許長(zhǎng)青

(中山大學(xué)教育學(xué)院教育研究所，廣州510275)

國家助學(xué)貸款金融生態(tài)體系創(chuàng)新研究

許長(zhǎng)青

(中山大學(xué)教育學(xué)院教育研究所，廣州510275)

學(xué)生貸款是保障教育公平和促進(jìn)高等教育發(fā)展的制度保障，推行國家擔(dān)保的學(xué)生貸款已成為國際社會(huì)共識(shí)。國際上學(xué)生貸款制度設(shè)計(jì)存在共同特征又各具特色，美英日等國學(xué)生貸款的成功案例表明國際學(xué)生貸款的可持續(xù)發(fā)展依賴于良好的金融生態(tài)體系。作為利用金融手段完善普通高校學(xué)生資助體系和加大對(duì)家庭困難學(xué)生資助力度的我國國家助學(xué)貸款制度在資助高校學(xué)生完成學(xué)業(yè)方面取得了顯著成績(jī)，但仍然存在各種問題及制度瓶頸。促進(jìn)我國學(xué)生貸款的可持續(xù)發(fā)展，必須充分發(fā)揮各金融生態(tài)主體在學(xué)生貸款制度中的功能耦合作用，不斷創(chuàng)新國家助學(xué)貸款金融生態(tài)的財(cái)政支持、金融服務(wù)、融資體系、政策法律、學(xué)校管理等支持系統(tǒng)。

學(xué)生貸款；金融生態(tài)；體系創(chuàng)新

一

國家助學(xué)貸款已經(jīng)成為我國力度最大、范圍最廣的大學(xué)生資助方式，在中國高等教育可持續(xù)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。但不可回避的事實(shí)是我國學(xué)生貸款工作仍然存在一些突出問題。從學(xué)生貸款整體績(jī)效來看，學(xué)生貸款政策公益性與商業(yè)銀行營利性之間矛盾突出，直接導(dǎo)致了中國學(xué)生貸款整體效果適應(yīng)性差、穩(wěn)定性差、效率低下[1]；從貸款規(guī)模來看，學(xué)生貸款總體規(guī)模與教育發(fā)展需求遠(yuǎn)不相匹配，學(xué)生貸款發(fā)放總量與實(shí)際需求差距甚大，學(xué)生貸款地區(qū)及專業(yè)結(jié)構(gòu)不均衡[2]。從補(bǔ)償和約束激勵(lì)機(jī)制來看，不管是商業(yè)銀行的校園地貸款，還是國家開發(fā)銀行的生源地貸款，也存在一些突出問題。概括起來主要有：一是風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金的激勵(lì)約束機(jī)制不合理。根據(jù)目前的制度安排，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金若超出生源地助學(xué)貸款損失，超出部分由經(jīng)辦銀行獎(jiǎng)勵(lì)給縣級(jí)學(xué)生資助管理中心；若低于生源地助學(xué)貸款損失，不足部分由經(jīng)辦銀行和縣級(jí)財(cái)政部門各分擔(dān) 50%，目前結(jié)算方法不是很明確?？h級(jí)學(xué)生資助管理中心相當(dāng)于經(jīng)辦銀行的代理人在辦理貸款的受理、審查、催收等工作。在縣級(jí)財(cái)政部門已經(jīng)負(fù)擔(dān)了縣級(jí)學(xué)生資助管理中心的辦公經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)等支出的情況下，在發(fā)生貸款損失時(shí)還要求其分擔(dān) 50%的損失，似乎于理不足，減低了對(duì)這些管理部門工作的激勵(lì)作用。二是中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府在支付貸款貼息和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金費(fèi)用方面存在壓力。由于貸款利息由地方政府承擔(dān)，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金由中央和地方共同承擔(dān)，而由地方承擔(dān)部分是根據(jù)高校隸屬關(guān)系由相應(yīng)層級(jí)的地方政府承擔(dān)的。由于我國高校布局結(jié)構(gòu)的原因，這就會(huì)導(dǎo)致越是經(jīng)濟(jì)落后、財(cái)政困難的省份，越有可能支付更多的助學(xué)貸款補(bǔ)貼成本，產(chǎn)生越窮的地方補(bǔ)貼越多的現(xiàn)象，致使貧困地區(qū)的地方政府存在實(shí)際的支付壓力，也降低了這些地區(qū)政府部門對(duì)學(xué)生貸款工作投入的積極性。從學(xué)生還款寬容度來看，我國國家助學(xué)貸款的還款期限延展及豁免規(guī)定不盡完善。目前學(xué)生貸款只是對(duì)繼續(xù)攻讀學(xué)位學(xué)生的貸款展期進(jìn)行明確，而對(duì)因特殊原因的貸款展期和豁免沒有明確規(guī)定。

運(yùn)用財(cái)政金融手段資助高校學(xué)生完成學(xué)業(yè)已成為國際社會(huì)共識(shí)，推行以貸款為主的學(xué)生資助制度日益擴(kuò)大。中國學(xué)生貸款是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國家利用金融手段完善普通高校資助政策體系，加大對(duì)普通高校家庭困難學(xué)生資助力度所采取的一項(xiàng)重大舉措。學(xué)生貸款制度必須建立一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的“貸款—管理—回收”金融生態(tài)體系。金融生態(tài)由金融主體及其賴以生存和發(fā)展的金融環(huán)境構(gòu)成，兩者之間相互制約與依存，共同形成一個(gè)動(dòng)態(tài)平衡系統(tǒng)。金融生態(tài)內(nèi)部這種錯(cuò)綜復(fù)雜而又相互制約與促進(jìn)的關(guān)系及其內(nèi)部緩慢的質(zhì)性變化恰好體現(xiàn)了學(xué)生貸款體系的內(nèi)在本質(zhì)。從金融生態(tài)視角構(gòu)建中國學(xué)生貸款制度必須從政府、高校、銀行、學(xué)生、社會(huì)等金融生態(tài)主體入手，建立完善學(xué)生貸款的財(cái)政、服務(wù)、融資及法律支持體系。

二

從金融生態(tài)角度看，市場(chǎng)和政府是兩個(gè)不同而又相互聯(lián)系、相互作用的生態(tài)系統(tǒng)，根據(jù)物種邊界清晰的要求，各系統(tǒng)的職責(zé)要明確。國際經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)表明政府在學(xué)生貸款金融生態(tài)中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，肩負(fù)著重大責(zé)任。政府發(fā)揮核心主導(dǎo)作用的集中表現(xiàn)為宏觀調(diào)控，充分發(fā)揮財(cái)政杠桿與金融杠桿的功能耦合機(jī)制，建立學(xué)生貸款的財(cái)政支持生態(tài)體系。

第一，界定學(xué)生助學(xué)貸款的目標(biāo)定位。學(xué)生貸款在不同國家有不同的目標(biāo)追求。齊德曼(Ziderman,2002)將學(xué)生貸款的目標(biāo)分為成本分擔(dān)、社會(huì)責(zé)任和學(xué)生獨(dú)立三方面，學(xué)生貸款在這三面的體現(xiàn)各有不同。成本分擔(dān)目標(biāo)是指政府試圖通過擴(kuò)大非政府投資來緩解財(cái)政壓力，把一個(gè)較大成本份額轉(zhuǎn)到收益人家庭和學(xué)生個(gè)人身上。成本分擔(dān)理論所圍繞的問題是“當(dāng)高等教育投資有限的情況下，誰應(yīng)該支付高等教育費(fèi)用”。隨著高等教育規(guī)模的持續(xù)增加，需要有更多的資源來維持高等教育質(zhì)量。高等教育對(duì)個(gè)人具有多方面的私人收益。既然學(xué)生個(gè)體從高等教育中獲得了收益，他們應(yīng)當(dāng)付費(fèi)則是公平的[3]。社會(huì)責(zé)任目標(biāo)是指學(xué)生貸款主要致力于增加貧困學(xué)生和邊緣學(xué)生參與高等教育的機(jī)會(huì)。它主要基于以下兩點(diǎn)的考量：高等教育的正外部性與資本市場(chǎng)的不完全性和風(fēng)險(xiǎn)性。高等教育正外部性強(qiáng)調(diào)了教育對(duì)社會(huì)成員的影響并非僅僅是學(xué)生本身，即高等教育具有社會(huì)收益。較高的國家生產(chǎn)率和稅收收入、較大的勞動(dòng)力流動(dòng)性、較高的消費(fèi)水平等都是高等教育社會(huì)貨幣收益的表現(xiàn)。高等教育還具有多方面的社會(huì)非貨幣收益，如社會(huì)內(nèi)聚力提高、社會(huì)多樣性欣賞、文化遺產(chǎn)、社會(huì)流動(dòng)性提高、社會(huì)犯罪率降低、更多的捐獻(xiàn)和慈善工作、提高適應(yīng)新技術(shù)的能力、較高的社會(huì)和政治參與等。資本市場(chǎng)的不完全性表現(xiàn)為勞動(dòng)力市場(chǎng)的不完善性及學(xué)生能力和未來工作的不確定性，這意味著學(xué)生對(duì)高等教育投資具有一定的風(fēng)險(xiǎn)性，這些風(fēng)險(xiǎn)性將使學(xué)生從銀行貸款有一定的困難(Oosterbeek,1998)，如果沒有外部補(bǔ)貼，銀行和學(xué)生都將不情愿進(jìn)行人力資本投資[4]。為避免高等教育過低投資，政府有必要干預(yù)，或者是保證銀行貸款或者是政府本身提供貸款(Barr,2004)[5]。學(xué)生貸款的學(xué)生獨(dú)立目標(biāo)是指接受高等教育的學(xué)生不管其來自于富?；蜇毨Ъ彝ィ家艞壥杖攵袚?dān)機(jī)會(huì)成本，都面臨壓力，國家通過貸款而使其減輕壓力并承擔(dān)責(zé)任和走向獨(dú)立。筆者以為，中國學(xué)生貸款的定位應(yīng)該是多元的，應(yīng)把三者有機(jī)地結(jié)合起來。

第二，建立政府擔(dān)保的學(xué)生貸款投入機(jī)制。資金來源是學(xué)生貸款所要首先解決的問題。國際上學(xué)生貸款的資金來源包括政府撥款、政府擔(dān)保的商業(yè)銀行出資和國際組織援助等種類。政府撥款投入機(jī)制一般是成立專門基金，委派基金管理委員會(huì)或大學(xué)等進(jìn)行管理。日本、英國、德國、澳大利亞、新加坡和新西蘭及美國帕金斯貸學(xué)金、聯(lián)邦直接貸款學(xué)金等都是采用這種模式。政府擔(dān)保、商業(yè)銀行出資的投入機(jī)制是政府通過法律和行政干預(yù)設(shè)立政策性貸款，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)高等教育受教育者的資助。美國大部分貸款及韓國、菲律賓、巴西、摩洛哥等采用這種方式。國際組織授助的投入機(jī)制是指由一些國際金融組織和一些發(fā)達(dá)國家的非政府組織，如世界銀行、美洲開發(fā)銀行、非洲開發(fā)銀行、亞洲開發(fā)銀行、美國國際發(fā)展署等機(jī)構(gòu)出資援助而設(shè)立貸學(xué)金。完全由政府實(shí)施和管理的學(xué)生貸款需要國家付出高昂成本，政府要撥出大量?？?，必須承擔(dān)管理費(fèi)用、利息和貨幣貶值等損失以及經(jīng)濟(jì)擔(dān)保人角色，我國國家助學(xué)貸款完全由政府出資和管理顯然不現(xiàn)實(shí)。理想的模式應(yīng)該是政府擔(dān)保的商業(yè)銀行貸款，這是因?yàn)椴捎蒙虡I(yè)銀行出資一方面可以緩解政府財(cái)政緊缺，另一方面可以規(guī)避商業(yè)銀行的貸款風(fēng)險(xiǎn)。商業(yè)銀行執(zhí)行學(xué)生貸款具有高風(fēng)險(xiǎn)性，需要政府提供堅(jiān)定的擔(dān)保。

第三，創(chuàng)建學(xué)生貸款的全覆蓋模式。學(xué)生貸款方案應(yīng)該有足夠額度去覆蓋學(xué)費(fèi)和生活費(fèi)，解決學(xué)生經(jīng)濟(jì)困難問題，促進(jìn)高等教育入學(xué)機(jī)會(huì)增加。作為一種主要的“推遲付費(fèi)性”資助辦法，學(xué)生貸款具有其他資助方法所不具備的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)——節(jié)省政府開支、減輕納稅人負(fù)擔(dān)、體現(xiàn)社會(huì)公平、增強(qiáng)學(xué)生責(zé)任感。助學(xué)金只能一次使用，貸學(xué)金則可以通過資金回收使資金重復(fù)使用，政府一次支出可以資助幾代學(xué)生從中受益。助學(xué)金使用隱含著一個(gè)收入轉(zhuǎn)移過程，即中低收入納稅人的收入被轉(zhuǎn)移給了那些由于受高等教育而在未來獲得高于平均收入的人。學(xué)生貸款不是收入轉(zhuǎn)移而是一種延期付款。學(xué)生貸款潛在地提供了一種“消費(fèi)平滑”效應(yīng)，即家庭貧困的學(xué)生通過學(xué)生貸款可以使自己不受自身生產(chǎn)能力的限制實(shí)現(xiàn)消費(fèi)。這些學(xué)生不是永久地“無法承擔(dān)高等教育成本”，而主要是無法在入學(xué)時(shí)預(yù)先支付上學(xué)學(xué)費(fèi)，無法在學(xué)習(xí)時(shí)間承擔(dān)學(xué)習(xí)和生活開支。學(xué)生貸款既能保證學(xué)生不會(huì)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)困難而失學(xué)，又要求他們?cè)讷@得回報(bào)、有能力償還時(shí)及時(shí)還款，這充分顯示它更具有普適性和公平性。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)學(xué)研究發(fā)現(xiàn)獲得助學(xué)金及其他“贈(zèng)予性資助”的學(xué)生很容易把資助當(dāng)作他們理所當(dāng)然的特權(quán)，導(dǎo)致獲得者缺乏義務(wù)感、責(zé)任感和必須努力工作的意識(shí)。而受學(xué)生貸款資助的學(xué)生則更容易有比較強(qiáng)的個(gè)人責(zé)任感，他們會(huì)盡一切努力使他花錢購買的東西實(shí)現(xiàn)增值和效用最大化?；趯W(xué)生貸款的特殊作用，我國學(xué)生貸款應(yīng)該進(jìn)一步擴(kuò)大規(guī)模，建立學(xué)生貸款全方位覆蓋模式，體現(xiàn)普遍性、多元性和競(jìng)爭(zhēng)性特點(diǎn)。

第四，保持適度的政府貸款補(bǔ)貼水平。學(xué)生貸款方案應(yīng)該具備一個(gè)有吸引力的利率以極大程度地滿足利息等于政府借貸成本。許多國家中等后教育學(xué)生在法律和道義上被認(rèn)為是依靠父母支持[6]。由于教育成本的增加，父母經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)日益增大。為了支持父母道德和法律義務(wù)來維持孩子的學(xué)習(xí)，許多國家的政府部門都為學(xué)生家長(zhǎng)提供以稅收津貼形式的間接支持。另一種趨勢(shì)是學(xué)生尋找兼職工作以支付教育成本，許多國家兼職的學(xué)生比率不但高至80%，而且他們工作的時(shí)間長(zhǎng)[7]。顯然，學(xué)生貸款幫助學(xué)生解決了補(bǔ)償短期資金流動(dòng)性約束問題[8]。齊德曼(Ziderman，2009)的研究揭示了高成本和學(xué)生貸款經(jīng)常性利息補(bǔ)貼之間的關(guān)系。研究表明：當(dāng)政府補(bǔ)貼過高的時(shí)候，利息補(bǔ)貼變得有害。因?yàn)檠a(bǔ)貼多，政府迫于財(cái)政壓力，貸款額度必然減少，反過來減少了入學(xué)機(jī)會(huì)。同時(shí)高補(bǔ)貼也產(chǎn)生了擠出效應(yīng)，政府勢(shì)必減少對(duì)大學(xué)的投入，導(dǎo)致高等教育處在危險(xiǎn)之中，因此采取某種程度上的“高”利率是積極的。因此，中國學(xué)生貸款政府利率補(bǔ)貼不能太高，基本應(yīng)與同期基準(zhǔn)利率相一致，并允許采取浮動(dòng)利率，但也不能太低，以至于失去對(duì)學(xué)生的激勵(lì)作用。助學(xué)貸款本質(zhì)上是一個(gè)社會(huì)項(xiàng)目，旨在實(shí)現(xiàn)社會(huì)目標(biāo)。對(duì)于貸款償還過程中貸款人所遇到的各種困難，應(yīng)該予以考慮。除了攻讀學(xué)位可以展期外，入伍、失業(yè)、收入過低、重大疾病、突發(fā)事件等情況亦應(yīng)考慮予以展期，對(duì)于死亡、喪失勞動(dòng)能力等特殊情況的貸款則應(yīng)該予以免除。

第五，完善利息和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金的激勵(lì)機(jī)制。中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)狀況、財(cái)政狀況差，同時(shí)受歷史上高等教育布局結(jié)構(gòu)的影響，部屬高校、省屬高校的數(shù)量少或沒有，但按照現(xiàn)有的制度設(shè)計(jì)卻需要支付大量的貼息和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金。這就導(dǎo)致了激勵(lì)機(jī)制不完善問題，一方面欠發(fā)達(dá)地區(qū)存在很大的實(shí)際困難；另一方面事實(shí)上隱含著很大的不公平。因此，對(duì)這些地區(qū)助學(xué)貸款的貼息和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金支付，中央政府和省級(jí)政府應(yīng)該扮演更重要的角色。此外，應(yīng)該以年度為時(shí)間單位對(duì)縣級(jí)學(xué)生資助中心予以獎(jiǎng)勵(lì)，促進(jìn)助學(xué)貸款的有效回收，以還本付息率作為獎(jiǎng)勵(lì)的主要考核指標(biāo)。應(yīng)加大對(duì)國家助學(xué)貸款項(xiàng)目的成本管理，盡量降低貸款管理成本，提高貸款管理效率和經(jīng)濟(jì)合理性。

三

金融生態(tài)是一種價(jià)值關(guān)系，反映金融業(yè)運(yùn)行的內(nèi)在價(jià)值規(guī)律。揭示了金融業(yè)發(fā)展是一種“自然選擇”和“適應(yīng)性學(xué)習(xí)”的自發(fā)秩序，以自由市場(chǎng)規(guī)律為基礎(chǔ)的市場(chǎng)秩序是金融生態(tài)的基礎(chǔ)秩序。中國學(xué)生貸款的金融生態(tài)體系創(chuàng)新必須體現(xiàn)金融生態(tài)的基礎(chǔ)秩序，建立符合市場(chǎng)運(yùn)行內(nèi)在規(guī)律的服務(wù)體系。

第一，內(nèi)部服務(wù)優(yōu)質(zhì)化。學(xué)生貸款作為一項(xiàng)政策性貸款，國家已經(jīng)實(shí)施了一批對(duì)銀行利好的鼓勵(lì)措施。隨著國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、個(gè)人收入水平提高以及信用制度的完善、個(gè)人金融意識(shí)的增強(qiáng)，基于學(xué)生貸款的個(gè)人消費(fèi)信貸業(yè)務(wù)發(fā)展前景更加廣闊。面對(duì)難得的發(fā)展機(jī)遇，商業(yè)銀行必須實(shí)施服務(wù)體系創(chuàng)新使學(xué)生貸款服務(wù)體系適應(yīng)金融發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律。在網(wǎng)點(diǎn)布局上，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)實(shí)行擴(kuò)張戰(zhàn)略，提供貼近基層、貼近生源地的服務(wù)。從信用服務(wù)體系來看，在國家信用服務(wù)不健全的情況下，銀行可以率先探索建立一套個(gè)人信貸有效管理模式，完善全國聯(lián)網(wǎng)的借款學(xué)生個(gè)人信用系統(tǒng)。利用該系統(tǒng)的個(gè)人信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，收錄每一個(gè)助學(xué)貸款學(xué)生的基本信息和借還款信息，形成其信用記錄，促進(jìn)學(xué)生償還貸款。從內(nèi)部配套體系看，金融機(jī)構(gòu)要對(duì)國家助學(xué)貸款做好內(nèi)部配套制度安排。采用單列科目、單獨(dú)統(tǒng)計(jì)、信貸資產(chǎn)質(zhì)量考核與其他業(yè)務(wù)分開等形式，落實(shí)學(xué)生貸款的發(fā)放、管理與回收工作。

第二，外部服務(wù)中介化。學(xué)生貸款中介機(jī)構(gòu)主要是為學(xué)生貸款服務(wù)的機(jī)構(gòu)，如擔(dān)保機(jī)構(gòu)、服務(wù)機(jī)構(gòu)等，對(duì)政府管理起到“緩沖”作用，一方面可以避免政府直接介入管理帶來的職能不清，又可以避免“腐敗”現(xiàn)象的發(fā)生。中國學(xué)生貸款中介機(jī)構(gòu)以中央政府為最終保證人，鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司、擔(dān)保公司或各級(jí)政府部門貸款管理中心的附屬機(jī)構(gòu)、金融中介機(jī)構(gòu)積極參與助學(xué)貸款活動(dòng)，分散助學(xué)貸款的非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，保證助學(xué)貸款資金流動(dòng)性和安全性。國家可以嘗試建立政策性銀行——教育發(fā)展銀行，專門負(fù)責(zé)教育融資和發(fā)放助學(xué)貸款。中國居民儲(chǔ)蓄有很大部分意向是為了子女教育，教育銀行既能有效聚集閑散資金，又能解決多家商業(yè)銀行參與助學(xué)貸款造成機(jī)構(gòu)混亂、信息不對(duì)稱及交易成本大等問題，還能化解學(xué)生貸款中的政府與商業(yè)銀行價(jià)值追求不一致所導(dǎo)致的矛盾。教育銀行還可以將流動(dòng)資金進(jìn)行教育投資，產(chǎn)生規(guī)模效益，促進(jìn)中國教育事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

金融生態(tài)理論揭示了金融業(yè)內(nèi)外部因素之間相互依存與相互制約的關(guān)系。這種關(guān)系在自然空間表現(xiàn)為金融內(nèi)外部要素的生態(tài)關(guān)系，在社會(huì)空間揭示了在信息欠缺情況下金融內(nèi)外部要素的價(jià)值關(guān)系，在市場(chǎng)空間反映了內(nèi)外部要素的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系。金融生態(tài)的價(jià)值關(guān)系既包括內(nèi)部因素，也包括外部因素。我國國家助學(xué)貸款的信貸資金系國有商業(yè)銀行自籌，商業(yè)銀行的信貸資金是國家稀缺性經(jīng)濟(jì)資源，擔(dān)負(fù)著調(diào)節(jié)、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任。如何拓展貸款資金來源，需要在政府政策支持下，不斷開拓新的融資渠道，反映金融市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律。

第一，融資渠道多元化。發(fā)行教育券開拓融資體系不失為一個(gè)創(chuàng)新之舉。教育券包括教育債券、教育彩票等。教育債券不僅是國家籌集教育經(jīng)費(fèi)的重要渠道，而且是購買者對(duì)未來教育投資的儲(chǔ)備。教育債券的發(fā)行可以由國有商業(yè)銀行或國家政策銀行以中心財(cái)政和國家信用作擔(dān)保來發(fā)行。研究表明，英、美、德、日本等發(fā)達(dá)國家國債負(fù)擔(dān)率都超過50%，我國僅為14%左右，通過銀行發(fā)行教育債券籌集資金的空間很大[9]。銀行可以利用發(fā)行教育債券籌集的教育資金補(bǔ)充學(xué)生貸款資金來源，在學(xué)生貸款尚未收回時(shí)，利用其籌集的資金繼續(xù)支持學(xué)生貸款業(yè)務(wù)的開展。教育彩票是以抽獎(jiǎng)方式進(jìn)行籌款所發(fā)行的一種憑證。中國目前發(fā)行有福利彩票、體育彩票、足球彩票，對(duì)于擁有13億多人口的中國來說，發(fā)行教育彩票的空間很大。西方國家發(fā)行彩票是近幾十年來被廣泛采用的一種融資方式，是政府財(cái)政收入的來源之一，如美國有13個(gè)州部分或全部把彩票收入投入到教育中。開征教育保障稅是另一融資渠道。高等教育保障稅可以個(gè)人所得稅為稅基，稅收負(fù)擔(dān)率低，基本不會(huì)對(duì)納稅人行為產(chǎn)生扭曲效應(yīng)。作為個(gè)人所得稅的附加稅而征收，高等教育保障稅的征收極為簡(jiǎn)便，基本不會(huì)增加太多的征管成本[10]。

第二，金融產(chǎn)品多樣化。金融產(chǎn)品是資金融通過程中的各種載體，學(xué)生貸款金融產(chǎn)品必須不斷地推陳出新以最大限度地動(dòng)員和分配可支配的金融資源，滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)金融資源的需求。同時(shí)金融產(chǎn)品創(chuàng)新也適應(yīng)了在社會(huì)財(cái)富不斷增長(zhǎng)背景下，金融投資者對(duì)投資產(chǎn)品多樣化需要和投資風(fēng)險(xiǎn)管理的各種要求。學(xué)生貸款產(chǎn)品要素要不斷整合，實(shí)現(xiàn)貸款產(chǎn)品更新。學(xué)生貸款產(chǎn)品構(gòu)成要素包括擔(dān)保、貸款金額、還款期限、貸款利率、還款方式、貼息等，不同要素組合可以供給不同產(chǎn)品，可以有效地降低貸款拖欠率和管理成本?？梢試L試建立“教育儲(chǔ)蓄”、“預(yù)付學(xué)費(fèi)”、“教育保險(xiǎn)”等金融組合產(chǎn)品，把今天的收入推遲到未來消費(fèi)，把居民一生中不同年齡段消費(fèi)盡可能地平均以增加總體福利。新產(chǎn)品的實(shí)施不僅可以緩解居民對(duì)高等教育費(fèi)用集中支付的壓力，而且可以擴(kuò)充高等教育貸款資金的來源，提高資金流動(dòng)性和資金利用效率。要建立多元化還款方式，滿足不同收入畢業(yè)生的需求。在簽訂貸款合同時(shí)，簽訂還款計(jì)劃，把貸款利率、期限與不同的還款方式進(jìn)行組合。

第三，金融市場(chǎng)層級(jí)化。我國學(xué)生貸款資金來源單一，二級(jí)市場(chǎng)不發(fā)達(dá)，銀行學(xué)生貸款資產(chǎn)證券化尚未有效實(shí)施。這造成了學(xué)生貸款資金來源不足，銀行發(fā)放的本息不能及時(shí)回籠，信貸資產(chǎn)缺乏流動(dòng)性，抑制了學(xué)生貸款的可持續(xù)發(fā)展。進(jìn)一步促進(jìn)學(xué)生貸款的可持續(xù)發(fā)展必須在夯實(shí)學(xué)生貸款一級(jí)市場(chǎng)的基礎(chǔ)上，積極開發(fā)學(xué)生貸款二級(jí)市場(chǎng)。學(xué)生貸款市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)是由一級(jí)市場(chǎng)和二級(jí)市場(chǎng)共同組成的開放市場(chǎng)體系，其中二級(jí)市場(chǎng)的核心功能是創(chuàng)造學(xué)生貸款債權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)。在二級(jí)市場(chǎng)里，金融機(jī)構(gòu)出于資產(chǎn)管理的需要，將貸款以證券和票據(jù)的形式轉(zhuǎn)讓出去，由第三者購買，從而形成貸款債權(quán)買賣市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)證券化。美國學(xué)生貸款興旺的主要原因之一在于“二級(jí)市場(chǎng)”的建立，許多實(shí)體都參與到發(fā)展美國的教育融資機(jī)制。二級(jí)市場(chǎng)買賣可以為參與學(xué)生貸款的銀行提供流動(dòng)資金，銀行又可以擴(kuò)大學(xué)生貸款的規(guī)模，二者形成了良性互動(dòng)發(fā)展[11]。我國銀行儲(chǔ)蓄余額保持著巨大存量，而且近年來我國保險(xiǎn)公司、基金公司、社?；鸬葯C(jī)構(gòu)投資者發(fā)展迅猛，這些都為助學(xué)貸款證券化提供了充分的資金保障。加之股市不穩(wěn)、樓市震蕩，儲(chǔ)蓄資金正面臨著渴望從銀行流出投入到其他領(lǐng)域的壓力，學(xué)生貸款證券產(chǎn)品恰好可以為這些資金提供一個(gè)良好出路。金融機(jī)構(gòu)通過貸款合約的流動(dòng)和轉(zhuǎn)讓，形成一定規(guī)模的貸款資產(chǎn)組合，以此為基礎(chǔ)發(fā)行有價(jià)證券，使社?；?、住房公積金、保險(xiǎn)基金等機(jī)構(gòu)投資者和個(gè)人通過購買證券的方式進(jìn)入學(xué)生貸款市場(chǎng)，并拓寬他們的投資渠道。這既可以充分利用社會(huì)閑置資金，又使銀行能夠及時(shí)回籠資金并循環(huán)使用，大大提高資金利用效率，促進(jìn)國家助學(xué)貸款生態(tài)鏈的可持續(xù)發(fā)展。

四

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為制度是一種社會(huì)博弈規(guī)則，是人們所創(chuàng)造的用以限制人們相互交往的行為框架，也是一種人們?cè)谡?、社?huì)或經(jīng)濟(jì)方面發(fā)生交換的激勵(lì)機(jī)制。作為最大和最有力的制度供給者，政府在中國學(xué)生貸款的政策法律體系創(chuàng)新中發(fā)揮著重大作用。發(fā)達(dá)國家的學(xué)生貸款均有一個(gè)界定權(quán)利義務(wù)邊界的法律基礎(chǔ)，借鑒西方發(fā)達(dá)國家學(xué)生貸款體系的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，政府應(yīng)制定相應(yīng)的政策法律、建立良好的法治生態(tài)環(huán)境。

第一，制定國家學(xué)生貸款法，構(gòu)建學(xué)生貸款的法理基礎(chǔ)。中國學(xué)生貸款尷尬處境的一個(gè)最大制度障礙在于制度不健全。綜觀國際上學(xué)生貸款實(shí)際，政府部門都把制定法律等擺在了最重要位置，作為國家學(xué)生貸款的法理基礎(chǔ)。中國自1999 年開辦助學(xué)貸款業(yè)務(wù)以來，除了相關(guān)部門陸續(xù)出臺(tái)一些“規(guī)定”和“通知”外，國家至今對(duì)助學(xué)貸款無完整立法，不能為信貸管理提供具體而詳盡的法律依據(jù)。這一方面不能有效防范違約風(fēng)險(xiǎn)，不利于依法統(tǒng)一管理學(xué)生信貸；另一方面當(dāng)學(xué)生有惡意違約情況發(fā)生時(shí)，無法依據(jù)健全的法律來對(duì)其采取合理而有效的制裁。因此，制定相關(guān)的法律文件對(duì)推動(dòng)學(xué)生貸款工作具有緊迫性并必將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

第二，制定國家消費(fèi)者信用法，構(gòu)建學(xué)生貸款的信用基礎(chǔ)。西方國家學(xué)生貸款回收率普遍比較高，這與國家的信用體系完備密不可分。美國1968年制定了《消費(fèi)者信用保護(hù)法》，英國1974年制定《消費(fèi)信用法》，日本制定的個(gè)人信用法有《利息制限法》和《信用業(yè)規(guī)判法》?，F(xiàn)代社會(huì)信用規(guī)模和發(fā)展水平是衡量一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的重要尺度。經(jīng)過二十多年的改革開放，中國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式從計(jì)劃到市場(chǎng)，從供給緊缺到供給過度，人們的價(jià)值觀念發(fā)生了巨大變化。中國社會(huì)信用面臨著新挑戰(zhàn)：一方面，我國在市場(chǎng)交易中所必須具備的現(xiàn)代信用制度尚未形成；另一方面信用和道德水平下降又嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。助學(xué)貸款是沒有抵押、質(zhì)押的信用貸款，大學(xué)生畢業(yè)后離開學(xué)校，散落到全國各地，聯(lián)系存在困難。加之目前各種信用體系不健全，很多學(xué)生對(duì)貸款的認(rèn)識(shí)程度和還款意識(shí)尚有不足，所以確實(shí)有學(xué)生沒有按照約定還款。因此，在國家法律框架的指導(dǎo)下，國家助學(xué)貸款市場(chǎng)應(yīng)盡快建設(shè)全國性個(gè)人信用信息公共咨詢系統(tǒng)。系統(tǒng)以各銀行為主，人事、教育、社保、稅務(wù)、高校、司法、公安等其它部門為輔共同參與組建并實(shí)現(xiàn)信息共享，如信貸信息、教育狀況、司法記錄、就業(yè)歷史和現(xiàn)狀、信用等級(jí)等。信用等級(jí)可以進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤和調(diào)整并在各商業(yè)銀行辦理信貸業(yè)務(wù)時(shí)通用。畢業(yè)生因?yàn)闆]有還款而產(chǎn)生不良信用記錄，將來貸款買房、買車必須受到限制，除非消除了這種不良記錄。

第三，完善高校學(xué)生貸款規(guī)章制度，構(gòu)建學(xué)生貸款的監(jiān)管基礎(chǔ)。作為金融生態(tài)中的重要主體，學(xué)生貸款工作直接與學(xué)校管理工作相關(guān)。高校作為學(xué)生貸款工作的收益方獲得了多方收益，理所當(dāng)然應(yīng)承擔(dān)學(xué)生貸款的監(jiān)管工作，學(xué)校管理創(chuàng)新必須責(zé)任化。高校應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)學(xué)生貸款的宣傳力度，盡量減少信息不對(duì)稱。我國學(xué)生貸款由于缺乏有效的借款者信息集中和傳導(dǎo)機(jī)制，金融機(jī)構(gòu)很難通過有效途徑來減少信息不對(duì)稱，從而導(dǎo)致交易前的逆向選擇和交易后的道德風(fēng)險(xiǎn)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，學(xué)生貸款是政府幫助學(xué)生應(yīng)對(duì)教育費(fèi)用問題最公平的一種方法(Barr,2004)，但事實(shí)上很多學(xué)生常常是不情愿地去貸款。這可能受到一種避免債務(wù)的文化觀念或者債務(wù)厭惡的影響。因此，學(xué)校在宣傳學(xué)生貸款時(shí)要積極引導(dǎo)，避免學(xué)生受到債務(wù)厭惡傳統(tǒng)觀念影響。開展學(xué)生誠信和增強(qiáng)守法守信觀念教育是高校義不容辭的責(zé)任。根據(jù)國家有關(guān)政策，每所高校都應(yīng)設(shè)立專門的學(xué)生資助機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)學(xué)生貸款工作的咨詢、管理和指導(dǎo)。這些專門機(jī)構(gòu)要對(duì)學(xué)生進(jìn)行面對(duì)面咨詢，并向?qū)W生發(fā)放學(xué)生貸款與還款的宣傳材料，向?qū)W生宣傳有關(guān)學(xué)生貸款的基本知識(shí)，讓學(xué)生了解貸款信息，讓學(xué)生清楚借貸人的權(quán)利和義務(wù)以及拖欠后果，協(xié)助商業(yè)銀行貸款回收。國家應(yīng)該制定學(xué)生貸款中針對(duì)高校的激勵(lì)約束政策，高校要對(duì)學(xué)生貸款拖欠負(fù)部分責(zé)任。學(xué)生貸款行政管理部門應(yīng)每年統(tǒng)計(jì)每所高校學(xué)生貸款的還貸情況，如果某高校學(xué)生貸款拖欠率太高，教育管理部門應(yīng)對(duì)其進(jìn)行審查，暫?；蛉∠撔W(xué)生的貸款資格。

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(責(zé)任編輯邱梅生)

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1003-8418(2014)06-0065-05

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10.13236/j.cnki.jshe.2014.06.018

許長(zhǎng)青(1969—)，男，湖南邵陽人，中山大學(xué)教育學(xué)院教育研究所副教授，教育經(jīng)濟(jì)研究中心主任、碩士研究生導(dǎo)師、博士、應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后。