎和前提。”國土資源部副部長王世元說,國土資源部正會同有關部門依據(jù)第二次全國土地調(diào)查成果,合理調(diào)整土地利用總體規(guī)劃?!翱偟姆较蚴?,嚴格控制建設用地的發(fā)展規(guī)模,確實需要發(fā)展的,將要按照串聯(lián)式、組團式、衛(wèi)星城市的布局來發(fā)展?!?/p>
在節(jié)約集約用地方面,王世元表示,國土資源部將按照中央提出的“控制增量、盤活存量、優(yōu)化結構、提升效率”的要求,創(chuàng)新土地管理制度,優(yōu)化土地利用結構。在挖掘存量用地上,重點是城鎮(zhèn)村低效用地再開發(fā),提高土地利用強度,完善各類用地標準,建立存量建設用地的退出機制。同時,規(guī)范土地整治和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤的平臺,提高農(nóng)村土地利用的效率。
“在推進城鎮(zhèn)化中,要將維護農(nóng)民合法權益作為以人為本推進城鎮(zhèn)化的出發(fā)點和落腳點?!蓖跏涝硎荆髦胤€(wěn)妥地推進農(nóng)村土地制度改革,同時深化城市的土地使用制度改革。“對于集體土地,要堅持農(nóng)村土地集體所有、堅守耕地保護紅線、維護農(nóng)民權益,在符合規(guī)劃和用途管制的前提下,允許集體經(jīng)營性建設用地來入市。”
《規(guī)劃》提出,把生態(tài)文明理念全面融入城鎮(zhèn)化進程,著力推進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展,節(jié)約集約利用土地、水、能源等資源,強化環(huán)境保護和生態(tài)修復,減少對自然的干擾和損害,推動形成綠色低碳的生產(chǎn)生活方式和城市建設運營模式。徐憲平對新型城鎮(zhèn)化中“生態(tài)文明”和“文化傳承”的解釋是,生態(tài)文明的目標是盡可能地減少對自然的干擾,盡可能地降低對環(huán)境的損害。
而面對人類歷史上史無前例的大規(guī)??焖俪擎?zhèn)化,我國城鄉(xiāng)千百年來逐步積淀而成的建筑文化遺產(chǎn)和傳統(tǒng)風貌也面臨極大的挑戰(zhàn)。保護好已經(jīng)彌足珍貴的歷史文化遺產(chǎn),弘揚優(yōu)秀文化傳統(tǒng),傳承城鄉(xiāng)歷史文脈,是我們這一代人刻不容緩的歷史責任?!兑?guī)劃》提出,要根據(jù)不同地區(qū)的自然歷史文化稟賦,體現(xiàn)區(qū)域差異性,提倡形態(tài)多樣性,防止千城一面,發(fā)展有歷史記憶、文化脈絡、地域風貌、民族特點的美麗城鎮(zhèn),形成符合實際、各具特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。
同濟大學副校長伍江也認為,新型城鎮(zhèn)化保護歷史文化是當務之急。他提出,對于歷史文化遺產(chǎn)保護的一個重要原則就是真實性原則。在歷史文化遺產(chǎn)的維護和修繕中,應盡可能做到修舊如舊,通過維護與修繕使其得以延年益壽,而不是將其消滅然后以復制品取而代之。另一個重要原則是整體性原則。在城鄉(xiāng)規(guī)劃中,對于歷史街區(qū)的整體保護和對于單體建筑保護同樣重要。對于不處于歷史街區(qū)中的單體歷史建筑,則應盡可能地保留其周邊的原有環(huán)境。一般情況下,不應提倡歷史建筑的遷移保護。完整保護歷史并不意味著我們的城市不應建設發(fā)展。在舊城改造中應堅決剎住大拆大建之風,對于一切有價值的歷史遺存必須盡可能地予以保護。只有這樣,我們的城市才會既能保護歷史傳承文化,同時又能創(chuàng)新和發(fā)展。伍江表示,強調(diào)歷史文化遺產(chǎn)再利用,但也反對“過度利用”。如果本末倒置,為了開發(fā)旅游,最大程度地“兌現(xiàn)”歷史文化的經(jīng)濟價值,會對本來就很脆弱的歷史文化遺存帶來傷害,最終只會是對歷史文化帶來更致命的傷害。在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設中,除需要堅持不懈地努力提高全社會的保護意識,特別是各級政府的保護意識外,更需要加快健全和完善相關的法律制度,依法嚴厲打擊各種破壞行為,將對歷史文化的態(tài)度納入評價各級政府政績的考核體系。