孫彩紅

（中國社會科學院政治學研究所，北京 100028）

論我國農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的地方政府職能
——以開遠市政府引導農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展為例

孫彩紅

（中國社會科學院政治學研究所，北京 100028）

農(nóng)村產(chǎn)業(yè)；城鄉(xiāng)一體化；政府職能；市場經(jīng)濟；專業(yè)合作社

在城鄉(xiāng)一體化進程中，要走出農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的困境，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)民增收可持續(xù)性，地方政府必須轉(zhuǎn)變職能，從職能的缺位或越位轉(zhuǎn)向履行引導和服務職能。云南開遠市政府在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的引導和服務職能主要體現(xiàn)在：立足當?shù)刭Y源優(yōu)勢培植特色產(chǎn)業(yè)，引導和扶持農(nóng)村專業(yè)合作社發(fā)展，為農(nóng)民提供科技培訓與服務，調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。所有這些都堅持如下原則：尊重市場經(jīng)濟規(guī)律，重視農(nóng)民主體地位，加大財政扶持力度。要進一步縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，政府還要在以下幾個方面不斷推進：發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、健全城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)鏈條、提供多層面保障制度、改革農(nóng)村土地管理制度等。

中共十八屆三中全會對政府職能作出了全面界定，并專門強調(diào)“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制”［1］，也提出了發(fā)展新型城鄉(xiāng)關系的要求，這為地方政府履行在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的職能提供了政策方向。然而，至今，“農(nóng)業(yè)還是‘四化同步’的短腿，農(nóng)村還是全面建成小康社會的短板”［2］。要改變這種局面，一方面，黨和政府必須采取行之有效的具體措施，真正發(fā)揮指導和推動作用；另一方面，政府還要轉(zhuǎn)變職能，從原來的行政命令快速轉(zhuǎn)向服務和監(jiān)督職能，以適應市場經(jīng)濟和廣大農(nóng)村發(fā)展的需要。在這方面，云南省開遠市政府在為發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)履行好政府的服務和引導職能方面，積累了豐富的經(jīng)驗。作為“2010年云南省唯一的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試點市”和“2012年全國農(nóng)村改革試驗區(qū)”，開遠市政府的做法與經(jīng)驗不僅具有其地方特色，而且對我國其他地區(qū)尤其是西部地區(qū)，也具有現(xiàn)實價值和啟示意義。

一、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求政府轉(zhuǎn)變職能

我國改革開放以來的政府職能轉(zhuǎn)變是伴隨著計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)軌而不斷推進的。從全國范圍看，政府職能轉(zhuǎn)變在2002年進入一個新階段，其標志是政府工作報告中首次提出“切實把政府職能轉(zhuǎn)到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務上來”［3］。那么，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、尤其是在促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展過程中，政府職能轉(zhuǎn)變面臨著怎樣的戰(zhàn)略需求，又要實現(xiàn)怎樣的轉(zhuǎn)變呢？

從全國來看，與城市相比，農(nóng)村是弱勢區(qū)域，農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民是弱勢群體。我國城鄉(xiāng)之間發(fā)展失衡的主要經(jīng)濟原因在于城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理和產(chǎn)業(yè)發(fā)展不協(xié)調(diào)。實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的一個基本經(jīng)濟基礎就是要改變農(nóng)業(yè)的弱勢地位，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，這對政府轉(zhuǎn)變職能提出了戰(zhàn)略需求。發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收的經(jīng)濟基礎，地方政府在其中的職能就是提供增效與增收的長效保障機制。

然而，現(xiàn)實問題卻是，政府在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展領域的職能缺位與越位并存。政府職能缺位的典型表現(xiàn)在于，對農(nóng)民種植和經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)完全放手不管，不注重挖掘本地優(yōu)勢與特色，使農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展處于自發(fā)狀態(tài)，無法有效增收。政府職能越位的典型表現(xiàn)在于，有些基層政府使用行政命令方式，不深入實際全面調(diào)查，越俎代庖，盲目讓農(nóng)民大面積種植某種蔬菜、水果、苗木等經(jīng)濟作物，結(jié)果因市場行情變動而導致農(nóng)民遭受嚴重損失。這種越位其實是“忽視了市場機制在資源配置中的基礎性作用，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)行動，不少地方搞重復建設，造成人力、物力、財力和耕地資源的浪費”［4］。又如，在某些地方，基層政府違背群眾意愿，私自把農(nóng)民的土地租賃給企業(yè)實行集中化經(jīng)營，引發(fā)了當?shù)厝罕娚显L和干群矛盾激化。“政府的行政模式帶有濃厚的計劃經(jīng)濟條件下的指令性色彩，政府并沒有真正作為一種規(guī)范性和服務性的力量而存在?！保?］

因此，地方政府在這一領域?qū)崿F(xiàn)職能轉(zhuǎn)變的關鍵是，由以前在發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)上的職能缺位或越位以及錯位，轉(zhuǎn)向引導農(nóng)民自主發(fā)展，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的市場環(huán)境，盡量降低農(nóng)村產(chǎn)業(yè)面臨的自然與市場風險。這與實現(xiàn)服務型政府目標、變革政府管理方式都是相一致的?！罢闹饕蝿帐菫檗r(nóng)業(yè)發(fā)展提供良好環(huán)境，無須過多干預農(nóng)業(yè)生產(chǎn)?！保?］農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展必須考慮自然環(huán)境以及地理資源稟賦、市場供求關系等多重因素，政府要發(fā)揮其服務與引導職能。政府在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的責任是“支持、引導、調(diào)控、服務和規(guī)范，為公平競爭創(chuàng)造良好的環(huán)境”［7］。地方政府要在遵循市場經(jīng)濟規(guī)律、充分發(fā)揮市場在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)資源配置中的作用的前提下，以引導的方式促進農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收的可持續(xù)性。

在發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)中的政府職能轉(zhuǎn)變方面，開遠市作為西部地區(qū)推進城鄉(xiāng)一體化的示范及其經(jīng)驗，對其他地區(qū)具有一定的借鑒價值和啟發(fā)意義。

二、政府在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的服務與引導職能

開遠市所取得的成就經(jīng)過了一個探索和發(fā)展的過程。從其經(jīng)濟發(fā)展歷史看，工業(yè)發(fā)展一直處于優(yōu)勢地位，已形成以煤炭、電力、化工和建材等為主導的產(chǎn)業(yè)布局。到2008年，開遠市第二產(chǎn)業(yè)比重已達到51.2%，工商經(jīng)濟的支柱地位得到了鞏固和提升，占GDP比重的85.3%［8］。但是，工商經(jīng)濟發(fā)達的背后卻是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟落后，這不僅表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)開發(fā)程度低，對農(nóng)業(yè)投入少，而且表現(xiàn)在農(nóng)產(chǎn)品市場化程度低所導致的土地產(chǎn)出效益差。另外，農(nóng)民生產(chǎn)組織化程度也較低，導致農(nóng)民收入長期處于較低水平。

基于此，開遠市政府總結(jié)經(jīng)驗，尋找不足和差距，他們認識到：只注重和發(fā)展工業(yè)是遠遠不夠的，要真正走出農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的困境，必須調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變政府職能，大膽進行探索和制度創(chuàng)新。

（一）立足當?shù)刭Y源培植與發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)

發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要基礎。開遠市在推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，針對有些地方在實行農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化中存在的種植規(guī)模和農(nóng)業(yè)效益等問題，按照“立足資源定產(chǎn)業(yè)、圍繞龍頭建基地、揚長避短布區(qū)域、根據(jù)需求定規(guī)模”［9］的發(fā)展思路，立足于本地土地、氣候、生態(tài)、自然、地理條件等客觀資源優(yōu)勢，分層次、分類型規(guī)劃和培植農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)。既突出傳統(tǒng)優(yōu)勢和地方特色，又大力推廣現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)理念、技術(shù)和經(jīng)營方式，著重培植和發(fā)展優(yōu)質(zhì)稻、繭絲綢、果品、畜牧、蔬菜、花卉、甘蔗等特色支柱產(chǎn)業(yè)。在提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的基礎上，實施“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)向優(yōu)勢特色區(qū)域集中”的發(fā)展戰(zhàn)略，加快形成了城郊園藝化、壩區(qū)設施化、山區(qū)特色化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)格局。

開遠市政府注重因地制宜、分區(qū)域發(fā)展、適度規(guī)模的多樣化品牌農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。開遠廣大農(nóng)村的自然條件、經(jīng)濟發(fā)展水平差異很大，山區(qū)、半山區(qū)、壩區(qū)農(nóng)業(yè)各有不同特點和發(fā)展基礎。所以，政府立足于多元化，不搞一刀切，重點培育“一鄉(xiāng)一業(yè)”和“一村一品”，統(tǒng)籌實現(xiàn)山區(qū)與壩區(qū)優(yōu)勢農(nóng)業(yè)的互補性共同發(fā)展。例如，開遠市政府充分利用“一山分四季，十里不同天”的立體氣候優(yōu)勢，發(fā)展品種多樣、規(guī)模適度、布局合理的特色產(chǎn)業(yè)。像優(yōu)質(zhì)稻主要分布在海拔1450米以下壩區(qū)，因而就在羊街、中和營等5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點培植優(yōu)質(zhì)稻產(chǎn)業(yè)；優(yōu)質(zhì)蔥蒜類品種藠頭特別適合在海拔2000米高寒山區(qū)生長，因而位于此海拔的碑格鄉(xiāng)就成為培植藠頭產(chǎn)業(yè)的重點區(qū)域。

總之，開遠市政府注重發(fā)揮當?shù)乇容^優(yōu)勢，根據(jù)不同區(qū)域、不同層次、不同類型的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特點，優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)資源配置，大幅度提高了農(nóng)業(yè)效益，帶動了農(nóng)民持續(xù)增收致富。2009年，開遠市農(nóng)民人均純收入已經(jīng)遠遠高于云南全省和紅河州平均水平，達到4665元［10］。2012年，農(nóng)民人均純收入已達7607元?？梢哉f，西部地區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展要從資源依托型轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鰧蛐?，必須把當?shù)刭Y源的比較優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為競爭優(yōu)勢，將其做強并做出特色。

（二）引導和扶持農(nóng)民發(fā)展專業(yè)合作經(jīng)濟組織

政府要夯實農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎，除了重點培植與合理布局優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)外，還需著力發(fā)展農(nóng)村專業(yè)合作經(jīng)濟組織，引導農(nóng)民走組織化生產(chǎn)道路，增強市場競爭力。我國農(nóng)業(yè)發(fā)展領域面臨的小生產(chǎn)與大市場的矛盾比較突出。對此現(xiàn)實困境，我國不少省份特別是發(fā)達地區(qū)把農(nóng)村專業(yè)合作經(jīng)濟組織作為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的有效載體，推進小農(nóng)戶與大市場連接。政府在發(fā)展農(nóng)村專業(yè)合作組織中的職責主要是“健全管理制度，規(guī)范運行機制；加大對專業(yè)合作組織的支持力度，增加對協(xié)會資金及政策投入”［11］。

開遠市在這一領域進行了新探索，引導和扶持農(nóng)村專業(yè)合作經(jīng)濟組織的發(fā)展。政府從2008年實施扶持合作社的普惠性政策發(fā)展為2011年的“七送”政策，包括送人才、土地、資金、項目、服務、技術(shù)等激勵手段，支持和引導各類農(nóng)村專業(yè)合作社的發(fā)展，形成了一些帶動性強、運作規(guī)范的專業(yè)合作組織。到2013年9月，合作社已從2009年的47個發(fā)展到217個，有1/3以上的農(nóng)民加入專業(yè)合作社，提高了農(nóng)民組織化程度，輻射帶動了80%的農(nóng)戶，提高了規(guī)模性經(jīng)濟和社會效益，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民增收發(fā)揮了積極作用。

開遠市扶持發(fā)展了多種類型的農(nóng)村專業(yè)合作社。以“種植在戶，服務在社”的理念，理順農(nóng)村特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的龍頭企業(yè)、合作者、農(nóng)戶之間的關系。向農(nóng)民提供產(chǎn)、加、銷一體化服務，組織農(nóng)民走集約化生產(chǎn)道路，采取多種運作模式來聯(lián)合應對市場，增強了農(nóng)民抵御市場風險的能力。合作經(jīng)濟組織已逐步成為農(nóng)民增收致富的重要載體。例如，為了使優(yōu)質(zhì)稻這一特色種植業(yè)成為重要產(chǎn)業(yè)，開遠市政府扶持優(yōu)質(zhì)稻合作聯(lián)社，通過與本地龍頭企業(yè)合作，統(tǒng)一生產(chǎn)標準和市場銷售，穩(wěn)定增加農(nóng)民收入；土地專業(yè)合作社把分散經(jīng)營的農(nóng)戶組織起來，實行土地集約化經(jīng)營，提高了土地產(chǎn)出效益。這些都是引導農(nóng)民參加專業(yè)合作經(jīng)濟組織、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模效益、保障農(nóng)民可持續(xù)性增收致富的成功做法。

（三）加強農(nóng)業(yè)科技服務和培訓新型農(nóng)民

發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，迫切需要科技與智力支持。政府要履行好在農(nóng)業(yè)科技領域的服務職能，要不斷加大農(nóng)村科技投入，加強新型農(nóng)民培訓，培育農(nóng)民自主發(fā)展能力。

首先，加大農(nóng)業(yè)科技推廣與轉(zhuǎn)化力度，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供技術(shù)支持。開遠市新農(nóng)村建設辦公室與市科技局聯(lián)合成立了“開遠市新農(nóng)村建設科技服務團”，健全農(nóng)村科技特派員制度，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供智力支持。2007年，開遠市在全州率先成立了“農(nóng)村科技114”這一農(nóng)村信息服務平臺，開通了“衛(wèi)彪科技熱線”等10條服務熱線，提高了農(nóng)民的特色農(nóng)產(chǎn)品栽培管理和特色家禽養(yǎng)殖等技術(shù)。

其次，加強新型農(nóng)民培訓，培育農(nóng)民自主發(fā)展能力。為促進農(nóng)民增收致富，開遠市政府充分整合現(xiàn)有教育資源，對農(nóng)民進行大規(guī)模、全方位、多層次的技術(shù)培訓。政府保障每年投入大量培訓資金，實施“陽光工程”、“新型農(nóng)民科技培訓工程”。2008年以來，在新型農(nóng)民科技培訓領導小組的指導下，逐步建立起一個適應需求、服務農(nóng)民、手段先進、靈活高效的農(nóng)民科技培訓體系，形成政府統(tǒng)籌和社會參與的新型農(nóng)民培訓運行機制。根據(jù)農(nóng)民實際需求設置培訓內(nèi)容，注重實用性，分地區(qū)、分產(chǎn)業(yè)進行各有側(cè)重的技術(shù)培訓，為農(nóng)戶提高了經(jīng)濟效益。

政府引導和扶持，最終讓農(nóng)民具備自主發(fā)展能力，使“輸血”成為“造血”的動力與基礎。政府不僅要具備扶持能力，更要講究扶持方式。如果不具備扶持能力就無法給農(nóng)業(yè)和農(nóng)民提供資金支持；但是，不講究扶持方式則會助長農(nóng)民惰性。因此，政府注重把培訓新型農(nóng)民與發(fā)揮農(nóng)民主體性結(jié)合起來，激發(fā)農(nóng)民自主經(jīng)營和自我發(fā)展能力，為實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化提供內(nèi)在動力。

（四）積極穩(wěn)步調(diào)整與優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

我國現(xiàn)階段已進入經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整時期，這一時期的重要任務是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式。在農(nóng)村和農(nóng)業(yè)領域，同樣也需要調(diào)整與優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟互動發(fā)展。

調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，要遵循穩(wěn)定發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)、加快發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)、積極發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的思路，堅持市場需求、比較優(yōu)勢、農(nóng)民增收和可持續(xù)發(fā)展原則。一方面，面向市場發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢，因地制宜，調(diào)整種植業(yè)和農(nóng)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)，關鍵是堅持產(chǎn)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)和效益相統(tǒng)一，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)休閑產(chǎn)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)。另一方面，發(fā)揮比較優(yōu)勢，大力發(fā)展農(nóng)村第二產(chǎn)業(yè)?！鞍l(fā)達國家的農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)產(chǎn)值大都是農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的3倍以上，中國不到80%；發(fā)達國家農(nóng)產(chǎn)品加工程度都在90%以上，中國只有20%～30%?！保?2］這就是我國農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)與發(fā)達國家存在的差距。所以，開遠市注重發(fā)揮當?shù)刭Y源優(yōu)勢，大力推進農(nóng)產(chǎn)品精深加工工業(yè)，帶動農(nóng)民增收。在發(fā)展農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)上，大力發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)，改變服務業(yè)主要局限于城市的現(xiàn)狀，鼓勵城市服務業(yè)向農(nóng)村延伸。同時，建立配套完善的農(nóng)村社會化服務體系，為農(nóng)民提供良好的服務環(huán)境。

調(diào)整城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，要提升城鄉(xiāng)一體化發(fā)展層次，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會、文化良性互動，全方位縮小城鄉(xiāng)差距。為此，開遠市政府還通過鄉(xiāng)村旅游開發(fā)來帶動和促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化。2009年，根據(jù)本市基礎設施相對完備、交通區(qū)位優(yōu)勢明顯、氣候宜居等特點，大力開發(fā)鄉(xiāng)村旅游?！皬墓┙o角度看，鄉(xiāng)村旅游是調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進農(nóng)業(yè)發(fā)展、實現(xiàn)農(nóng)民增收的有效途徑和必然選擇?！保?3］一方面，通過鄉(xiāng)村旅游促進農(nóng)業(yè)內(nèi)部糧食作物、經(jīng)濟作物、觀賞作物等種植結(jié)構(gòu)調(diào)整，實現(xiàn)傳統(tǒng)種植業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。另一方面，以鄉(xiāng)村旅游帶動農(nóng)村第一和第三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。把鄉(xiāng)村旅游作為推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的增長點，促進資源配置向農(nóng)村流動，使城區(qū)一些產(chǎn)業(yè)尤其是第三產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村延伸，帶動農(nóng)村餐飲業(yè)、服務業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會互動發(fā)展。

三、政府引導農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要條件

作為我國西部地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的示范，開遠市在發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)領域的服務和引導職能方面，為我國西部和欠發(fā)達地區(qū)提供了重要啟示。政府履行發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的職能，從傳統(tǒng)使用行政命令的“管理者”轉(zhuǎn)變?yōu)閷r(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的“服務者和引導者”，必須以科學發(fā)展觀為根本指導原則，以農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民可持續(xù)性增收、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化為目標。在此前提下，尊重市場經(jīng)濟規(guī)律，尊重農(nóng)民主體意愿和實踐，加大對農(nóng)業(yè)的財政扶持力度，這是政府在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展中更好地發(fā)揮服務與引導作用的重要條件和經(jīng)驗。

（一）堅持政府引導與遵循市場規(guī)律相結(jié)合

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展，政府引導和支持是關鍵，特別是在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)培植初期，政府的主要作用是科學引導、典型示范、重點扶持和提供服務。“農(nóng)業(yè)是一個風險高、易波動和市場競爭力弱的產(chǎn)業(yè)，市場機制調(diào)節(jié)具有滯后性、短期性，對農(nóng)業(yè)這種公益性、外部效應很大的調(diào)節(jié)又具有局限性、不完全性?！保?4］因此，發(fā)揮政府引導與宏觀調(diào)控職能是保證農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要條件。但在市場經(jīng)濟條件下，完全依賴政府而忽視市場對資源的配置作用，則不利于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)全面提高效益。

所以，在推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中政府要正確認識自身與市場的關系。政府引導必須尊重市場規(guī)律，要堅持科學引導而不是直接干預農(nóng)民發(fā)展產(chǎn)業(yè)的具體事務，這是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要保障。市場效益是政府引導產(chǎn)業(yè)培植的基礎，政府要按照市場經(jīng)濟規(guī)律科學調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。政府要宏觀引導農(nóng)民發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，注重從當?shù)乜陀^資源優(yōu)勢出發(fā)，圍繞市場需求和遵循市場規(guī)律，確定高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)和高效產(chǎn)業(yè)，適度規(guī)模經(jīng)營、以銷定產(chǎn)。這與中共十八屆三中全會提出的“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”［15］的要求是一致的。

（二）政府扶持以尊重農(nóng)民主體地位為前提

實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，既離不開政府的引導作用，又必須依托農(nóng)民的主體地位。但是，有的地方政府只簡單地落實和發(fā)放國家支農(nóng)補貼，而沒有對農(nóng)民引導；有的地方因財力不夠而一味讓農(nóng)民自己發(fā)展，還認為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展是農(nóng)民自己的事情。而開遠市政府深刻認識到，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的更高層次是通過政府引導使農(nóng)民具備自主發(fā)展的能力，這是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的群眾基礎。政府扶持和服務不是無限的，而是通過有限投入使農(nóng)民具備自主的可持續(xù)發(fā)展能力。

因此，注重處理好政府扶持與尊重農(nóng)民主體地位的關系，建立一套發(fā)揮農(nóng)民主體作用的有效機制；在尊重和支持農(nóng)民集體實踐基礎上，堅持從各地實際出發(fā)來引導培植具有優(yōu)勢的農(nóng)村支柱產(chǎn)業(yè)，這樣，政府引導才能得到群眾認可。政府扶持建立農(nóng)民專業(yè)合作社，其關鍵也是尊重農(nóng)戶的自主選擇。地方政府要通過組織引導，整合資源，逐步引導農(nóng)業(yè)合作經(jīng)濟組織走上規(guī)范化發(fā)展軌道，提升農(nóng)業(yè)組織化水平和輻射帶動能力，提高市場競爭能力和抵御風險能力，更好地發(fā)揮連接農(nóng)戶與市場的橋梁作用。

（三）加大對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財政支持力度

積極調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)公共財政向農(nóng)村傾斜，拓寬籌集資金渠道，逐步增加對農(nóng)村的財政投入，是政府引導與扶持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個經(jīng)濟基礎。

發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的目標之一是實現(xiàn)農(nóng)民可持續(xù)增收而不是暫時增收，這也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關鍵。要解決農(nóng)民持續(xù)增收的困難，就要形成對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)多元化投入的長效機制，建立健全財政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長機制。為加大農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展力度，開遠市政府發(fā)布了《關于加大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)培植扶持現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的決定》、《農(nóng)業(yè)創(chuàng)新獎勵辦法（試行）》等扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展的文件，其中規(guī)定了資金補助具體措施，包括產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、“一鄉(xiāng)一業(yè)”和“一村一品”培育基金、農(nóng)業(yè)市場體系建設基金等。這些財政投入，立足于當?shù)刭Y源優(yōu)勢，有針對性地扶持那些特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，爭取投入資金發(fā)揮最大的市場效益。

政府對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的一般財政支出或?qū)r(nóng)、林、水等支出，也應逐漸加大投入。開遠市對農(nóng)村財政投入就是逐年增多的，“2001年財政對農(nóng)村投入資金是24283萬元，2005年是45611萬元，2008年投入106904萬元”［16］，投入力度逐年加大。最近三年，在農(nóng)業(yè)領域投入增加幅度也比較大。還有，在引導發(fā)展農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟合作組織過程中，也需要資金支持，尤其是對那些資金短缺，又與優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)密切相關，具有市場競爭潛力的農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織，要給予政策支持和資金扶持，還要切實解決農(nóng)民貸款難的問題，否則，就會在很大程度上影響設施農(nóng)業(yè)和效益農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

四、政府在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中尚需提升的關鍵領域

（一）為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供多層面保障

政府在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中的保障職能是政府服務職能的重要體現(xiàn)，其中較為基本的保障至少有以下幾個方面。

建立農(nóng)業(yè)保險制度保障。針對農(nóng)業(yè)自然風險大、市場反應能力差等特點，“為了增強農(nóng)業(yè)的風險承受能力，保護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展和維護農(nóng)民的利益，需要建立農(nóng)業(yè)保險制度和保險體系”［17］。在美國、日本、加拿大等一些發(fā)達國家，農(nóng)業(yè)保險早已成為政府支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的一個重要手段。

提供農(nóng)業(yè)基礎設施保障。農(nóng)業(yè)各種基礎設施建設，“各種水利設施、集水和節(jié)水灌溉設施的建設，各種農(nóng)田改造工程例如梯田修建、臺田建造、土地整治、旱田改水田、田間道路建設等，如果僅僅依靠農(nóng)民自己籌資，是遠遠不夠的。”［18］因此，政府必須實施投入扶持的保障政策，并通過立法或制度化舉措，保障對農(nóng)業(yè)基礎設施的長效投入機制。

加強農(nóng)業(yè)技術(shù)保障和人才保障。政府的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策要充分反映農(nóng)民意志，維護農(nóng)民利益。政府這一服務職能的重要體現(xiàn)在于培育新型農(nóng)民，中央2013年一號文件就強調(diào)指出，“大力培育新型農(nóng)民和農(nóng)村實用人才，著力加強農(nóng)業(yè)職業(yè)教育和職業(yè)培訓”［19］，注重農(nóng)民培訓的體系性與實效性，從而為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供人才支撐。

上述政策和保障制度，必須以財政投入為經(jīng)濟基礎，因此，政府要進一步加大對這些領域的財政資金投入。為了解決這種投入的可持續(xù)性，還要實現(xiàn)多渠道融資。

（二）建立健全新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系和市場體系

農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系與市場體系是解決單個農(nóng)戶與大市場對接的關鍵之一，能夠暢通農(nóng)業(yè)產(chǎn)品銷售渠道，增加農(nóng)民經(jīng)濟效益。中共十八屆三中全會提出：堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎性地位，推進家庭經(jīng)營、集體經(jīng)營、合作經(jīng)營、企業(yè)經(jīng)營等共同發(fā)展的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式創(chuàng)新。實現(xiàn)這一目標，須以提高農(nóng)民組織化程度為著力點，進一步扶持發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展主體，實現(xiàn)農(nóng)民集體、專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)等多種主體之間不同形式的合作。

為進一步推動小農(nóng)戶與大市場對接，政府還要引導健全農(nóng)產(chǎn)品市場體系，為農(nóng)民出售農(nóng)產(chǎn)品提供便捷、高效的通道，切實解決“賣難”等問題；進一步加大服務市場培育力度，增強社會服務功能，健全農(nóng)村商業(yè)流通設施、農(nóng)村資本和金融市場，加快構(gòu)筑城鄉(xiāng)一體化現(xiàn)代流通網(wǎng)絡，促進農(nóng)村市場與城市市場協(xié)調(diào)發(fā)展。所謂進一步延伸，就是依托區(qū)位優(yōu)勢，繼續(xù)實施外向拓展戰(zhàn)略，把區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村市場與國際市場連接起來，發(fā)展外向型的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)。

發(fā)展龍頭企業(yè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化?！耙梃b工業(yè)的經(jīng)營理念，發(fā)展市場化農(nóng)業(yè)。要通過龍頭企業(yè)的帶動，實現(xiàn)農(nóng)工商、產(chǎn)供銷、農(nóng)科教等多形式的一體化經(jīng)營，把農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后各個環(huán)節(jié)聯(lián)結(jié)成為完整的產(chǎn)業(yè)鏈，增加農(nóng)業(yè)的附加值?！保?0］這也是江蘇、浙江等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的實踐經(jīng)驗。在農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中與農(nóng)業(yè)關系密切的是農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)。只有發(fā)展起農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，以市場為導向延伸農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、提高農(nóng)產(chǎn)品附加值，才能提高農(nóng)業(yè)整體效益。要在土地、資金、人才等方面繼續(xù)加大對龍頭企業(yè)的扶持力度，充分利用好在延伸和健全產(chǎn)業(yè)鏈方面的發(fā)展空間。統(tǒng)籌考慮農(nóng)村產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與城市產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，推動有條件的城區(qū)企業(yè)轉(zhuǎn)移到鎮(zhèn)村或?qū)⑸a(chǎn)鏈條延伸到農(nóng)村。只有健全農(nóng)村產(chǎn)業(yè)的完整產(chǎn)業(yè)鏈，才能在更高層次上統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展。

（三）解決好農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的土地流轉(zhuǎn)問題

“三農(nóng)”問題與土地不可分割，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展涉及到土地資源這一重要市場要素。中共十八屆三中全會提出了“推進城鄉(xiāng)要素平等交換”和“保障農(nóng)民公平分享土地增值收益”的要求，土地流轉(zhuǎn)成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、提高農(nóng)業(yè)規(guī)模效益、促進農(nóng)民增收的重要手段。實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標，還要解決好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與管理問題，拓寬農(nóng)民發(fā)展出路。

農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展到一定規(guī)模和程度，就會面臨土地限制問題。鄧小平曾指出：“中國社會主義農(nóng)業(yè)的改革與發(fā)展，從長遠的觀點看，要有兩個飛躍。……第二個飛躍，是適應科學種田和生產(chǎn)社會化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展集體經(jīng)濟。”［21］針對近兩年土地流轉(zhuǎn)規(guī)模加大、速度加快的發(fā)展趨勢，在“推進土地向新型經(jīng)營主體集中”過程中，要防范目前我國一些省市土地流轉(zhuǎn)中已出現(xiàn)的問題，包括農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)不穩(wěn)定、土地流轉(zhuǎn)中侵害農(nóng)民利益、流轉(zhuǎn)操作程序不規(guī)范等問題及其埋下的隱患。

“發(fā)展土地規(guī)模經(jīng)營，不僅要重視客觀條件是否成熟，還特別要考慮主觀條件，要充分尊重農(nóng)民的主觀意愿。”［22］要明確，政府發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，要依法加強對土地流轉(zhuǎn)的管理，完善機制并規(guī)范程序，集中的是土地經(jīng)營權(quán)，而不是所有權(quán)，避免土地私有化。這也是農(nóng)村土地改革必須堅守的三條底線，“第一，不能改變土地所有制，就是堅持農(nóng)民集體所有制；第二，不能改變土地的用途，農(nóng)地必須農(nóng)用；第三，不管怎么改，都不能損害農(nóng)民的基本權(quán)益”［23］。

最后需要強調(diào)的是，為了全面推進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化目標，政府的引導和服務職能定位在相當長一段時期內(nèi)不可忽視。地方政府關鍵要抓好“六大服務體系建設，農(nóng)業(yè)信息體系、農(nóng)業(yè)市場體系、農(nóng)業(yè)質(zhì)量標準化體系、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系、農(nóng)業(yè)政策法規(guī)體系和農(nóng)村金融體系等建設”［24］。2013年底，中央農(nóng)村工作會議強調(diào)：“處理好政府和市場的關系，繼續(xù)破除一切束縛農(nóng)民手腳的不合理限制和歧視，增強農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動力。”［25］政府要在發(fā)揮市場配置農(nóng)村產(chǎn)業(yè)資源作用的基礎上，“間接支持而不直接干預”，履行好服務與引導職能，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供更好的公共服務和制度環(huán)境體系，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略目標。

［1］［15］《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，http://news.xinhuanet.com/politics/，2013-11-15.

［2］［25］《中央農(nóng)村工作會議在北京舉行》，《人民日報》，2013年12月25日。

［3］朱镕基：《2002年政府工作報告——2002年3月5日在第九屆全國人民代表大會第五次會議上》，《人民日報》，2002年3月17日。

［4］王靜玲：《論西部地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與政府職能的重塑》，《企業(yè)經(jīng)濟》，2003年第10期。

［5］郭曉鳴等：《當前農(nóng)村政府職能與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的主要問題與解決思路》，《開發(fā)研究》，2005年第4期。

［6］徐更生等：《我們的治農(nóng)方略》，中國社會科學出版社，2006年版，第21頁。

［7］［17］羅必良：《現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展理論——邏輯線索與創(chuàng)新路徑》，中國農(nóng)業(yè)出版社，2009年版，第368、365頁。

［8］開遠市統(tǒng)計局：《2008年開遠市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2009年2月23日。

［9］開遠市農(nóng)業(yè)局：《開遠市農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展思路》，2010年5月。

［10］《紅河州十三縣市農(nóng)民人均純收入穩(wěn)步增長》，http://www. hhei.gov.cn/，2010-06-03.

［11］王杰：《發(fā)揮政府在農(nóng)村經(jīng)濟合作組織發(fā)展過程中的職能作用》，《東北農(nóng)業(yè)大學學報》（社會科學版），2010年第4期。

［12］唐新平：《調(diào)整優(yōu)化西部農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)促進農(nóng)民增收》，《經(jīng)濟研究導刊》，2009年第4期。

［13］王婉飛：《浙江鄉(xiāng)村旅游發(fā)展與創(chuàng)新》，北京大學出版社，2008年版，第36頁。

［14］宋洪遠：《調(diào)整城鄉(xiāng)關系：國際經(jīng)驗及其啟示》，《經(jīng)濟社會體制比較》，2004年第3期。

［16］開遠市財政局：《開遠市2000年至2008年財政對農(nóng)村資金投入情況表》，2009年9月。

［18］柯炳生：《正確認識和處理發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)中的若干問題》，《中國農(nóng)村經(jīng)濟》，2007年第9期。

［19］《中共中央國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》（2012年12月31日），中國政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/jrzg/2013-01/31/content＿2324293.htm.

［20］陳宗興：《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展推進新農(nóng)村建設》，《求是》，2009年第23期。

［21］《鄧小平文選》（第三卷），人民出版社，1993年版，第355頁。

［22］韓?。骸吨袊?jīng)濟改革30年·農(nóng)村經(jīng)濟卷》，重慶大學出版社，2008年版，第57頁。

［23］陳錫文：《應準確把握農(nóng)村土地制度改革新部署》，《中國黨政干部論壇》，2014年第1期。

［24］蔣和平：《建設中國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的思路與實踐》，中國農(nóng)業(yè)出版社，2009年版，第282頁。

On Local Government Functions for Rural Industries Development in China——the Case of Kaiyuan Government to Guide the Development of Rural Industries

SUN Cai-hong
（Institute of Political Science，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100028，China）

rural industries；urban-rural integration；government function；market economy；rural cooperatives

During the process of realizing urban-rural integration，in order to solve the development dilemma and achieve the agricultural modernization，the local governments must transform their functions，performing its functions of guiding and service.Kaiyuan Government’s guiding and service functions in the development of rural industries include four aspects：cultivate distinctive industries based on local advantage resources，guide and support the development of rural cooperatives，provide technology training and service for farmers，adjust and optimize the rural industrial structure.There are principles adhered to during performing above-mentioned functions：respecting the law of market economy，emphasizing the dominant position of farmers，increasing fiscal support.To narrow the gap between urban and rural development，government should make efforts in the following aspects：to develop new agriculture management system，strengthen industry chain between urban and rural areas，reform rural land management system.

D63-3

A

2095-5170（2014）04-0118-06

［責任編輯：李文亞］

2014-02-15

孫彩紅，女，山東德州人，中國社會科學院政治學研究所副研究員，管理學博士。