崔文華

中共十八屆三中全會明確提出了“整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制”的重大任務。落實這一任務，推進綜合執(zhí)法，是實現(xiàn)到2020年“基本建成法治政府”目標的重要內(nèi)容。目前，淄博市推行綜合行政執(zhí)法已經(jīng)有十幾年，成效顯著，積累了一些有益的經(jīng)驗，但同時也存在一些問題。在全面深化改革的大背景下，本文就如何繼續(xù)把綜合行政執(zhí)法改革推向前進提出了改革的原則和對策。

一、淄博市綜合行政執(zhí)法改革的現(xiàn)狀與問題

淄博市綜合行政執(zhí)法改革首先是在城市管理領域展開的。經(jīng)過十多年的努力，在市和縣都成立了城市管理行政執(zhí)法機構(gòu)，在城市管理領域相對集中行政處罰權(quán)。近年來，又把城市管理領域的成功經(jīng)驗推廣到交通領域、文化市場領域、農(nóng)業(yè)領域、食藥監(jiān)等領域。這些領域綜合行政執(zhí)法改革的有益嘗試，取得了很大的成績，為進一步深化綜合行政執(zhí)法改革積累了有益經(jīng)驗，奠定了一定基礎。一是有效整合了執(zhí)法機構(gòu)。如城市管理綜合執(zhí)法的“一支隊伍對外”的管理模式，使“有利爭著管、無利沒人管”的執(zhí)法亂象得到了徹底改變，消除了“十幾頂大蓋帽，管著一頂破草帽”的執(zhí)法尷尬局面。二是進一步優(yōu)化職能配置。實行綜合執(zhí)法改革的部門，探索實行了制定政策職能與監(jiān)督處罰職能相分離，在一定范圍內(nèi)實現(xiàn)了決策權(quán)、處罰權(quán)與監(jiān)督權(quán)的適當分離，改變了一些政府部門既管審批又管監(jiān)督的體制機制，強化了不同權(quán)力之間的相互制約與監(jiān)督。三是有效規(guī)范了執(zhí)法行為，構(gòu)筑了“服務、管理、執(zhí)法”三位一體的執(zhí)法模式，執(zhí)法理念和執(zhí)法方式也明顯轉(zhuǎn)變，形成了以執(zhí)法促管理，以管理促執(zhí)法，以服務促和諧的良好局面。

雖然淄博市的綜合執(zhí)法改革取得了一些成績，積累了一定的經(jīng)驗，原有體制中多頭執(zhí)法、職權(quán)交叉、重復處罰、執(zhí)法擾民、效率低下等問題在一定程度上得到了緩解，但這些問題仍在一些領域不同程度的存在，沒有得到根本解決。一方面，很多事情多個部門從不同角度管理，造成具體執(zhí)法中的職能混亂，互不銜接，效率低下。例如對一些大排檔侵占道路進行查處，本來是城市管理綜合執(zhí)法機構(gòu)的職責，但對其店鋪內(nèi)的行為則屬于工商部門的職責范圍。在實踐中就會造成城管執(zhí)法人員來時，店鋪就將飯桌等搬進店鋪內(nèi)，等他們離開，又將飯桌擺在路邊，這樣反而使管理更加困難。所以，在今后的改革中，對于綜合執(zhí)法機構(gòu)的設置、職責范圍及執(zhí)法機構(gòu)之間的相互關系要準確定位，使執(zhí)法更有效率。而另一方面，單個執(zhí)法部門內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督又自成體系，缺乏制約。所以，綜合執(zhí)法機構(gòu)的設置要注意決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相分離，形成有效的執(zhí)法體制。另外，綜合執(zhí)法機構(gòu)與行業(yè)管理部門的利益協(xié)調(diào)問題，信息共享問題等都有待于進一步的溝通解決。

二、綜合行政執(zhí)法改革的原則

當前，在全面深化改革的背景下，綜合執(zhí)法改革在現(xiàn)有基礎上，如何更好地適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，必須遵循以下四個原則。

(一)行政法定原則。“所謂行政法定，即法無明文規(guī)定不得任意行政，具體有包括職權(quán)法定原則，法律優(yōu)先與法律保留原則等內(nèi)容?！逼渲新殭?quán)法定要求“任何行政職權(quán)的來源與作用都必須有明確 的法律依據(jù)，否則越權(quán)無效。 ”[1]（P66-67）習近平指出，重大改革要于法有據(jù)，要求改革必須依法進行，用法治凝聚改革共識。綜合行政執(zhí)法機構(gòu)屬于行政主體，按學界通說，行政主體就是依照法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)以及規(guī)章享有行政管理權(quán)的合法成立的組織。綜合行政執(zhí)法機構(gòu)要依法成立，從各地的做法來看，有的是直接根據(jù)國務院的批準文件設立，有的是根據(jù)省級政府的批準設立，有的是根據(jù)地方性法規(guī)或規(guī)章設立。如上海市在文化領域開展綜合執(zhí)法試點之初，就于1999年12月頒布《上海市文化領域行政執(zhí)法權(quán)綜合行使暫行規(guī)定》，以此法律依據(jù)組建上海市文化稽查總隊，率先在文化領域進行綜合執(zhí)法機制改革的探索。還有的是根據(jù)紅頭文件設立的。如常州市相對集中的行政處罰機構(gòu)——常州市城市管理行政執(zhí)法局，是2002年 10月根據(jù)《關于在我市開展城市管理相對集中行政處罰權(quán)試點工作的通知》設立的。地方綜合行政執(zhí)法改革試點可以對綜合執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法主體資格先通過法律、地方性法規(guī)、規(guī)章或者政府規(guī)范性文件直接賦予，使綜合執(zhí)法機構(gòu)設立及職權(quán)具有基本的法律依據(jù)。

(二)相對集中原則。相對集中應理解為原相近或相關部門之間的合并與集中[2]，而不能作擴大化的理解。所以，針對行政處罰權(quán)、行政許可權(quán)、行政強制權(quán)的綜合執(zhí)法改革應當確立的基本原則是“相對集中”，而不是對所有行政處罰權(quán)、行政許可權(quán)以及行政強制權(quán)的集中。具體來說應包含以下內(nèi)容：1.相對集中的前提是行政職能或行政目標分散化的存在。只要是存在行政職能或行政目標分散化的領域就可以進行集中，但到底集中到什么程度，是“小集中”還是“大集中”是需要認真設計和規(guī)劃的；2.相對集中的領域應限于職責相近或相關部門，以便于實施專業(yè)化、規(guī)范化管理。專業(yè)性、技術性較強，差別較大的執(zhí)法工作一般不宜集中；3.相對集中的同時要注意機構(gòu)的精簡。在當前轉(zhuǎn)變政府職能、簡政放權(quán)等行政改革的大背景下，機構(gòu)精簡是行政改革的基本目標之一，綜合行政執(zhí)法改革必然伴隨著機構(gòu)的精簡，否則，綜合執(zhí)法改革所帶來的只能是機構(gòu)與權(quán)力的膨脹，達不到改革的預期目標，也不能從根本上解決多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民、效率低下問題。

(三)結(jié)合大部門制改革的原則。盡管綜合執(zhí)法在一定程度上解決了原來執(zhí)法體制下存在的多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法、執(zhí)法擾民的問題，但也出現(xiàn)了一些新的問題。如綜合執(zhí)法部門與業(yè)務主管部門是平級關系，業(yè)務指導關系不順，信息共享渠道不暢,導致行業(yè)主管部門與綜合執(zhí)法部門之間出現(xiàn)新的職責交叉和協(xié)調(diào)困難等業(yè)務銜接不到位的問題。因此，單靠綜合行政執(zhí)法不能完全解決問題，需要結(jié)合大部門制改革整體推進。大部門制下的業(yè)務主管部門與綜合執(zhí)法部門直接對應，有利于實現(xiàn)職能有機統(tǒng)一。如交通運輸部成立后，大部門內(nèi)的綜合交通執(zhí)法就成為順理成章的事情了，這也有效解決了交通綜合執(zhí)法機構(gòu)的定位和運行問題，以及與交通管理部門職能交叉與業(yè)務銜接問題。因此，綜合執(zhí)法改革要與大部門制改革相結(jié)合，在大部門體制下明確哪些執(zhí)法職能是可以有機統(tǒng)一的，可綜合的，從而確定綜合執(zhí)法的范圍，整合執(zhí)法資源，明確部門職責分工，理順執(zhí)法體制。

（四)權(quán)力制衡原則。權(quán)力制衡是近現(xiàn)代民主制度的重要原則，是通過立法、司法、行政三權(quán)分立來實現(xiàn)權(quán)力的制衡?，F(xiàn)行執(zhí)法體制下政府部門集“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”職能于一身，自己決策、自己監(jiān)督執(zhí)行，這與現(xiàn)代民主政治的要求是格格不入的。因此，在行政管理領域也需要通過決策、執(zhí)行、監(jiān)督的行政權(quán)三分來實現(xiàn)權(quán)力的制約與有效行使。原有的行政執(zhí)法體制之所以不能適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，很重要的一個原因就是決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)都由一個部門行使，不能形成有效的監(jiān)督制約機制，導致權(quán)力的濫用與不當行使，出現(xiàn)執(zhí)法擾民，暴力執(zhí)法的現(xiàn)象。這不僅損害了人民群眾的利益，也容易導致腐敗。就目前的綜合行政執(zhí)法職能范圍來看，決策執(zhí)行監(jiān)督的分立機制尚未真正形成。如城市綜合執(zhí)法匯集了多個部門的執(zhí)法權(quán)，所產(chǎn)生的直接后果是執(zhí)法權(quán)的擴大和集中，由此，城管綜合執(zhí)法面臨的最基本問題是如何使權(quán)力得到有效制約和監(jiān)督。淄博市在這方面做了有益嘗試，2014年，淄博市城市管理委員會成立，探索建立了城市管理長效機制，使“裁判員”和“運動員”各就各位。

三、淄博市推進綜合行政執(zhí)法改革的建議

綜合行政執(zhí)法改革是深化行政管理體制改革的重要內(nèi)容，也是建設法治政府的重要方面?，F(xiàn)階段，淄博市綜合執(zhí)法改革如何推進，主要有以下幾點建議：

（一）明確綜合執(zhí)法機構(gòu)的主體資格?！吨腥A人民共和國行政處罰法》第16條規(guī)定：“國務院或者經(jīng)國務院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權(quán),但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關行使?！薄吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第 64條規(guī)定 ：“地方各級人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則 ,設立必要的工作部門 。 自治州 、縣、自治縣 、市、市轄區(qū)的人民政府的局、室等工作部門的設立，增加減少或合并，由本級人民政府報請上一級人民政府批準，并報本級人民代表大會常務委員會備案?！边@些規(guī)定從法理上明確了綜合執(zhí)法機構(gòu)的執(zhí)法主體資格，為綜合執(zhí)法機構(gòu)的設置提供了基本的法律依據(jù)。淄博市作為有地方立法權(quán)的較大市，在綜合行政執(zhí)法改革試點中應該通過法律程序明確綜合行政執(zhí)法機構(gòu)的主體地位，從根本上理順綜合執(zhí)法的管理體制。只有明確綜合執(zhí)法機構(gòu)的主體資格,才能保證機構(gòu)的權(quán)責統(tǒng)一 ,保證綜合執(zhí)法權(quán)的合法、有效行使,也體現(xiàn)了運用法治思維和法治方式深化改革、建設法治政府的理念。

（二）科學界定綜合執(zhí)法機構(gòu)的職責范圍。要解決原有體制下分散執(zhí)法造成的多頭執(zhí)法、重復執(zhí)法、執(zhí)法交叉、效率低下的問題，首先要合理界定綜合執(zhí)法機構(gòu)的職責范圍，這是綜合執(zhí)法改革能否有效運行的基礎。為了避免綜合執(zhí)法機構(gòu)與行業(yè)管理部門的職責交叉，應當注意以下幾點:一是進行適度綜合，不能追求“大而全”，職責聯(lián)系不緊密的不能綜合，職能相同或相關的集中，相異的分離；二是專業(yè)性、技術性高的執(zhí)法事項不能綜合；三是專屬執(zhí)法權(quán)不能集中。專屬執(zhí)法權(quán)是指法律明確規(guī)定只能由某行政機關行使而不得由其他行政機關行使的執(zhí)法權(quán)，例如行政處罰法規(guī)定，限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關行使。也就是說，公安機關享有限制人身自由行政處罰權(quán)的專屬執(zhí)法權(quán)，其他任何機關不得行使此權(quán)力；四是進一步理順各級執(zhí)法機構(gòu)的職責權(quán)限。市、縣執(zhí)法機構(gòu)應各有側(cè)重 ,市級機構(gòu)重點負責政策研究、監(jiān)督指導和重大執(zhí)法活動的協(xié)調(diào),具體的執(zhí)法活動主要由區(qū)、縣執(zhí)法機構(gòu)負責，實行執(zhí)法重心下移，減少重復執(zhí)法。只有合理界定綜合執(zhí)法的職責范圍，才能有效避免綜合執(zhí)法機構(gòu)與業(yè)務主管部門的職責交叉，更好地發(fā)揮綜合執(zhí)法的作用。

（三）理順綜合執(zhí)法體制。綜合行政執(zhí)法的一項重要內(nèi)容就是將決策職能與監(jiān)督職能相對分開，將處罰職能與技術檢驗職能相對分開 ,規(guī)范行政權(quán)力與執(zhí)法行為的運作方式，轉(zhuǎn)變政府職能，提高政府行政效能。但由于目前政府職能轉(zhuǎn)變不到位,配套制度還沒有健全完善,在實踐中造成職能交叉、重復執(zhí)法、執(zhí)法擾民等問題。綜合執(zhí)法改革應進一步明確職能部門的職責，按照決策執(zhí)行相對分開的原則，組建綜合行政執(zhí)法機構(gòu)，以提高決策和執(zhí)行的質(zhì)量。同時，積極推動政社分開,培育發(fā)展社會中介組織,將檢驗、檢測工作逐步社會化。明確在政府職能部門與綜合執(zhí)法機構(gòu)之間建立指導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督與反饋的工作關系，以有效解決部門之間協(xié)調(diào)難、工作銜接不到位的問題。隨著執(zhí)法體制的逐步理順，政務公開和行政審批制度改革的推進，各機關制訂政策、行政審批的行為會越來越公開透明，行業(yè)管理部門就不再存在信息保密問題，信息共享成為必然，執(zhí)法環(huán)境會越來越好，執(zhí)法效率也會明顯提高。

（四）成立專門的行政改革委員會。2014年8月6日，淄博市行政審批制度改革咨詢監(jiān)督委員會成立。它的職能主要是參謀咨詢、社會監(jiān)督、示范引導，為淄博市推動行政審批制度改革獻計獻策，提出意見建議，發(fā)揮監(jiān)督作用。通過行政審批制度改革咨詢監(jiān)督委員會的運行，總結(jié)經(jīng)驗教訓，為應對常態(tài)的行政改革問題，可以在市政府之下成立行政改革委員會。委員會由行政、學界、非政府組織等領域有著豐富經(jīng)驗、研究能力、良好聲譽的專家組成。該委員會在性質(zhì)上是咨詢機構(gòu)，必須具備高度的獨立性，憑其專業(yè)知識和良知研究行政改革（但不限于行政審批制度改革）面臨的各類問題，尤其是關乎行政體制改革的各種具體問題，向市政府提供改革建議。目前，負責牽頭綜合行政執(zhí)法改革的部門法制辦，在獨立性、專業(yè)性、開放性、代表性等方面還有欠缺，而且始終與被改革的行政主管部門存在“兄弟”情誼，其持續(xù)研究綜合行政執(zhí)法改革的壓力、動力和能力令人擔憂。行政改革委員會要有開放的研究計劃和議程設置。為避免成為政府的另一附庸，行政改革委員會確定研究計劃和議程，可以基于自己的判斷，可以給予所屬政府提出的建議，但更為重要的是可以基于來自社會的建議。研究計劃和議程設置確定后，行政改革委員會可以自行研究，也可以委托委員會以外的專家研究，并保證公眾和專家充分的民主協(xié)商，制訂年度和專題的行政改革研究報告，在此基礎上的改革要依法進行。

[1]周佑勇．行政法原論[M].北京：中國方正出版社，2005．

[2]方潔．相對集中行政許可權(quán)理論與實踐的困境與破解[J]．政治與法律，2008，（9）．