劉正球

進入21世紀以來，隨著我國改革開放事業(yè)的進一步深化和經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，我國經(jīng)濟社會的發(fā)展在其具體形式的選擇、具體方法的運用和具體路徑的決定等方面，都呈現(xiàn)出豐富的多樣性，形成了由各種區(qū)域社會發(fā)展模式所構成的宏大場景。同時現(xiàn)代社會是法治社會，或者應當是法治社會，人們的任何行為無不處于一定的法治環(huán)境之中。這種法治環(huán)境影響人們行為目標的選擇、行為方式的確定，決定人們行為的績效和成敗。在這樣的前提下，區(qū)域發(fā)展模式必然要求一定的與之相適應的法治環(huán)境。所以，建設這樣的法治環(huán)境就是區(qū)域發(fā)展模式的題中應有之意。本文僅就這一龐大課題中我們感覺的主要問題進行探討。

一、區(qū)域發(fā)展模式和法治環(huán)境

（一）區(qū)域發(fā)展模式

本文所指的區(qū)域發(fā)展模式，在范圍上是指我國自21世紀以來出現(xiàn)的各種名目繁多、形式各異的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃、各種實驗區(qū)、協(xié)作區(qū)等等，如2010年頒布的 《長江三角洲地區(qū)區(qū)域規(guī)劃》、2009年國務院批復的 《珠三角地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008-2020年）》、2005年湖南省編制的 《長株潭城市群區(qū)域規(guī)劃》、廣東省的“粵西城鎮(zhèn)群建設規(guī)劃”等等。我們把這樣一些在國家改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展的總體部署內，由各級政府在具有共同或相近的自然地理、歷史人文、人力物力條件和經(jīng)濟社會發(fā)展目標任務的地區(qū)的基礎上組建的共同規(guī)劃、統(tǒng)一運行、共同發(fā)展、共同避害的社會經(jīng)濟發(fā)展形式，稱為區(qū)域發(fā)展模式。采取區(qū)域發(fā)展模式，能夠最大限度地在區(qū)域內消除地方保護主義，避免重復建設和地區(qū)間惡性競爭，優(yōu)勢互補，達至更大范圍共同發(fā)展。區(qū)域發(fā)展模式的主要特征如下：

1.形式多樣性。目前，我國的區(qū)域發(fā)展模式在形式上不拘一格，多種多樣。如按其與行政區(qū)劃的關系來看，有跨省、自治區(qū)而組建的區(qū)域發(fā)展模式，跨市而組建的區(qū)域發(fā)展模式和跨縣市而組建的區(qū)域發(fā)展模式等類型；有按相同自然地理要素組建的區(qū)域發(fā)展模式，如 “長三角地區(qū)”、“珠三角地區(qū)”、“泛珠三角區(qū)域”、“環(huán)北部灣地區(qū)”等；有按相同的國土區(qū)位而組建的區(qū)域發(fā)展模式，如“東北三省”、“西北地區(qū)”等；有按相同的行政區(qū)位而組建的區(qū)域發(fā)展模式，如長株潭地區(qū)、粵西地區(qū)等類型；還有各市縣政府自己確立的各種名目的特色發(fā)展區(qū)域；更復雜的情形是上述多種形式的區(qū)域發(fā)展模式交疊重合于某一地區(qū)，即一個地區(qū)同時處于多個區(qū)域發(fā)展模式之中，如湛江市就同時是“粵西城鎮(zhèn)群”的中心、“環(huán)北部灣地區(qū)”的成員，還有建設創(chuàng)新型湛江的目標和任務。

2.行政主導性。行政主導性是指我國的區(qū)域發(fā)展模式都是由政府或政府部門為實現(xiàn)一定行政目標，以行政方式發(fā)起、設立和管理的。

3.創(chuàng)新性。創(chuàng)新性是指我國的區(qū)域發(fā)展模式大多是作為改革開發(fā)的試點或突破口而設立的，負有各種創(chuàng)新如管理創(chuàng)新、技術創(chuàng)新等使命，在其構成要素、組織形態(tài)、運行和管理模式、組織任務和目標諸方面都具有創(chuàng)新性。

（二）法治環(huán)境

所謂法治環(huán)境 “是指全社會主張法律主治、依法而治所形成的特定意義上的社會環(huán)境”[1]（P18），涵蓋立法、執(zhí)法、司法、護法、守法等環(huán)節(jié)，具體表現(xiàn)為法律的實現(xiàn)程度、法律的信任度和法律的遵循度以及人們的法律意識，是社會文明的標志和社會軟實力的重要組成部分。法治環(huán)境既是一定時期法治的結果，也是特定時期人們行為的出發(fā)點和客觀基礎，同時，人們又在自己的行為中不斷改變既成的法治環(huán)境，使之適應新的需要，這樣，法治環(huán)境和人們的行為相互促進，共同發(fā)展，二者合一。一般來說，法治環(huán)境具有以下特征：

1.系統(tǒng)性。從內容上講，法治環(huán)境是一個由多個子系統(tǒng)組成的系統(tǒng)。如從縱向看，包含立法系統(tǒng)、執(zhí)法系統(tǒng)、司法系統(tǒng)、護法系統(tǒng)、守法系統(tǒng)等；從橫向看，包含行政法治環(huán)境系統(tǒng)、司法法治環(huán)境系統(tǒng)、社會法治環(huán)境系統(tǒng)等；從要素看，包含由法律制度、機構及其物質設施構成的客觀要素系統(tǒng)和由法律思想、法律理論、法律意識等構成的主觀要素系統(tǒng)等。

2.歷史性。首先，法治環(huán)境不是一個固定的社會樣態(tài)，而是隨著社會法治建設的發(fā)展而發(fā)展。其次，法治環(huán)境不是人們活動的一成不變的前提，而是在人們的歷史活動中形成和發(fā)展的，是由人們的行為所創(chuàng)造的。

3.現(xiàn)實性。法治環(huán)境一經(jīng)形成，就構成一種現(xiàn)實的力量，影響、制約著人們的思想和行為。法治環(huán)境的好與壞，往往決定人們行為的成敗，影響社會的進步和發(fā)展。因此，法治環(huán)境是社會軟實力的重要組成部分，是社會文明的標志。

二、區(qū)域發(fā)展模式中法治環(huán)境建設的重要性

（一）依法治國方略深化的新形態(tài)

依法治國是法治社會的根本標志，是社會治理方式的新發(fā)展，是人類文明的偉大進步。但是，人類走上依法治國之路的方式卻因國情、社情的不同而顯得千差萬別。我國的依法治國之路一直是在探索中前進的?；谖覈窃谡?、經(jīng)濟、文化和社會諸領域的發(fā)展不平衡的發(fā)展中大國的客觀現(xiàn)實，決定我們實現(xiàn)依法治國的具體方式和路徑只能是多種多樣的，區(qū)域發(fā)展模式中的法制環(huán)境建設無疑是一種新的探索或者新形態(tài)。首先，它把依法治國方略與具體的時間、空間條件結合起來，使依法治國方略在具體的地區(qū)、具體的歷史時間段得以建設和實現(xiàn)。其次，它把依法治國方略與特定的社會發(fā)展目標和任務結合起來，使依法治國方略有了具體的內容和現(xiàn)實的要求。最后，它是依法治國方略實現(xiàn)的具體路徑和方式。

（二）經(jīng)濟社會一體化需要法治保障

我國區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略已經(jīng)提出多年，但在地方層次的協(xié)調合作機制付之闕如。目前，我國的區(qū)域協(xié)調組織處在一種松散、各自為戰(zhàn)的狀態(tài)，缺乏政策的集體效力，無法形成穩(wěn)定的制度約束。究其原因，是由于在區(qū)域協(xié)調發(fā)展中不可避免會出現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟利益爭奪和立法利益搶灘，迫使地方政府更多地追求地方的短期利益，而缺乏區(qū)域長期合作的積極性。當前，我國改革進入攻堅期和“深水區(qū)”，經(jīng)濟社會轉型也在加快推進，這一輪改革的重點任務就是落實各項法律制度的安排，以社會管理法治化保障各項改革事業(yè)的順利進行，真正實現(xiàn)政府行為法治化、市場經(jīng)濟法治化。

黨的十八大報告指出，要“繼續(xù)實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略”，推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展。 “區(qū)域開發(fā)，法治先行”，加強區(qū)域經(jīng)濟協(xié)作，必須強化法治保障，形成相對統(tǒng)一的法治環(huán)境，自覺消除行政性壁壘、市場分割、地方保護主義等妨礙區(qū)域經(jīng)濟一體化的不利因素，使由地方性法規(guī)、規(guī)章、政策等所形成的制度及其執(zhí)行相互協(xié)調，避免矛盾和沖突。

（三）區(qū)域法治是提高區(qū)域整體發(fā)展的現(xiàn)實要求

1.區(qū)域發(fā)展模式是以一定的法治環(huán)境為基礎和出發(fā)點開始建設的，在這個意義上，法治環(huán)境是區(qū)域發(fā)展模式的起點。在其實際運行和發(fā)展過程中要求一定的法治環(huán)境保駕護航。

2.良好的法治環(huán)境是社會軟實力的重要內容和社會文明的標志。區(qū)域發(fā)展模式需要良好的法治環(huán)境來提升品位、標示成就、擴大發(fā)展。

3.建設良好法制環(huán)境是區(qū)域發(fā)展模式完成自

身歷史使命、鞏固自身發(fā)展成果的客觀需要。

三、區(qū)域發(fā)展模式中法治環(huán)境的建設

在區(qū)域發(fā)展模式中建設法治環(huán)境，也就是建設與區(qū)域發(fā)展模式相適應的法治環(huán)境，必須首先做好以下兩項基本工作：

（一）加強地方（區(qū)域）立法

如前所述，政府先導是我國目前的區(qū)域發(fā)展模式的共同特征之一，因此，法律準備不足是基本現(xiàn)實。所以，在區(qū)域發(fā)展模式確立之后，就規(guī)范“模式”的運行和發(fā)展，協(xié)調“模式”內部各種利益和各方關系等進行立法是刻不容緩的。這里所說的立法應為泛義的，它包括地方性法規(guī)、規(guī)章以及政策的制定，其立法內容的確定，主要取決于立法主體的立法權限。在區(qū)域發(fā)展模式語境下討論“地方”立法，應當解決以下問題：

1.要把地方立法、區(qū)域法治環(huán)境建設和國家法治建設統(tǒng)一起來。正如區(qū)域發(fā)展模式是全局整體發(fā)展規(guī)劃和目標的具體化，是全局性發(fā)展的具體形式一樣，區(qū)域法治環(huán)境是全國性一般法治環(huán)境的具體化，是全國法治實現(xiàn)的方式之一，地方立法又是區(qū)域法治環(huán)境建設的支柱性內容，這三者是一個正相關的關系。地方立法、區(qū)域法治環(huán)境建設要在國家法治的指導和約束下進行，要能促進國家法治建設。三者抵牾，將既破壞國家法治，又不能建設好區(qū)域法治環(huán)境。

2.地方立法首先要把區(qū)域發(fā)展模式法律化、合法化。這是要克服區(qū)域發(fā)展模式的先天不足，使之不僅具有行政權威性，而且具有法律權威性。如果只有行政權威性，容易使之成為純粹長官意志的產(chǎn)物。實踐中，我們不難看到一些地方的所謂“區(qū)域發(fā)展模式”隨著主要領導的變化在不斷翻牌子，“開發(fā)區(qū)”、“實驗區(qū)”經(jīng)常換，甲主題、乙主題不斷變，諸如此類，造成了時間和資源的浪費，延誤了區(qū)域的發(fā)展。其中，共同的原因是這些“規(guī)劃”沒有經(jīng)過法定的程序，不具備法律的權威性，根本上不具有合法性。其次要把區(qū)域發(fā)展模式的成果法律化，即通過地方立法把區(qū)域發(fā)展模式所取得的成功經(jīng)驗固定下來，便于推廣、示范。

3.地方立法要質、量并舉?！傲俊钡囊笫?，要有足夠的數(shù)量，能滿足區(qū)域發(fā)展模式的運行和發(fā)展的需要?！百|”的要求是，首先，區(qū)域發(fā)展模式內的各種法規(guī)、規(guī)章、政策、制度的制定，都要遵守法定的權限和程序規(guī)范，其內容不得與憲法、法律相沖突。避免因法律、制度層面的抵牾造成新的區(qū)域和市場的分割。其次，區(qū)域發(fā)展模式是法治模式，其管理和運行要實現(xiàn)法治化，需要科學的法律體系與之相適應。所以，其立法既要有體系性，又要有科學性。最后，區(qū)域發(fā)展模式是探索性和創(chuàng)新性的，所以，其立法既要有實用性，又要有前瞻性。

（二）完善相關機制

機制是組織體內部的組成要素按照一定方式的相互作用實現(xiàn)其特定功能的形式。組織體的運行就是由其自身一系列的機制發(fā)揮作用的結果。由于區(qū)域發(fā)展模式的建立和運行既以一定的行政區(qū)劃為依托，又不與之相重合，所以，建立和完善與區(qū)域發(fā)展模式相適應的各種工作機制是區(qū)域發(fā)展模式順利運行的前提。這樣的機制應當是多種多樣的，如決策機制、管理機制、合作機制、評價機制、救濟機制等。限于能力，本文只探討其中的決策機制和救濟機制。

1.完善決策機制。決策就是組織體提出問題、確立目標、設計和選擇方案的過程。決策機制要解決誰來決策、怎樣決策、如何監(jiān)督?jīng)Q策和評價決策的問題。決策機制是任何一種社會組織所必須具備的。在行政區(qū)劃內，國家的法律法規(guī)確立了各級人民政府的行政權和決策機制。由于區(qū)域發(fā)展模式與行政區(qū)劃關系的特殊性，使區(qū)域發(fā)展模式的決策機制在具體形式、運作方式、法律效力上都有其特殊性。在實踐中區(qū)域發(fā)展模式的決策機制主要有組成“區(qū)域”相關行政區(qū)劃內的政府 “行政首長聯(lián)席會議”、“行政首長聯(lián)合辦公會議”、各種主題的“協(xié)調會議”等等。決策成果一般用“會議紀要”等會議文件的形式公布。這種決策機制的優(yōu)點是靈活、簡便、快捷，但是穩(wěn)定性、規(guī)范性、權威性不足，特別是容易產(chǎn)生“領導關注有氣象，領導換了沒模樣”的現(xiàn)象。

完善區(qū)域發(fā)展模式的決策機制的不二法門是法治化。通過地方立法程序，把決策機制的形式、參加人員、決策權限、決策程序、法律效力等規(guī)定下來，還要處理好“區(qū)域”決策與構成區(qū)域的行政主體以及各行政主體的上級決策的沖突，保障“區(qū)域”決策不因領導人的變化而改變或終止，不因各種沖突而被擱置。

2.完善救濟機制。這里的“救濟機制”借用了“法律救濟”的基本含義，主要是指社會組織對于各種矛盾、沖突的預防、調解、解決的制度和過程。從一定的社會組織形式來看，有效、暢通的救濟機制是社會組織能夠和諧、穩(wěn)定、持久運行的基本保障，缺乏這樣的機制，社會組織會因為其內在矛盾不斷積累、爆發(fā)而崩潰。區(qū)域社會發(fā)展模式的和諧、穩(wěn)定、持續(xù)的發(fā)展，需要不斷及時解決其內在矛盾、協(xié)調各種利益關系，需要區(qū)域內各矛盾方、各利益主體的“訴”有“應”、“求”有“答”，建立與之相適應的救濟機制。

在區(qū)域發(fā)展模式中創(chuàng)新和完善救濟機制必須遵循以下原則：第一，法治原則。它要求任何具體的救濟機制都要符合憲法和法律，體現(xiàn)法律至上和依法辦事的精神。我國改革開放和法治建設的經(jīng)驗和教訓證明，任何偏離法治的軌道去解決和化解社會矛盾的做法最終都行不通，而且其實質是在壓制矛盾、轉移矛盾、積累矛盾。正如習近平總書記所指出：“各級領導干部要提高運用法治思維和法制方法深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動各項工作?！盵2]第二，目標性原則。它要求在區(qū)域發(fā)展模式下創(chuàng)新和完善救濟機制必須有重點、有針對性，即要有特定的目標，而這一目標是由特定區(qū)域發(fā)展模式所決定的。在我國眾多的區(qū)域發(fā)展模式中，每一個發(fā)展模式都在其創(chuàng)建之時預設了一定的目標，它決定著特定模式的發(fā)展方向。因此，救濟機制也要圍繞這一目標而創(chuàng)新和完善。例如為服務于“創(chuàng)新湖北”建設，“湖北省部分法院積極開展知識產(chǎn)權案件‘三審合一’的審判制度改革……較好地保障了公民、企業(yè)的自主創(chuàng)新權”[3]，也就是保障自主創(chuàng)新權以有利于實現(xiàn)“創(chuàng)新湖北”這一目標。

（三）建設好法治環(huán)境的三個子系統(tǒng)

與區(qū)域發(fā)展模式相適應的法治環(huán)境，是由三個基本的子系統(tǒng)——行政法治環(huán)境、司法法治環(huán)境、社會法治環(huán)境——組成的。因此，法治環(huán)境建設也應圍繞這三個子系統(tǒng)而展開。

1.行政法治環(huán)境建設。在行政法治環(huán)境這一系統(tǒng)中，法治政府建設無疑具有根本性的意義。在這一問題上方家論述繁多，本文不贅述。鑒于政府在我國社會生活中特別是在社會治理中的中心和主導地位以及我國歷史形成的“以吏為師”的悠久傳統(tǒng)，我們應當特別重視行政機關及其工作人員的行為在法治環(huán)境建設中對社會公眾所具有的引導示范作用。當行政機關為了私利而玩權弄法時不僅使政府信用蕩然無存，而且使社會誠信難以建立。當行政工作人員目無法紀違法執(zhí)法、野蠻執(zhí)法時，不僅損害政府機關的威信，更破壞社會公眾對法律的的信仰。所以，我們認為，在行政法治環(huán)境建設中，要真正樹立執(zhí)法為民的理念，提高依法執(zhí)法、文明執(zhí)法的能力和水平，要培養(yǎng)出高素質的公務員隊伍，特別要強化執(zhí)法責任制?？傊?，在區(qū)域發(fā)展模式的行政法治環(huán)境建設中，首要的是行政機關及其工作人員率先垂范信法、守法、依法執(zhí)法。

2.司法法治環(huán)境建設。雖然在一般意義上，司法體制問題一直是法治環(huán)境建設中的重要問題，但是，我們認為，在區(qū)域發(fā)展模式視野中的司法法治環(huán)境建設是從既定的司法體制出發(fā)的，個案公正的意義更為突出。在個案中不能實現(xiàn)正義的法律不僅僅使法律成為具文，而且成為法律自己的“鴆酒”。任何一個不公正的裁判，都能摧毀社會公眾對法律的信仰，因為“一個法官的點頭對人們帶來的得失往往要比國會或議會的任何一般性法案帶來的得失更大”[4]。社會公眾的法律意識、對法律的信仰和崇拜不是建立于法律宣告了什么權利，而是在于法律是否以及如何保護權利。建立以個案公正為基石的良好的司法法治環(huán)境，關鍵是培養(yǎng)素質卓越的法官隊伍，而要達此目的必須尊其位、精其業(yè)、重其責。所謂尊其位就是要大力提高法官的社會地位，切實保障法官在履行職務時的獨立地位，切實改善法官的工作和生活條件，其最終目的是提高法官的職業(yè)自豪感，為法官優(yōu)質辦案、實現(xiàn)個案公正提供內在動力。所謂精其業(yè)，就是要創(chuàng)造條件促使和保障法官不斷提高自己的業(yè)務能力和職業(yè)道德水平，為法官優(yōu)質辦案、實現(xiàn)個案公正提供實際條件。所謂重其責，就是落實和強化法官對所承辦案件的責任，為法官優(yōu)質辦案、實現(xiàn)個案公正提供制度保障。

3.社會法治環(huán)境建設。在這里我們注重的是社會公眾的法律意識以及法律在社會公眾行為中被遵循的狀態(tài)。社會公眾的法律意識強，法律在社會工作的行為中得到普遍的遵循，就標志社會法治環(huán)境優(yōu)良；反之，則表明社會法治環(huán)境差。影響社會法治環(huán)境建立的因素很多，如政治、經(jīng)濟、文化、歷史傳統(tǒng)、人的素質等等。但是，我們認為當下最有效的工作有兩個方面：第一，要發(fā)揮好行政、司法的垂范作用，為社會樹立依法辦事的導向，引導社會公眾形成良好的法律意識和依法辦事的行為方式。第二，政府先導、積極培養(yǎng)社會公眾的法律意識和依法辦事的行為方式。在這方面政府不能停留于一般號召和宣傳動員，而要把大事做細、虛事做實，以法治為中心，把行政目標和法治目標結合起來，一點一滴培養(yǎng)社會公眾的法治意識和行為方式，最終形成良好的社會法治環(huán)境。正如博登海默所說：“推行正義的善意，還必須通過旨在實現(xiàn)正義社會的目標的實施和制度性手段加以實施?！盵5]（P265）如湛江市從2014年1月起開始綜合整治交通秩序工作，至今已經(jīng)使該市交通秩序明顯好轉，社會公眾的交通法律意識大幅度提高，交通行為中的法治含量越來越多[6]。第三，社會公眾的廣泛參與程度是社會法治環(huán)境建設的現(xiàn)實基礎。社會公眾不是社會法治環(huán)境建設的客體，而是重要的主體。社會法治環(huán)境建設一定要讓廣大社會公眾參與其中，使公眾在參與的過程中，發(fā)現(xiàn)法律、運用法律、感受法律，進而服從法律、遵守法律、信仰法律，這樣的法律意識才是現(xiàn)實的且堅實的。

以上三個子系統(tǒng)既可以是相互促進的關系，也可以是相互促退的關系，可謂一損俱損、一榮俱榮，必須在法治環(huán)境的建設中整體推進。

總之，在區(qū)域發(fā)展模式中進行法治環(huán)境建設，既是法治社會建設和社會治理方式變革、實現(xiàn)依法治國方略的要求，也是區(qū)域發(fā)展模式建設和發(fā)展的現(xiàn)實需要。建設這樣的法治環(huán)境既需要法律法規(guī)的完善，又要求各種具體機制體制的變革；既要有公權力機關依法辦事、率先垂范的引領和積極有效的推動，又需要廣大社會公眾的廣泛參與。但根本的宗旨依然是堅持法治精神。

[1]劉莘.區(qū)域法治化評價體系與標準研究[M].北京:中國政法大學出版社，2013.

[2]習近平.在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年會上的講話[N].人民日報，2012-12-04.

[3]涂克明.建設“創(chuàng)新湖北”的地方法治研究[J].湖北經(jīng)濟學院學報（人文社會科學版），2013，（11）.

[4]德沃金.法律帝國[M].李常青，譯.北京：中國大百科全書出版社，1996.

[5]博登海默.法理學：法律哲學與法律方法[M].鄧正來，譯.北京：中國政法大學出版社，1999.

[6]袁丁，崔財鑫，汪良波.鐵腕整治 建設暢順文明城市[N].南方日報，2014-02-26.