徐 蓓 蕾，楊 曉 琴，張 國 平

（1.蘇州大學社會學院，蘇州 215006；2.常熟理工學院經(jīng)濟與管理學院，常熟 215500）

20世紀七八十年代以來，伴隨著全球化浪潮、民主化浪潮、新公共管理運動、早期經(jīng)濟增長帶來的社會結構變動以及全球范圍內(nèi)的政府失靈與市場失靈[1]，一場結社革命在全球范圍掀起。作為獨立于政府部門與市場部門的第三方，社會組織可有效彌補政府與市場的缺陷。培育和發(fā)展社會組織有著多方面的意義：①公民社會的建設有助于完善社會主義民主政治；②社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展為社會組織的發(fā)展奠定了經(jīng)濟基礎，而社會組織的健康有序發(fā)展又能促進經(jīng)濟發(fā)展；③隨著社會組織的發(fā)展壯大，它在創(chuàng)新社會管理、穩(wěn)定社會秩序中起著重要作用。蘇州市位處我國東部沿海的長三角中心，有著得天獨厚的優(yōu)勢。根據(jù)中國社會科學院發(fā)布的2013年城市競爭力藍皮書，蘇州市的綜合經(jīng)濟實力位列全國第七，城鎮(zhèn)化排名全國第九。與此同時，蘇州市的人口規(guī)模急劇增長，已突破1 300萬，戶籍人口與外來人口比例約為1∶1，成為全國第二大移民城市。這使得蘇州市社會管理面臨諸多問題，社會組織的管理也面臨著新的挑戰(zhàn)。社會組織發(fā)展的無序和滯后，不僅無法使其在政府與市場觸及不到的社會領域發(fā)揮應有的作用，而且會阻礙經(jīng)濟發(fā)展，隱含一定的政治風險。此外，“小政府、大社會”理念下的新型政府管理模式也要求政府對社會組織進行職能轉(zhuǎn)移。因此，完善和創(chuàng)新蘇州市社會組織管理體制已迫在眉睫。

1 蘇州市社會組織的發(fā)展現(xiàn)狀

早在清朝末年，蘇州就出現(xiàn)了社會組織的雛形，如蘇州商會、蘇州商團、蘇州絲綢業(yè)同業(yè)工會、蘇州市民公社等。新中國成立后，由于特殊的政治體制，所有的社會組織都被納入到了自上而下的單向控制型行政管理體制中。進入21世紀以來，由于社會組織范疇的重新界定和蘇州市民間組織管理處的成立運作，蘇州市社會組織的發(fā)展步入了一個全新的階段，社會組織數(shù)量穩(wěn)步上升，運作更加理性規(guī)范，管理體制日趨健全，其對社會產(chǎn)生的影響也日益深遠。

近年來，蘇州市委、市政府從制度和資金上對社會組織進行多方位的培育和扶持。2011年，蘇州市成立了由黨政兩個一把手為組長的“蘇州市社會建設工作領導小組”，市民政局作為辦公室主任單位，推動市委、市政府下發(fā)加強社會組織建設意見，為社會組織培育管理提供了制度支撐。同年，蘇州市成立首家社會組織孵化園，并推行“孵化園加創(chuàng)業(yè)園”的模式，通過場地提供、政策引導、業(yè)務培訓、平臺搭建為社會組織提供了全方位、多層次的扶持。目前，蘇州市已建成社會組織孵化器數(shù)十家，投入資金2 000多萬元，場地總計11 300 m2，入駐接受培育的社會組織近百家。同時，為培育社會組織的專業(yè)人才，2013年10月，蘇州市啟動了“千人培訓工程”。通過系統(tǒng)培訓，規(guī)范社會組織工作人員的操作，提升社會組織的治理和創(chuàng)新能力。蘇州市對社會組織的管理模式也有所突破。2011年，蘇州市成立了“社會組織促進會”，為各個社會組織的相互聯(lián)系和交流提供了平臺，并在承接政府轉(zhuǎn)移社會公共服務項目、政府購買公共服務事項中發(fā)揮了橋梁紐帶作用，成為公共管理和公共服務強有力的生力軍。蘇州市按照行政區(qū)劃設立社會組織的登記管理機關，除市本級外，各市、區(qū)均未設立專門的登記管理科室。在登記管理經(jīng)費方面，市本級社會組織管理專項經(jīng)費的預算指標為每年10萬元，各市區(qū)的預算指標一般為每年3萬元。隨著社會組織登記制度改革呼聲的高漲，蘇州市也開始了對登記管理和業(yè)務主管兩個一體化的探索。2013年10月開始，五類社會組織可以到民政部門進行直接登記。在監(jiān)督管理方面，蘇州市對各社會組織進行例行年度檢查，對無法達標的社會組織出具整改通知書，限時限期整改；對進行正常活動和經(jīng)費落實有困難的重點社會組織，會同業(yè)務主管部門多次上門進行協(xié)調(diào)和溝通。對不同類別的社會組織采取不同形式的檢查方法，包括現(xiàn)場辦公、專題會議、個別協(xié)商、電話督辦、登門催辦等。在對社會組織進行年檢的同時，按照“十二五”期末“等級社會組織達到30%”的要求，蘇州市還展開了對社會組織的評估，并列入政府考核民政工作的指標體系。

通過蘇州市在建設和發(fā)展社會組織方面的不懈努力，近年來，蘇州市社會組織在各個領域已成為黨和政府聯(lián)系社會各界及廣大群眾的紐帶，為蘇州市的經(jīng)濟、政治及社會發(fā)展做出了巨大貢獻。據(jù)統(tǒng)計，截至2012年底，蘇州全市社會組織總數(shù)達到1.37萬家，其中登記的社會組織為4 332家，備案的社區(qū)社會組織為9 351家。萬人擁有社會組織6.75家，相比2011年增加了12.5%，尚未達到“十二五規(guī)劃”的萬人擁有社會組織10家的目標。等級社會組織414家，占登記社會組織總數(shù)的9.7%。就社會組織登記總數(shù)、等級社會組織數(shù)和社會組織孵化器數(shù)而言，蘇州為全省之冠[2]。

2 蘇州市社會組織管理體制現(xiàn)存的問題

1)行政色彩濃厚，自主性較差。借鑒行政吸納政治的范式，康曉光、韓恒用“行政吸納社會”的概念來描述國家與社會的關系，亦即國家與社會組織的關系。國家以“限制”的消極方式對各類社會組織采取控制策略，此外還以“功能替代”這種相對積極的方式提高社會組織的可控性。由此，國家便以“社會的方式”進入了社會，換言之，將社會組織打上了國家的烙印[3]。這是中國社會組織普遍存在的特點，蘇州的社會組織自然也不例外。目前，不論是內(nèi)在運行機制還是外部監(jiān)督機制，蘇州的社會組織在很大程度上都依賴于政府，許多社會組織淪為半社會、半官方組織。過多的行政干預嚴重阻礙了社會組織自我能力的提升和自主管理的規(guī)范，這直接導致了社會組織發(fā)展的不成熟，從而不利于社會經(jīng)濟的發(fā)展。近年來，在各地“政社分離”的呼聲中，蘇州市也致力于劃清政府與社會組織的界限，早在2004年，蘇州市就實行行業(yè)協(xié)會和市屬經(jīng)濟類社團在“人員、場地和經(jīng)費”三個方面與其業(yè)務主管單位的脫鉤。然而，在蘇州市現(xiàn)有的社團中，行政人員任職的情況仍不鮮見，以政代會等社會組織行為不自主的現(xiàn)象仍然存在。

2)雙重管理體制下的高準入門檻制約了社會組織的發(fā)展。雙重管理是我國社會組織管理體制的核心，目的是避免社會組織潛在的政治風險，其本質(zhì)是計劃經(jīng)濟體制的審批制度，顯然已不適應社會主義市場經(jīng)濟。由于社會組織在登記機關登記之前，必須找到相應的單位作為業(yè)務主管單位，這種前置審批環(huán)節(jié)將一大批社會組織拒于合法的門外，嚴格的準入門檻使得社會組織難以有效回應社會需求[4]。調(diào)查顯示，我國未合法注冊的社會組織十倍于登記在案的社會組織。這一方面損害了法律的尊嚴，另一方面不利于群眾需求的表達。近年來，蘇州市也著手探索對部分社會組織實行直接登記，為此還增加了項目經(jīng)費。然而迄今為止，絕大部分的社會組織仍被困于雙重管理制度的樊籬之中，登記手續(xù)仍十分煩瑣。2013年10月，蘇州市出臺文件通知，規(guī)定了五類社會組織可由民政部門直接登記，分別為工商經(jīng)濟類行業(yè)協(xié)會、科技類社會團體、公益慈善類組織、社會福利類組織和社區(qū)服務類組織，而其他大部分社會組織，仍然要按照傳統(tǒng)登記辦法進行登記。并且，這些類型的社會組織中，在此前已登記的仍延續(xù)舊的登記和管理辦法；此外，需進行前置審批的社會組織不給予直接登記。因此，蘇州市大量社會組織囿于較高的準入門檻和煩瑣的登記程序，仍然只能徘徊于法律的大門外。

3)外部監(jiān)管不力，內(nèi)部自律不足。我國對社會組織的監(jiān)督部門包括民政部門、業(yè)務主管部門、財政部門和審計機關，多元化的監(jiān)督主體往往造成實質(zhì)性的監(jiān)管缺位。此外，我國一直以來對社會組織“重登記，輕監(jiān)管”，一味“抓起點”而忽視了過程和結果，也是造成社會組織的外部監(jiān)管不力的重要原因。限于人員匱乏、專業(yè)局限等因素，登記單位在登記環(huán)節(jié)只注重材料審核，實際勘察不到位。業(yè)務主管單位則兩極分化，有的為追求自身利益最大化，與社會組織保持過于密切的關系，從中牟利；有的則對社會組織存在偏見，疏于監(jiān)管，放任自流。蘇州市每年對社會組織進行例行的年度檢查，檢查前精心組織，明確范圍、時間和內(nèi)容，并且形式多樣。然而，這樣的年檢往往流于形式，缺乏實質(zhì)性內(nèi)容。目前，蘇州市社會組織普遍缺乏科學的內(nèi)部管理制度，規(guī)章制度不完善，組織機構不健全，運作不規(guī)范，隨意性較大，財務制度不透明，甚至出現(xiàn)違規(guī)收取會費或私吞贊助費的現(xiàn)象。從成立初衷來看，某些社會團體或民辦非企業(yè)單位的存在意義只是為了滿足利益集團的私利，甚至完全淪為政府機構的小金庫。吳江區(qū)近兩年來通過對小金庫的治理檢查，發(fā)現(xiàn)并整頓了一批打著社會組織幌子的機關小金庫。

4)缺乏配套政策與支持平臺。我國的社會組織管理領域可以說是無法可依，不僅立法層次低，而且法規(guī)內(nèi)容不完善[5]。社會團體的登記管理僅依靠1998年修訂的《社會團體登記管理條例》，基金會則憑借2004年頒布的《基金會管理條例》，此外還依據(jù)一些民政部制定的規(guī)章。蘇州市社會組織的法律法規(guī)體系自然也不健全，財稅政策、人力資源政策以及政府購買政策仍不完善。隨著蘇州市經(jīng)濟快速發(fā)展，不少跨國、跨地區(qū)的社會組織開始涌現(xiàn)，但是它們的存在往往是合理而不合法。2013年10月，蘇州市姑蘇區(qū)政府出臺了《姑蘇區(qū)社會組織發(fā)展扶持政策》，為加強財政補助、購買服務、公益創(chuàng)投等提供了一定的政策支持。但是工業(yè)園區(qū)目前還沒有出臺相關扶持和培育社會組織的政策意見，政府向社會組織購買服務的機制尚未建立，社會組織資金來源不足。配套政策的缺失極大地挫傷了社會組織發(fā)展的積極性，嚴重阻礙了社會組織的發(fā)展，同時也不利于我國法律體系的完善。

3 加強建設和創(chuàng)新蘇州市社會組織管理體制的建議

1)在政社分離中推進政社互動，擴大政府購買服務的范圍。要創(chuàng)新社會組織管理體制，首先要創(chuàng)新政府與社會組織的關系，改變社會組織長期以來對政府的依附關系，在政社分離的過程中促進政府與社會組織的新型合作關系。首先，應鼓勵社會組織參政議政，在制定重大決策的時候，政府應注重聽取社會組織的聲音，同時政府也應開通渠道，向社會組織及時傳達政務信息，以此達成雙向互動；其次，政府召開的各類咨詢會或聽證會應積極邀請社會組織代表參與，使其更加深入了解社情民意，有效地發(fā)揮好社會組織在利益關系協(xié)調(diào)方面獨特的第三方作用；最后，為切實提高社會組織對公共事務的參與度，同時促進政府職能的轉(zhuǎn)變，應積極建立政府向社會組織購買服務的機制。

政府向社會組織購買服務，一方面可以提升社會組織的專業(yè)能力，有助于社會組織的發(fā)展，另一方面也能夠促進政府職能的轉(zhuǎn)型升級。在公共服務的提供方面，政府購買公共服務的優(yōu)勢也是顯而易見的，一是提高了公共財政資金的使用效率，二是創(chuàng)造了一種更為高效的公共服務供給模式，三是提升了公共服務的供給水平[6]。在“小政府、大社會”的理念指導下，政府應梳理自身職能，將一些社會管理類和公共服務類的職能通過授權、委托和購買的方式轉(zhuǎn)移給社會組織。2011年，蘇州市拿出一千萬元的福彩公益基金作為該年度下半年購買公共服務的啟動資金，并以公益創(chuàng)投的方式引導及鼓勵社會組織舉辦公益項目。滄浪區(qū)已通過政府購買的方式將養(yǎng)老服務、戶外廣告燈一系列事務轉(zhuǎn)移給了社會組織。在試點的基礎上，蘇州市應汲取成功經(jīng)驗，逐步將政府購買公共服務的方式擴大到全市。政府應在出臺相關政策的前提下，將購買公共服務納入每年的政府計劃中，并將購買經(jīng)費納入財政預算，制定“項目招標、合同管理、評估兌現(xiàn)”等一系列程序，將部分政府職能逐漸轉(zhuǎn)移給社會組織。在項目招標的環(huán)節(jié)，應做好資質(zhì)審查工作，在社會組織提供公共服務的過程中，政府應做好適當?shù)母欀笇Чぷ鳎ι鐣M織進行績效評估，根據(jù)結果優(yōu)勝劣汰，形成適度競爭，推動社會組織朝著專業(yè)化和市場化的方向發(fā)展。

2)推廣直接登記，結合備案登記，創(chuàng)新登記手段。在突破社會組織登記的雙重管理方面，深圳市敢為人先，通過3個“半部走”，實現(xiàn)了部分社會組織的直接登記。蘇州市作為長三角經(jīng)濟中心，在社會管理改革上不甘示弱，但許多“草根”社會組織仍囿于自身能力而無法獲得合法地位，這將不利于蘇州市社會組織的結構性平衡，對此，蘇州市應逐步擴大直接登記的范圍。對于尚未列入直接登記類型的社會組織，應轉(zhuǎn)變其業(yè)務主管單位的角色，變“業(yè)務主管”為“業(yè)務指導”，增強社會組織的自主性。對尚不具備登記條件的社區(qū)社會組織，應對其進行備案。蘇州市早在幾年前就開始推行社區(qū)社會組織的備案工作，但是目前仍存在一些問題，因此必須進一步規(guī)范社區(qū)社會組織的備案工作，做好社會組織登記備案的雙軌制。

為改變登記工作的務虛特征，必須加強對社會組織的實地考察，然而這又進一步對登記機關工作人員的數(shù)量和專業(yè)性提出了挑戰(zhàn)。因而，要創(chuàng)新社會組織的管理模式，重整登記管理部門的人員結構，提高人員配置也是十分必要的。樞紐型社會組織的出現(xiàn)可以說是創(chuàng)新社會組織管理模式的曙光，不論在登記管理上，還是在考察審核上，樞紐型社會組織都可為民政部門適當分擔一部分工作[7]。2011年12月27日，蘇州市成立了市社會組織促進會，為進一步深化社會組織的去行政化，創(chuàng)新社會組織的管理體制，蘇州市應在各領域探索培養(yǎng)樞紐型社會組織，加強對各類社會組織的鼓勵、引導和管理。

3)完善社會組織的監(jiān)督機制。社會組織種類繁雜，活動眾多，加強對社會組織的監(jiān)管有利于增強由此引發(fā)的社會效應的可控性，也有利于社會組織自身的發(fā)展。蘇州市應著力構建“行政監(jiān)督、社會監(jiān)督和自我監(jiān)督”三位一體、內(nèi)外結合的綜合監(jiān)督機制。① 建立一張囊括民政、財政、稅務、審計、公安、人社、外事等相關職能部門的行政監(jiān)督網(wǎng)，由各單位協(xié)調(diào)聯(lián)動、各司其職，對社會組織的日?；顒?、財務、人員等各方面進行全面監(jiān)管。蘇州市自2011年開始對社會組織進行等級評估，2013年9月對上年度社會組織評估的公示結果顯示，4A級社會組織共42家。對社會組織進行等級評估，不僅提升了社會組織的自身能力，而且有利于創(chuàng)新社會管理模式，在推進等級評估的基礎上，蘇州市應注重規(guī)范社會組織的年度檢查。在簡化年檢流程的同時，應豐富年檢的實質(zhì)內(nèi)容，切實踐行實地檢查制度，并聯(lián)合財政和稅務機關開展重點審查，謹防“公益腐敗”現(xiàn)象的發(fā)生。同時根據(jù)年檢結果，建立與準入機制相對應的退出機制，對于在年檢中無法達到標準的社會組織應予以撤銷，對于有違法違規(guī)行為的社會組織應堅決取締，并依法采取相應措施。②建立社會監(jiān)督機制?？山⑸鐣M織的信息披露制度，如設立專門網(wǎng)站作為信息公開平臺，也可建立重大事項報告制度，如年度工作報告、政府支持資金的使用情況、公益項目實施情況等，或者建立公眾投訴制度。健全的社會監(jiān)督機制可作為公共捐贈和政府支持的重要參考依據(jù)。③加強社會組織的內(nèi)在自律機制。要規(guī)范社會組織的內(nèi)部管理制度，必須樹立章程的核心地位，明確社會組織的發(fā)展宗旨與方向；制定各項活動準則；構建法人治理結構；健全民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的內(nèi)部運行機制；建立規(guī)范化和透明化的財務管理制度，社會組織應定期向社會公布財務報告，自覺接受社會監(jiān)督。

4)完善配套政策，構建支持平臺。當前，我國社會組織管理的立法層次低，且不健全，頂層設計的不完善是導致我國社會組織發(fā)展緩慢的一個重要因素。因此，從整體上看，我國應盡快推進《社會組織法》的出臺，在一定的高度上明確我國社會組織發(fā)展的指導思想、管理原則、活動范圍以及權利與義務，將我國社會組織的發(fā)展納入法制化和制度化的軌道，只有這樣，各地社會組織的支持政策才有法可依、有章可循。

在國家法律的基礎上，蘇州市應制定一系列政策法規(guī)，以推動蘇州市社會組織在法制軌道上健康發(fā)展。目前，姑蘇區(qū)已出臺《姑蘇區(qū)社會組織發(fā)展扶持政策》，制定了五項扶持政策，為姑蘇區(qū)社會組織管理工作提供了制度支撐。根據(jù)政策實施效果，蘇州其他各市（區(qū)）也應建立完善相關扶持政策，促進蘇州市社會組織的平衡發(fā)展和良性運行。①推進政府向社會組織購買公共服務的制度化，政府可事先列定購買服務的目錄，把購買服務的專項資金納入財政預算，由財政部門審核預算單位的申報項目，在委托或招投標的過程中以各社會組織的考評結果作為參考依據(jù)。②對于一些特殊的社會組織，應給予一定的財政補助；對于社會效益較好的社會組織，也可給予一定的獎勵。③對于接受社會捐款的社會組織，其免稅范圍和免稅比例應做出相關調(diào)整，使其更多地投入到公益事業(yè)中區(qū)，以稅收優(yōu)惠政策來引導和激勵社會組織的發(fā)展。④為吸引更多的專業(yè)人才投身到社會組織的建設中，政府應制定適當?shù)娜肆Y源政策，在待遇上可考慮參照事業(yè)單位標準，同時完善養(yǎng)老、醫(yī)療等相關的社會保障制度。⑤應進一步推廣和完善社會組織公共信息平臺的建設，目前，蘇州市民政部門及蘇州市社會組織促進會聯(lián)合創(chuàng)設了“蘇州市社會組織”這一網(wǎng)絡平臺，向社會發(fā)布有關蘇州市社會組織的信息，然而相當一部分信息更新比較緩慢，僅起到了官方向社會發(fā)布信息的單向作用，而沒有做到大眾對社會組織進行監(jiān)督的作用。對此，建議由第三方創(chuàng)建一個具備多元互動渠道的信息平臺，削弱行政色彩，更好地便于政府、社會組織及大眾之間的互促互進。

5)推動社區(qū)社會組織的發(fā)展。社區(qū)社會組織具有自治性和微型性等特點，在基層社會管理和公共服務中有著不可替代的作用。扶持社區(qū)社會組織和創(chuàng)新社區(qū)社會組織的管理不僅能夠切實解決社區(qū)問題，還可以穩(wěn)定和諧社會的根基。目前，蘇州市備案的社區(qū)社會組織數(shù)量是登記在案的社會組織的近兩倍，因此，規(guī)范和創(chuàng)新社區(qū)社會組織的管理體制對社會基層建設尤為重要。首先，要強化社區(qū)社會組織的自治自律能力，政府應聯(lián)合高校，為社區(qū)社會組織輸送專業(yè)化人才；其次，在分類基礎上，對各類社會組織提供不同的政策引導，如對服務類的采取購買或委托的方式將可以由其承接的職能轉(zhuǎn)移給這類社區(qū)社會組織，對維權類的社會組織則更多地施以法律和政策的援助；最后，應在社區(qū)中加大對社會組織的推廣和宣傳力度，從觀念上提升社區(qū)居民對于公民社會的認識，提高社區(qū)居民在社區(qū)社會組織中的參與度。要使蘇州市社會組織健康有序發(fā)展，進而促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，在規(guī)范社會組織管理體制的同時，為其注入新鮮血液。理念上，將一貫的政府一元管理改為多元主體管理，強化社會大眾對公民社會的正確認識；制度上，從社會組織的定位，登記注冊，監(jiān)督管理，到相關的財稅、人事政策，以及對社會組織的扶持激勵政策，在完善和改革這一系列的制度體系上，政府有著義不容辭的責任；實踐層面上，政府和公民社會各個主體都應積極參與到社會管理中去，在制度的規(guī)約下不吝找尋新途徑以求更有效地進行社會管理，反映利益訴求，調(diào)節(jié)矛盾糾紛，促進經(jīng)濟健康發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定。

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