曹玉梅

(焦作師范高等專(zhuān)科學(xué)校 政治與教育科學(xué)學(xué)院， 河南 焦作 454000)

中科院2013年《城市藍(lán)皮書(shū)》顯示，2011年農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度綜合指數(shù)僅為40.7%[1]。我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化狀況不容樂(lè)觀，已成為影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要問(wèn)題。

“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”的稱謂是伴隨著人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展而產(chǎn)生的。它主要包括四類(lèi)群體：一是城市農(nóng)民工，在城市中處于市民的“邊緣化”狀態(tài)，是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主要組成部分；二是少數(shù)在二、三產(chǎn)業(yè)掌握一定技術(shù)、從事中基層管理的高級(jí)打工者，以及來(lái)自農(nóng)村的個(gè)體經(jīng)商者，在城市中處于“半市民”狀態(tài)；三是極少數(shù)的私企老板，在城市處于“準(zhǔn)市民”狀態(tài)[2]；四是城中村改造中土地或宅基地被征收、由農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口的人，是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口中的少數(shù)。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，就是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在工業(yè)化、城市化進(jìn)程推動(dòng)下，離土離鄉(xiāng)向城鎮(zhèn)遷移，隨著戶籍所在地的變遷，不僅職業(yè)與身份實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)換，而且在就業(yè)、住房、社會(huì)保障、價(jià)值觀念、生活習(xí)慣等方面向城市市民不斷轉(zhuǎn)化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)過(guò)程。探尋農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化對(duì)策，成為讓進(jìn)城農(nóng)民“進(jìn)得來(lái)、留得住、扎得根”的關(guān)鍵。

一、影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的障礙因素

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過(guò)程中存在有許多障礙，主要表現(xiàn)在四個(gè)方面。

(一)社會(huì)制度障礙

1.戶籍制度方面

長(zhǎng)期以來(lái)，城鄉(xiāng)二元戶籍制度將農(nóng)村人口排斥于城市大門(mén)之外。大量農(nóng)村人口進(jìn)入城市工作生活，卻因“農(nóng)業(yè)戶口”無(wú)法享受與城鎮(zhèn)居民同等的就業(yè)、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、子女教育等社會(huì)福利，難以被城市社會(huì)接納而成為真正的市民。

2.土地制度方面

自實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來(lái)，廣大農(nóng)民憑借農(nóng)民身份獲得了對(duì)集體土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。一旦失去農(nóng)民身份就意味著必須放棄在農(nóng)村的土地和宅基地房屋等經(jīng)濟(jì)利益。在新農(nóng)村試點(diǎn)建設(shè)中，因土地買(mǎi)斷、占用土地、拆除舊房屋包賠農(nóng)民損失過(guò)少等不合理現(xiàn)象的存在，極大地挫傷了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的積極性。

3.就業(yè)制度方面

受到城鄉(xiāng)二元體制的影響，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為城市社會(huì)的弱勢(shì)群體，他們進(jìn)城打工受到歧視，多數(shù)人干著城里人不愿干的臟、累、差活；工資微薄，而且還經(jīng)常被拖欠或克扣。

4.社會(huì)保障制度方面

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口長(zhǎng)期被排斥在城市社會(huì)保障制度之外。他們?cè)诔鞘欣镆坏┦チ斯ぷ?，不僅領(lǐng)不到失業(yè)救濟(jì)金，也享受不到勞動(dòng)管理部門(mén)為下崗失業(yè)市民提供的再就業(yè)培訓(xùn)等服務(wù)；在城市里買(mǎi)房得不到住房公積金、銀行按揭貸款等優(yōu)惠。

(二)社會(huì)資本障礙

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城打工大多靠的是同學(xué)同鄉(xiāng)和親朋好友介紹，擁有的信息資源很少。他們經(jīng)常受到市民的歧視，被認(rèn)為是導(dǎo)致城市失業(yè)多、就業(yè)難、犯罪率高以及環(huán)境臟亂差的萬(wàn)惡之源，因此農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與市民往來(lái)較少，難以形成較強(qiáng)的城市關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。當(dāng)他們的權(quán)益受到侵害時(shí)，沒(méi)有任何組織可以依靠。他們?cè)诔鞘袔缀鯖](méi)有任何政治地位，缺乏參與維護(hù)自身權(quán)益政治活動(dòng)的熱情。政府雖曾出臺(tái)維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的法律法規(guī)，但在具體執(zhí)行中難以真正落實(shí)，嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程。

(三)自身素質(zhì)障礙

目前我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口整體素質(zhì)偏低，表現(xiàn)在大多數(shù)只有初中文化水平，沒(méi)有或很少接受職業(yè)培訓(xùn)，缺乏勞動(dòng)技能，接受新知識(shí)、新技術(shù)能力差等方面。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，面對(duì)競(jìng)爭(zhēng)激烈的城市就業(yè)環(huán)境，一旦失業(yè)，很難順利轉(zhuǎn)移就業(yè)或轉(zhuǎn)崗就業(yè)。

(四)思想觀念障礙

一些地方政府官員擔(dān)心大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為市民，會(huì)擠占緊張的城市公共資源，增加社會(huì)不安定因素；不少市民怕農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口搶了自己的飯碗，對(duì)他們?nèi)狈Π菪暮屯樾?，甚至產(chǎn)生排斥心理。

二、推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的對(duì)策建議

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，必須多領(lǐng)域統(tǒng)籌推進(jìn)。

(一)深化制度改革

1.完善戶籍制度

戶籍制度改革，是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的起點(diǎn)。今后戶籍制度改革的重點(diǎn)是通過(guò)調(diào)整完善戶口遷移政策，全面實(shí)施居住證制度，賦予農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民身份，有序推進(jìn)符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)居住落戶。

2.創(chuàng)新農(nóng)村土地制度

完善農(nóng)村土地制度,穩(wěn)定土地經(jīng)營(yíng)權(quán),是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鄉(xiāng)間自由流動(dòng)的前提條件。要加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)，給農(nóng)民頒發(fā)具有明確法律效力的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)和宅基地使用權(quán)證書(shū)，使進(jìn)城落戶農(nóng)民對(duì)承包地和宅基地?fù)碛虚L(zhǎng)久的占有使用權(quán)和完全的土地財(cái)產(chǎn)處置權(quán)；穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓制度，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入；探索委托、代耕、轉(zhuǎn)讓、出租等多種土地流轉(zhuǎn)形式，允許以承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收入；改革土地補(bǔ)償制度，建立確保農(nóng)民土地收益長(zhǎng)效機(jī)制；發(fā)揮政府的土地監(jiān)控和服務(wù)作用，減少閑置荒廢土地現(xiàn)象。

3.建立平等就業(yè)制度

就業(yè)和收入的穩(wěn)定是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市成為市民的保障。在就業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入上，廢除對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的歧視性政策，勞動(dòng)者憑學(xué)歷、技能等自主擇業(yè)、平等競(jìng)爭(zhēng)[3]，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口獲得與城鎮(zhèn)居民平等的就業(yè)機(jī)會(huì)；在勞動(dòng)報(bào)酬上，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受與城鎮(zhèn)居民平等的工資、勞動(dòng)保護(hù)、社會(huì)保險(xiǎn)、休息休假等待遇；在政策扶持上，開(kāi)發(fā)公益性服務(wù)崗位，多渠道增加就業(yè)崗位，鼓勵(lì)自主創(chuàng)業(yè)。

4. 完善社會(huì)保障制度

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，健全的社會(huì)保障制度是農(nóng)民實(shí)現(xiàn)從農(nóng)村到城市的不可或缺的基本條件。應(yīng)按照分層分類(lèi)原則，有重點(diǎn)、有差別地建立起農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會(huì)保障模式。一是做好社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移銜接，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障一卡通。二是拓寬住房保障渠道。有條件的企業(yè)應(yīng)將已穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入住房公積金體系；政府深入推進(jìn)保障性安居工程建設(shè)，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步納入公租房保障體系；有條件的城市修建農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口商品房小區(qū)，幫助農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口以低于市場(chǎng)價(jià)的價(jià)格購(gòu)買(mǎi)住房。三是建立針對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的社會(huì)救助制度，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受同城市居民一樣的最低生活保障。

5. 構(gòu)建成本分擔(dān)機(jī)制

2014年3月份中科院發(fā)布的《中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程報(bào)告》測(cè)算表明，目前我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本約為13萬(wàn)元[4]。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，需要強(qiáng)大的資金支持。中央政府、地方政府、企業(yè)和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口應(yīng)明確各自的責(zé)任，建立以政府公共財(cái)政支出為主的成本分擔(dān)機(jī)制。中央政府應(yīng)把市民化的大部分成本負(fù)擔(dān)起來(lái)，加大對(duì)跨地區(qū)流動(dòng)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在公共服務(wù)方面的支出補(bǔ)助力度，并且應(yīng)更多地以常住人口而不是戶籍人口作為財(cái)政分成和轉(zhuǎn)移支付依據(jù)；地方政府應(yīng)分擔(dān)本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口正常生活需要的就業(yè)服務(wù)、子女義務(wù)教育等公共服務(wù)的成本；企業(yè)要保證農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的正常工資，為其辦理基本的工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保險(xiǎn)；農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自己為獲得市民待遇要承擔(dān)社保成本中的個(gè)人支出部分。

(二)加強(qiáng)權(quán)益保障

1. 制定權(quán)益保護(hù)法律法規(guī)

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口大多文化層次低，法律意識(shí)淡薄，在城市中屬于弱勢(shì)群體。我國(guó)現(xiàn)有的《勞動(dòng)法》、《勞動(dòng)合同法》、《工傷保險(xiǎn)條例》等又只適用于城鎮(zhèn)居民。一旦農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市中正當(dāng)?shù)臋?quán)益受到侵害，很難受到法律的保護(hù)。因此，國(guó)家相關(guān)部門(mén)應(yīng)盡快根據(jù)實(shí)際情況修改相關(guān)法律，消除對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)的不合理限制及歧視性政策，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益保護(hù)納入法制化軌道，確保他們?cè)诔鞘邢碛泻统擎?zhèn)居民平等的就業(yè)權(quán)、勞動(dòng)保護(hù)權(quán)和社會(huì)保障權(quán)。各級(jí)政府應(yīng)盡快制定專(zhuān)門(mén)的關(guān)于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口權(quán)益保護(hù)的地方性法規(guī)，建立省、市、縣三級(jí)法律援助網(wǎng)絡(luò)，設(shè)立維權(quán)中心，開(kāi)通勞動(dòng)爭(zhēng)議申訴“綠色通道”，以提供法律咨詢，確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口維權(quán)渠道暢通。

2. 建立權(quán)益保障組織

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市往往以散落的形式存在，沒(méi)有任何話語(yǔ)權(quán)，權(quán)益極易遭受侵害。因此，有必要建立省、市、縣三級(jí)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的工會(huì)組織，各行業(yè)也要建立自己的勞動(dòng)協(xié)會(huì)組織，便于相互交流、廣泛溝通，協(xié)調(diào)解決侵犯農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口合法權(quán)益的突出問(wèn)題。

(三)提升整體素質(zhì)

經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐表明，勞動(dòng)者的整體素質(zhì)日益成為影響其就業(yè)的重要因素。為使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口更快地融入城市，政府應(yīng)高度重視提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的整體素質(zhì)，深入實(shí)施全民技能振興工程。

1. 完善隨遷子女受教育政策

流入地政府應(yīng)承擔(dān)起農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口隨遷子女的義務(wù)教育責(zé)任。建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口子女教育專(zhuān)項(xiàng)基金，增加經(jīng)費(fèi)投入。擴(kuò)大在公辦學(xué)校隨遷子女的就學(xué)容量，放寬入學(xué)限制，簡(jiǎn)化入學(xué)手續(xù)。鼓勵(lì)社會(huì)各方力量創(chuàng)辦民辦學(xué)校，改善教學(xué)條件，提高教育質(zhì)量。隨遷子女接受中等職業(yè)技術(shù)教育應(yīng)享受同等的教育資助。

2. 加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn)

加大專(zhuān)門(mén)針對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的、以培養(yǎng)中高級(jí)技工為目標(biāo)的職業(yè)技術(shù)教育的投入力度，提供盡可能多的免費(fèi)或低學(xué)費(fèi)職業(yè)培訓(xùn)。開(kāi)展學(xué)校培訓(xùn)、企業(yè)培訓(xùn)、社會(huì)機(jī)構(gòu)培訓(xùn)、政府培訓(xùn)、訂單式培訓(xùn)等多樣化培訓(xùn)，使每一個(gè)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口都能至少得到一次免費(fèi)的基本職業(yè)技能培訓(xùn)，使其科學(xué)文化素質(zhì)和職業(yè)技術(shù)水平不斷提高，職業(yè)發(fā)展空間變得更加廣闊。

(四)增強(qiáng)市民意識(shí)

城市文明的發(fā)展要求居民必須具備相應(yīng)的現(xiàn)代市民素質(zhì)。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，社會(huì)各界應(yīng)積極努力，使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)變思想觀念，在生活方式、行為習(xí)慣等方面與城市融為一體，積極參與社會(huì)活動(dòng)，增強(qiáng)市民意識(shí)，成為符合城市文明要求的城市居民。首先，政府部門(mén)思想上應(yīng)高度重視，行動(dòng)上應(yīng)轉(zhuǎn)變管理方式。采取有力措施解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過(guò)程中存在的問(wèn)題，輿論上應(yīng)廣泛宣傳，引導(dǎo)媒體更多地關(guān)注農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的就業(yè)和生活問(wèn)題，營(yíng)造融入城市的社會(huì)氛圍，消除對(duì)城市的陌生感。其次，工會(huì)、街道、社區(qū)應(yīng)積極組織農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口學(xué)習(xí)城市法規(guī)、市民準(zhǔn)則等。開(kāi)展形式多樣的生活交流、心靈溝通、知識(shí)講座等活動(dòng)，引導(dǎo)他們積極參與城市公共事務(wù)，樹(shù)立城市主人翁意識(shí)。第三，城市居民應(yīng)轉(zhuǎn)變對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的歧視態(tài)度，對(duì)他們給予充分的理解、尊重和幫助。第四，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口要積極學(xué)習(xí)城市生活技能。轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念、生活方式和行為習(xí)慣，消除自卑感，與城里人文明交往，和諧相處，適應(yīng)城市生活，增強(qiáng)城市歸屬感。

(五)有序推進(jìn)市民化進(jìn)程

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化不能盲目進(jìn)行，必須因地制宜、分類(lèi)指導(dǎo)，有計(jì)劃、有步驟、有重點(diǎn)地推進(jìn)農(nóng)業(yè)人口向城市轉(zhuǎn)移。一要科學(xué)規(guī)劃，合理引導(dǎo)，有序轉(zhuǎn)移。引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城市群、大中城市適度集中；促進(jìn)縣城、中心鎮(zhèn)等中小城市和小城鎮(zhèn)的“擴(kuò)容”，使之成為農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的主要承接地；推廣新農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口集中居住。二要有重點(diǎn)地促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向中小城市轉(zhuǎn)移。加快落實(shí)放寬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在中小城市、小城鎮(zhèn)落戶的政策，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提供就業(yè)機(jī)會(huì)，強(qiáng)化水、電、交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施和教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)符合條件的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在中小城市和小城鎮(zhèn)落戶。三要依托優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，積極推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、特色工業(yè)園區(qū)向更大規(guī)模、更高水平、更好質(zhì)量發(fā)展，鼓勵(lì)農(nóng)民就近非農(nóng)化就業(yè)。加快公共服務(wù)向產(chǎn)業(yè)集群延伸覆蓋，帶動(dòng)農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，勞動(dòng)農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。

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