周曉梅

(武漢職業(yè)技術(shù)學院 旅游與航空服務學院，湖北 武漢 430074)

《旅游法》實施對旅游供求關(guān)系的制約因素研究

周曉梅

(武漢職業(yè)技術(shù)學院 旅游與航空服務學院，湖北 武漢 430074)

《旅游法》的實施對旅游活動具有強烈影響，文章運用調(diào)查法和案例分析研究方法，通過旅游供求關(guān)系這一對矛盾統(tǒng)一體，闡述《旅游法》的實施對旅游供求關(guān)系的雙向制約，從而得出結(jié)論：《旅游法》并不只是針對旅行社而制定的，是國家政府通過法律改善旅游市場運行、平衡旅游活動，既保障旅游需求——旅游者的消費權(quán)益，使他們文明出行；又能制約旅游供給——旅游景區(qū)、旅行社，乃至導游人員的行為，并保障旅游供給的權(quán)益。

旅游法；旅游供求；制約因素

2013年4月25日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議通過了《中華人民共和國旅游法》，并于同年10月1日正式實施，這部旅游法對整個旅游市場影響頗深，整個暑期出境游異?；鸨?，旅游供求緊緊抓住《旅游法》實施前的低價旅游市場。有人說這部法律其實就是一部旅行社法，主要是對旅行社進行制約，這種觀點有失偏頗。本文擬從旅游供求關(guān)系角度闡述旅游法實施對雙方的制約因素。

一、旅游供求概念

旅游需求與旅游供給既相互依存，又相互矛盾，是一對矛盾統(tǒng)一體?！奥糜涡枨缶褪侵溉藗?yōu)榱藵M足旅游活動的欲望，在一定時間和價格條件下，具有一定支付能力可能購買的旅游產(chǎn)品的數(shù)量?！甭糜涡枨罂煞譃楝F(xiàn)實的旅游需求和潛在的旅游需求。潛在的旅游需求轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實的旅游需求必須同時具備四個條件，即旅游動機、支付能力、閑暇時間和身體健康，四者缺一不可。旅游需求也就是我們所稱謂的旅游者或游客?！奥糜喂┙o是指在一定時期和一定價格水平下，旅游經(jīng)營者愿意并且能夠向旅游市場提供的旅游產(chǎn)品數(shù)量?！盵1]旅游供給主要是為旅游需求提供服務產(chǎn)品的旅游六要素“食、住、行、游、購、娛”，即旅游酒店、旅游交通、旅游景區(qū)、旅行社等。本文根據(jù)2013年“十一”正式實施的《旅游法》針對旅游供求這一對概念，詮釋旅游法實施對旅游供求的制約因素。

二、對旅游需求的制約

在旅游活動中，一直對旅游從業(yè)人員灌輸著一種思想，即“客人是上帝”，認為客人對的就是對的，錯了也是對的，因此，導游人員在對待游客的投訴時，一要認真傾聽、二要面帶微笑、三要耐心解釋，這樣的做法往往造成游客的誤解。有一次，筆者帶領去九寨溝的團隊時，因為住房的緣故，遭到游客的指責；還有去年的某赴韓國游的旅游團，因為酒店沒有WIFI，不能發(fā)微博，導致某游客打罵領隊，這些不文明行為，在實施的《旅游法》的第十四條規(guī)定“旅游者在旅游活動中或者在解決糾紛時，不得損害當?shù)鼐用竦暮戏?quán)益，不得干擾他人的旅游活動，不得損害旅游經(jīng)營者和旅游從業(yè)人員的合法權(quán)益?！痹摲ㄖ兴岢龅摹叭坏谩?，不僅保護旅游從業(yè)人員、其他游客、當?shù)鼐用窈戏?quán)益，還對游客在旅游活動中的不文明行為進行了制約，特別適用于糾紛產(chǎn)生后的公平、公正、公道的處理。

2013年5月16日，國務院副總理汪洋在貫徹實施旅游法電視電話會議上強調(diào)，部分游客素質(zhì)和修養(yǎng)不高，旅游景區(qū)亂刻字、隨地吐痰等不文明行為，有損國人形象，影響比較惡劣?！堵糜畏ā返牡谑龡l規(guī)定“旅游者在旅游活動中應當遵守社會公共秩序和社會公德，尊重當?shù)氐娘L俗習慣、文化傳統(tǒng)和宗教信仰，愛護旅游資源，保護生態(tài)環(huán)境，遵守旅游文明行為規(guī)范?！痹摋l例制約了旅游者的不文明行為。

《旅游法》的第十五條規(guī)定“旅游者購買、接受旅游服務時，應當向旅游經(jīng)營者如實告知與旅游活動相關(guān)的個人健康信息，遵守旅游活動中的安全警示規(guī)定?！边@一條對旅游者的制約，是提醒旅游者和旅游經(jīng)營者供求雙方對信息的知曉權(quán)，以往一直強調(diào)旅行社要讓旅游者知曉他們外出旅行的行程、價格、游覽景點、住宿酒店的級別、用餐的餐標等有知曉權(quán)利；而作為旅游供給一方的旅行社并不知曉游客的健康信息，導致某些游客在外出旅游時，突發(fā)心臟病、腦梗、哮喘等重大疾病，甚至死亡，旅游活動結(jié)束后，對旅行社進行投訴，這對于微利時代的旅行社經(jīng)營者真是不堪重負，能夠在旅游這一行堅持做下去的寥寥無幾。

《旅游法》的第十六條規(guī)定“出境旅游者不得在境外非法滯留，隨團出境的旅游者不得擅自分團、脫團。”該法的頒布與實施，制約著旅游者的出境行為。個別旅游者因種種原因想出境打工或者從事其他事宜，但是由于簽證很難辦下來，通過旅行社辦理旅游簽證這條便捷的通道，從而導致旅行社和出境領隊需要承擔比較大的風險。該法規(guī)的實施保障了旅行社的利益，向旅游者說明，隨團出境旅游不得擅自離團，這樣對參團的旅游者進行說明，更具有說服力，有法可依。

三、旅游法實施對旅游供給的制約

與旅游需求相對應的旅游供給這一方，本文主要探討的是針對《旅游法》的實施條例對旅游景區(qū)、旅行社和導游人員的制約因素。

(一)對旅行社的制約

旅游法的實施，反應最快的莫過于各個旅行社，最具有爭議的就是旅游法的“第三十五條，旅行社不得以不合理的低價組織旅游活動，誘騙旅游者，并通過安排購物或者另行付費旅游項目獲取回扣等不正當利益?！币虼?，針對這一條款，旅游業(yè)三大支柱之一的旅行社認為，2013年十一后，在旅游行程中將不能安排購物和自費旅游項目。因此，在2013年暑期推出低價出境游，出境游異常火爆。而在十一后，旅行社怕踩雷，嚴格執(zhí)行該條款，在旅游行程中推出“無自費、無購物”的純玩團，也明令禁止導游帶領游客購物和自費娛樂活動，出現(xiàn)了矯枉過正的現(xiàn)象，忽視了旅游者對旅游六要素 “食、住、行、游、購、娛” 中“購物”和“娛樂”的需求。這是對旅游法的誤解，因為在第三十五條第二款指出“旅行社組織、接待旅游者，不得指定具體購物場所，不得安排另行付費旅游項目。但是，經(jīng)雙方協(xié)商一致或者旅游者要求，且不影響其他旅游者行程安排的除外”這一款是指旅行社不得單方面帶領旅游團去旅行社或者導游指定的購物場所，不得安排自費旅游項目以貼補團費過低的問題；不是說不能購物，是要經(jīng)過旅游供求雙方協(xié)商一致，既要有一定的購物時間和旅游者有購物的動機，或者是旅游者單方提出要去購物，且不能影響或縮短計劃內(nèi)的旅游行程，不能影響其他旅游者行程，在以上諸多制約因素成立后，旅行社還是可以在旅游行程中安排一定的購物活動和自費項目[2]。

對旅行社的制約還表現(xiàn)在旅行社在聘請導游人員的帶團津貼方面，《旅游法》第六十條第三款明確規(guī)定：“安排導游為旅游者提供服務的，應當在包價旅游合同中載明導游服務費用?！边@一條款說明將不會出現(xiàn)免導游服務費的包價旅游了。在《旅游法》實施前，導游員不僅沒有導游服務費，有時還需要墊資帶團，在某些地區(qū)，需要導游人員交給旅行社“人頭費”，根據(jù)游客客源地的不同，交給旅行社的“人頭費”多少不一，導游人員稱為“填坑”，只有“坑”填滿了，“人頭費”交足了，剩下的才是導游員的收入，因此，地陪導游就只有像拼命三郎一樣帶領游客進店購物加點補貼團費的不足?！堵糜畏ā穼嵤┖螅眯猩绫仨氈Ц秾в螁T帶團津貼，即導游服務費。在《旅游法》的第三十八條第三款規(guī)定“旅行社安排導游為團隊旅游提供服務的，不得要求導游墊付或者向?qū)в问杖∪魏钨M用”，這種規(guī)定既制約著旅行社對導游人員收取所謂的人頭費，也保障了導游員的基本權(quán)利。

在《旅游法》的第三十六條還明確規(guī)定“旅行社組織團隊出境旅游或者組織、接待團隊入境旅游，應當按照規(guī)定安排領隊或者導游全程陪同?！边@一條制約著旅游供求雙方的行為。旅游者外出旅游，所配備的導游人員費用是核算在旅游團整體費用里，游客往往要求旅行社明碼標價，標明單項費用，如交通、住房、用餐、門票、導服、保險各是多少，當談到導服，即付給導游人員的費用時，某些旅游團就認為配備一個導游還需要那么多費用，就向旅行社提出，不需要全陪，有地陪即可。該法的頒布與實施就不能不在旅游團里配備全程陪同，即全陪，這就制約著旅游者的低價出游的行為。另一方面，也制約著旅游供給一方的旅行社，在某些系列團和散客拼團的旅游團操作過程中，有些旅行社為了節(jié)省全陪或領隊的往返交通費用，常常在第一個團去程配備全陪或領隊，在回程時全陪或領隊就不跟團回來，在旅游目的地等待下一個團，然后第二個團的去程沒有全陪或領隊，旅行社只需要派一個工作人員送站，這樣就可以節(jié)省一個全陪或領隊的往返交通費用。《旅游法》的第三十六條就制約著旅行社這種行為，保護了旅游者的合法權(quán)益。

在《旅游法》的第三十八條規(guī)定“旅行社應當與其聘用的導游依法訂立勞動合同，支付勞動報酬，繳納社會保險費用?！边@一法規(guī)對旅行社聘請導游進行了制約，要求旅行社不僅需要支付底薪、帶團津貼等導游勞動報酬，還需要給導游繳納社會保險，保障了導游人員的既得利益。但是，也要為旅行社辯護一下，有的時候不是旅行社不愿意給導游買保險，是導游自己不愿意買保險，因為導游人員的底薪大多比較低，僅僅是該地區(qū)的最低工資，買保險后扣除導游自己工資一部分，就沒有多少工資了，如果在淡季沒有團隊，就沒有帶團津貼，無法支付一個人的生活開銷；再則，導游人員自己歸宿的不確定性，也是導致他們不想繳納保險的主觀因素之一。

(二)對旅游景區(qū)的制約

《旅游法》實施不僅制約旅行社的規(guī)范經(jīng)營，還對旅游景區(qū)有所制約。

旅游景區(qū)每到旅游旺季，即每年的四、五月，就會有調(diào)價的信息，有的是實行旺季票價，有的就是隨意調(diào)價，如湖南的鳳凰古城因門票調(diào)整導致門庭冷落，給游客和旅行社來一個措手不及，散客還好，不去游覽即可；可是旅行社就不同了，尤其是接待入境旅游的旅行社。旅游線路的報價會提前幾個月甚至是半年就已經(jīng)報給境外旅行社，如果景區(qū)門票調(diào)價，勢必會給地接社造成損失，因為旅行社原本已經(jīng)進入微利時代?！堵糜畏ā返谒氖臈l明確規(guī)定“景區(qū)應當在醒目位置公示門票價格、另行收費項目的價格及團體收費價格。景區(qū)提高門票價格應當提前六個月公布。”此法的頒布與實施，大大降低了旅行社的經(jīng)營風險，也制約了旅游景區(qū)隨意調(diào)價，導致旅行社經(jīng)營成本不可控制的因素[3]。

《旅游法》的第四十四條第二款規(guī)定“將不同景區(qū)的門票或者同一景區(qū)內(nèi)不同游覽場所的門票合并出售的，合并后的價格不得高于各單項門票的價格之和，且旅游者有權(quán)選擇購買其中的單項票?！痹摲ㄒ?guī)的頒布與實施，對某些景區(qū)將景區(qū)內(nèi)各單項門票進行捆綁銷售有所制約。法規(guī)中明文規(guī)定“同一景區(qū)內(nèi)不同游覽場所的門票合并出售的，合并后的價格不得高于各單項門票的價格之和”，這一項景區(qū)為了銷售基本上都可以做到，而后面同時說明“且旅游者有權(quán)選擇購買其中的單項票”卻是某些景區(qū)比較難于實行的。景區(qū)對于門票的捆綁銷售，就像我國六七十年代銷售豬肉一樣進行肥瘦搭配出售，景區(qū)為了創(chuàng)造更大的經(jīng)濟效益，把景區(qū)內(nèi)所有的單項門票合并后進行銷售，稱為“套票”，這樣做確實方便了游客和旅行社多次購買門票排隊的痛苦；但是，對于某些景區(qū)的單項門票，游客不想去或不能去也得一并購買，如黃山景區(qū)把蓮花峰、始信峰和天都峰以前收單項門票的景點全部放在大門票里一并進行捆綁銷售，對于那些登山有困難的游客來講，是不需要這部分消費的；但是進行捆綁銷售后，就不得不消費了。景區(qū)這樣做，雖然說增加了景區(qū)門票效益，卻也增加了游客和旅行社的消費成本，令游客消費不滿意感增加。該法規(guī)的實施應該對這些景區(qū)有所限制，保護了旅游需求——旅游者的消費權(quán)益。

《旅游法》的第四十五條規(guī)定“景區(qū)接待旅游者不得超過景區(qū)主管部門核定的最大承載量。景區(qū)應當公布景區(qū)主管部門核定的最大承載量，制定和實施旅游者流量控制方案，并可以采取門票預約等方式，對景區(qū)接待旅游者的數(shù)量進行控制?！痹摲ㄒ?guī)的頒布與實施制約著旅游景區(qū)在旅游旺季時對旅游人數(shù)的超額接待，導致游客的不滿和對景區(qū)環(huán)境的破壞，也許不會再出現(xiàn)2013年國慶節(jié)黃金周期間，九寨溝景區(qū)爆滿，導致環(huán)保車不能正常運轉(zhuǎn)，游客進不來也出不去，對于九寨溝景區(qū)環(huán)境不僅有所破壞，還大大降低了該景區(qū)的品牌形象。還有2012年被評為國家4A級景區(qū)的湖北宜昌的朝天吼漂流景區(qū)，也是湖北唯一的國家4A級漂流景區(qū)，由于品牌效應，在2013年的7月朝天吼景區(qū)接待游客人數(shù)超過景區(qū)的承載量，致使一些游客沒有船只，不能順利地漂流，憤怒的游客砸爛了門票柜臺，同樣，對該景區(qū)的形象也有損害。做得比較好的應該是西藏的布達拉宮，該景區(qū)對于每天的游客進行控制，旅行社需要提前預約該景區(qū)的門票，游客才能順利參觀；這樣既保障了旅游需求——旅游者的消費利益，也保護了該景區(qū)的通暢和文物的保護，令游客產(chǎn)生比較高的滿意感。

四、《旅游法》實施后的應對措施

(一)旅游需求制約的應對措施

1.加強對游客的管理與引導

要倡導健康文明旅游方式，提高公民的文明素質(zhì)，樹立中國游客的良好形象。尤其是出國游，導游員及出境領隊有著責無旁貸的責任和義務，對待某些不文明行為，作為導游員和出境領隊要做好說明工作，最好在出國前的說明會上進行強調(diào)和建議：尊重他國風俗習慣、愛護和保護旅游資源、倡導文明旅游的綠色出行。

2.簽訂補充協(xié)議

針對《旅游法》的第十五條規(guī)定，旅行社在組織游客出行之前，可以再擬定一個補充協(xié)議，在補充協(xié)議里游客必須明確說明身體健康信息，遵守旅游活動中的安全警示規(guī)定。這樣可以降低或規(guī)避旅行社因旅游者自身因素所導致的旅游糾紛與爭議。該法的頒布與實施不僅保護了旅行社的知情權(quán)，同時也制約著旅游者的誠實行為。

3.繳納保證金或財產(chǎn)抵押

針對《旅游法》的第十六條規(guī)定，為防止旅游者出境后擅自分團、脫團的違法行為，旅行社可以在組織游客出境之前，請游客進行財產(chǎn)抵押或者繳納一定金額的保證金，制約游客出境后的行為。

(二)旅行社制約的應對措施

1．旅游供求三方共同努力

針對《旅游法》的第三十五條和第六十條第三款規(guī)定，為防止司機與導游坑騙游客購物，旅行社與旅游者都必須清楚地認識到：一是旅游者在制訂出游方案時，不要參加低價團，需要選擇正規(guī)的旅行社出行；二是旅行社要尊重導游員與司機的勞動，要給予司機與導游員正當?shù)膸F補貼，使他們的付出有所得；三是導游員拒絕沒有導游服務費的團隊。

2．與組團社簽訂合同

針對《旅游法》的第三十六條規(guī)定，對于出入境旅游團隊，如果沒有安排出境領隊或者隨團導游，游客應與組團社簽訂合同，并保留向當?shù)芈糜尉诌M行投訴的權(quán)利，拒絕出行，以保護消費者合法權(quán)益。當然，旅游者也不能為了便宜而主動要求不要隨團導游或出境領隊陪同旅游。

(三)旅游景區(qū)制約的應對措施

1．調(diào)整聽證會參與人員

針對《旅游法》的第四十四條規(guī)定，旅游景區(qū)門票進行調(diào)價必須提前6個月公布。筆者認為，在進行調(diào)價之前的聽證會參與人員很重要，不僅需要專家參與，還需要外地的人民群眾參與，聽取人民群眾的呼聲，這樣才能確保門票調(diào)價所帶來的不利因素。

2．旅游主管部門實施監(jiān)督管理

針對《旅游法》的第四十五條規(guī)定，旅游景區(qū)承載量的核定應由旅游景區(qū)規(guī)劃專家進行核定；而對景區(qū)進行監(jiān)督應由旅游主管部門實施嚴格把關(guān)，本著可持續(xù)發(fā)展原則，造福于后代，不能只圖眼前利益而致使景區(qū)及早進入衰退時期。

五、結(jié)論

《旅游法》的實施對整個旅游市場影響比較大，反響強烈，經(jīng)過近一年的實踐，旅游供求逐漸接受和適應新法的實施?！堵糜畏ā返膶嵤?，對于我國規(guī)范旅游市場，保障旅游供求的合法權(quán)益，都起到了至關(guān)重要的作用。我們應該用發(fā)展的眼光審視這一法律的實施，這是一個長期的陣痛過程，這是我國旅游市場特點所決定的。同時，我們也能感受到政府通過相關(guān)解釋在法律操作性上的改善[4]?？傊?，《旅游法》的實施對旅游供求雙方的行為均有所制約，既能保障旅游需求——旅游者的消費權(quán)益，并令他們文明出行；又能制約旅游供給——旅游景區(qū)、旅行社，乃至導游人員的行為，并保障旅游供給的權(quán)益。

[1] 馮瓊蘭.我國旅游供求失衡的原因及對策分析[J].廣西大學梧州分校學報,2004,(4):27．

[2] 李金峰.《旅游法》背景下導游人員權(quán)益評估[J].價值工程,2014,(13):164．

[3] 孫海琴.基于旅游法實施后的旅行社應對策略研究[J].中國管理信息化,2013,(24):49．

[4] 劉玲玲.試析新《旅游法》下旅游行業(yè)消費環(huán)境透明度[J].中國商貿(mào),2014,(13):156-157．

[責任編輯：盧紅學]

2014-09-01

周曉梅(1963-)，女，土家族，湖北長陽人，武漢職業(yè)技術(shù)學院旅游與航空服務學院副教授，主要研究方向：旅游管理。

D922.29；F592

A

1672-0758(2014)05-056-04