中國(guó)社會(huì)科學(xué)院馬克思主義研究院 崔 云

自中共十八屆三中全會(huì)釋放出新一輪土改信號(hào)后，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題引起學(xué)界與社會(huì)上空前的熱議。各種觀點(diǎn)紛呈，歸納起來(lái)，有兩種主張十分值得關(guān)注:一種主張農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)在代表農(nóng)民整體利益以農(nóng)民為主體的集體組織主導(dǎo)下進(jìn)行，另一種主張應(yīng)在資本主導(dǎo)下利用工商資本的資金、技術(shù)、管理等優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

一、集體組織主導(dǎo)型與資本主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)方式概述

(一)集體組織主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)。

目前，關(guān)于集體組織主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)，學(xué)界并沒(méi)有明確的定義。根據(jù)現(xiàn)有資料，集體組織主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)通常是村集體在有能力的帶頭人或領(lǐng)導(dǎo)班子帶領(lǐng)下建立包含內(nèi)置金融功能的體現(xiàn)村民整體利益的集體經(jīng)濟(jì)組織;農(nóng)民自愿將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、入股等形式流轉(zhuǎn)給集體經(jīng)濟(jì)組織集中經(jīng)營(yíng);集體經(jīng)濟(jì)組織憑借其內(nèi)置金融的融資能力，加大投入，實(shí)現(xiàn)集約化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng);在收益分配問(wèn)題上，堅(jiān)持集體所有制，增值收益歸流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民共享，促進(jìn)農(nóng)民就地就業(yè)增收。在這種集體經(jīng)濟(jì)組織中，農(nóng)民處于主體地位，集體經(jīng)濟(jì)組織的決策由農(nóng)民參與、民主協(xié)商決定。

以河南省信陽(yáng)市郝堂村與郝堂村升級(jí)版湖北省張遠(yuǎn)村為例。河南省信陽(yáng)市郝堂村主要通過(guò)成立夕陽(yáng)紅資金互助社和綠園公司兩個(gè)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)施土地流轉(zhuǎn)。夕陽(yáng)紅資金互助社(一種內(nèi)置金融，農(nóng)民主導(dǎo)的金融，利息歸互助社成員)主要解決郝堂村養(yǎng)老和村集體、村民經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等所需資金問(wèn)題;綠園公司主要解決村民土地流轉(zhuǎn)和村莊發(fā)展建設(shè)問(wèn)題。湖北省張遠(yuǎn)村則是通過(guò)成立“金地融托經(jīng)服社”以存款、承包地、宅基地“閑置房產(chǎn)”入股、內(nèi)部信托等形式實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)?！敖鸬厝谕薪?jīng)服社”解決了村集體、村民所需資金問(wèn)題和村民土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題等。“金地融托經(jīng)服社”基本上是將郝堂村資金互助社和綠園公司兩個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織的功能合而為一。

(二)資本主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)。

資本主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)通常是指工商資本將農(nóng)民土地以租賃、入股等形式流轉(zhuǎn)集中經(jīng)營(yíng);工商資本憑借自身的資金、技術(shù)、管理等優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)集約化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng);在收益分配上，按議定由工商資本的投資、經(jīng)營(yíng)管理等各方、流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民共同參與分配。在流轉(zhuǎn)過(guò)程中，由于與單個(gè)農(nóng)戶的交易成本較高，工商資本通常通過(guò)當(dāng)?shù)鼗鶎诱⒋逦瘯?huì)或農(nóng)民專業(yè)合作社等中間組織實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)。

目前，這類工商資本主要為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)(如湖北春暉集團(tuán)、聯(lián)想佳沃集團(tuán)等)、私人投資、土地流轉(zhuǎn)信托等。其中，關(guān)于土地流轉(zhuǎn)信托的討論最為熱烈。土地流轉(zhuǎn)信托是將農(nóng)用地的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)以及宅基地使用權(quán)等農(nóng)村土地使用權(quán)作為信托財(cái)產(chǎn)，在一定期限內(nèi)委托給信托公司進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，通過(guò)資本化運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)土地受益權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)化和憑證化，農(nóng)民可以憑證定期領(lǐng)取收益，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

二、集體組織主導(dǎo)型與資本主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)的比較分析

集體組織主導(dǎo)型與資本主導(dǎo)型兩種土地流轉(zhuǎn)雖然都堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)和農(nóng)民土地承包權(quán)不變，但各自都有自身的優(yōu)勢(shì)和問(wèn)題。

(一)集體組織主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)勢(shì)和問(wèn)題。

農(nóng)民的主體地位始終得到尊重。通過(guò)建立包含內(nèi)置金融式的集體經(jīng)濟(jì)組織，奠定村集體的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，以村集體經(jīng)濟(jì)組織為主導(dǎo)，以農(nóng)民為主體，尊重農(nóng)民的主體地位，讓農(nóng)民成為參與主體、決策主體、授予主體。例如，雖然郝堂村所在地各級(jí)黨委、政府和有關(guān)局委對(duì)于郝堂村資金互助社與綠園公司均給予了很大的關(guān)心支持，綠園公司在土地流轉(zhuǎn)中也引入私人商業(yè)資本，但與其他地方不同的是，郝堂村走的是村集體主導(dǎo)下農(nóng)民自主建設(shè)開發(fā)的道路，農(nóng)民的主體始終得到了尊重，如土地流轉(zhuǎn)價(jià)格、流轉(zhuǎn)給誰(shuí)、甚至流轉(zhuǎn)后土地的用途等都由村集體和農(nóng)民參與決定。此外，資金互助社資金來(lái)源、資金用途、章程也由村民社員共同參與決定，村基層組織和農(nóng)民作為村莊開發(fā)建設(shè)的主體始終得到尊重，從村莊規(guī)劃、房屋改造，到道路選線、學(xué)校選址，村里都召開村民代表會(huì)議征求群眾意見，由基層組織和村民說(shuō)了算。這與當(dāng)下許多農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)由政府主導(dǎo)或資本主導(dǎo)，農(nóng)民被土地流轉(zhuǎn)有所不同。

土地用途變化較小，農(nóng)民承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)較小。土地流轉(zhuǎn)后經(jīng)營(yíng)權(quán)通常歸村集體經(jīng)濟(jì)組織或當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶，土地用途變化不大，可解決當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就業(yè)問(wèn)題，且土地經(jīng)營(yíng)權(quán)由農(nóng)民參與決定，一般信譽(yù)較好，比較可靠，因此農(nóng)民承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)較小，農(nóng)民收入增長(zhǎng)比較穩(wěn)定。

村集體經(jīng)濟(jì)力量增強(qiáng)，村公共產(chǎn)品供給增加。集體組織的經(jīng)濟(jì)力量能得到較快加強(qiáng)，有利于增加農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給，如村莊道路建設(shè)、衛(wèi)生環(huán)境建設(shè)等，有利于提高整個(gè)村莊治理環(huán)境。

農(nóng)民貸款難問(wèn)題得到基本解決。內(nèi)置金融使得農(nóng)民貸款難的問(wèn)題得到基本解決。例如在郝堂村，年輕人可以從資金互助社貸款創(chuàng)業(yè)，種茶葉和板栗，養(yǎng)豬，等等。貸款年息15.6%，金額上限10萬(wàn)，期限最長(zhǎng)1年。貸1萬(wàn)以下，找兩位入社老人簽字擔(dān)保。貸2萬(wàn)以上，除找老人擔(dān)保外，還可拿林權(quán)證或土地使用證抵押。因在一個(gè)村莊內(nèi)，風(fēng)險(xiǎn)可控?；鸹ブ绲?名理事和監(jiān)事，對(duì)村莊里的人知根知底，對(duì)于那些銀行有貸款的、家庭不和睦的、信用不好的，互助社一律不予放貸。此外，一旦農(nóng)民無(wú)法償還貸款，互助社就可將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在村社內(nèi)部流轉(zhuǎn)——這些對(duì)銀行來(lái)說(shuō)難以變現(xiàn)的資產(chǎn)，對(duì)于同在一個(gè)村社的村民來(lái)說(shuō)，卻是有價(jià)值的。互助社成立以來(lái)，還未產(chǎn)生過(guò)不良貸款。而這在過(guò)去是無(wú)法想象的。因農(nóng)民貸款存在規(guī)模小、風(fēng)險(xiǎn)難控、農(nóng)民抵押財(cái)產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和變現(xiàn)難等問(wèn)題，商業(yè)金融機(jī)構(gòu)等外置金融針對(duì)農(nóng)民的貸款通常審批時(shí)間長(zhǎng)，貸款成本較高，“貸一萬(wàn)要送一千塊的禮”的現(xiàn)象普遍存在，郝堂村很少有人能從信用社或是商業(yè)銀行獲得貸款。資金互助社基本上解決了農(nóng)民貸款難的問(wèn)題。

集體組織主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題主要為:集體組織主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)的實(shí)施依賴集體組織帶頭人或領(lǐng)導(dǎo)班子的領(lǐng)導(dǎo)能力，而這一點(diǎn)可遇不可求;土地流轉(zhuǎn)過(guò)程較慢，流轉(zhuǎn)范圍主要在村級(jí)范圍，規(guī)模較小;內(nèi)置金融資金主要來(lái)自村民，資金數(shù)量有限;農(nóng)民經(jīng)營(yíng)管理水平較低，集體經(jīng)濟(jì)組織容易被“內(nèi)部人”控制。

(二)資本主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)勢(shì)和問(wèn)題。

1.資本主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)勢(shì)主要表現(xiàn)為如下兩個(gè)方面:

(1)緩解了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中的資金短缺問(wèn)題，提高了農(nóng)業(yè)技術(shù)和經(jīng)營(yíng)管理水平，提高了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效率。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)所需的現(xiàn)代物質(zhì)條件、先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)、現(xiàn)代組織經(jīng)營(yíng)管理等，離不開大量資金、高水平技術(shù)與經(jīng)營(yíng)管理人才等的有力支持，與分散的農(nóng)民家庭相比，工商資本在這方面具有先天優(yōu)勢(shì)。工商業(yè)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)，可以在很大程度上緩解現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中的資金短缺問(wèn)題，有利于采用新型農(nóng)業(yè)機(jī)械、建設(shè)新型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、采用先進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)、推廣農(nóng)產(chǎn)品種植新品種、創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)模式，從而提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效率。

(2)實(shí)現(xiàn)土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)，解放大量農(nóng)村勞動(dòng)力。因資金實(shí)力較強(qiáng)，工商資本能在較短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)，從而解放出大量農(nóng)村勞動(dòng)力。

2.資本主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題主要為:

(1)農(nóng)民主體地位弱化，農(nóng)民承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)較大。在強(qiáng)勢(shì)資本面前，作為單個(gè)勞動(dòng)者的農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中處于弱勢(shì)地位，雖然流轉(zhuǎn)價(jià)格可以討價(jià)還價(jià)，但農(nóng)民在資本面前議價(jià)力較低，且一經(jīng)流轉(zhuǎn)，經(jīng)營(yíng)權(quán)通常不歸當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，農(nóng)民不再參與決定相關(guān)土地經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，農(nóng)民主體地位難以得到體現(xiàn);土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民收益風(fēng)險(xiǎn)較大，土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民要承擔(dān)土地流轉(zhuǎn)后獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)的經(jīng)營(yíng)管理方所帶來(lái)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，一旦經(jīng)營(yíng)出現(xiàn)問(wèn)題，農(nóng)民利益將直接受損。

(2)大規(guī)模流轉(zhuǎn)致使失地、失業(yè)農(nóng)民增多，影響社會(huì)穩(wěn)定。資本主導(dǎo)型的土地流轉(zhuǎn)規(guī)模較大，通常為整村連片流轉(zhuǎn)，在解放農(nóng)村大量勞動(dòng)力的同時(shí)也意味著依靠土地為生的農(nóng)民失去了最為重要的生產(chǎn)資料，失業(yè)農(nóng)民增多。目前流行的說(shuō)法是流轉(zhuǎn)農(nóng)民可以被獲得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的一方雇用，或外出打工等，即在農(nóng)業(yè)內(nèi)或外實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，獲得工資收入。但這只是理論家的一廂情愿，是一種理想狀況，對(duì)于相當(dāng)一部分年老體弱、有家累或非農(nóng)業(yè)就業(yè)能力差的土地被流轉(zhuǎn)的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，這是難以實(shí)現(xiàn)的。因此，在一定意義上說(shuō)，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模越大，失地農(nóng)民越多，失業(yè)農(nóng)民也越多。這就進(jìn)一步加劇了農(nóng)民的弱勢(shì)地位。此外，失地農(nóng)民為謀生計(jì)進(jìn)城務(wù)工，導(dǎo)致留守人口老齡化以及留守兒童無(wú)人照料，這些都不利于社會(huì)的穩(wěn)定。

土地用途變化較大，“非農(nóng)化”常有，“非糧化”嚴(yán)重，國(guó)家糧食安全遭受威脅。資本的逐利性決定了農(nóng)地流轉(zhuǎn)后用途常常被改變，通常先是從糧食作物轉(zhuǎn)向蔬果等所謂高附加值經(jīng)濟(jì)作物，然后就是搞觀光農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、度假村等，最后把耕地變相變成遠(yuǎn)離農(nóng)業(yè)的非農(nóng)用地?！霸谟行┑貐^(qū)，耕地流轉(zhuǎn)給業(yè)主后，15%的耕地用于發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，真正用于種糧的耕地只占6%左右。”①郭曉鳴、廖祖君:《加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制》，載于《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》，2011年10月27日，第7版。這將嚴(yán)重威脅國(guó)家的糧食安全。從各地關(guān)于工商資本土地流轉(zhuǎn)的報(bào)道看，土地流轉(zhuǎn)后用于種植經(jīng)濟(jì)作物和發(fā)展觀光旅游呈不斷擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)，“非糧化”現(xiàn)象嚴(yán)重，威脅著國(guó)家的糧食安全。

三、結(jié)論及對(duì)策建議

從上述關(guān)于兩種土地流轉(zhuǎn)方式的分析可知，兩種流轉(zhuǎn)方式均有自身的優(yōu)勢(shì)和問(wèn)題。從目前的發(fā)展?fàn)顩r看，呈現(xiàn)出集體組織主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)弱、資本主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)強(qiáng)的勢(shì)頭。對(duì)二者的分析表明，集體組織主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)雖然土地流轉(zhuǎn)規(guī)模小、過(guò)程慢，但農(nóng)民的主體地位始終得到尊重，集體經(jīng)濟(jì)的力量得到加強(qiáng)，土地用途變化小，農(nóng)民貸款難問(wèn)題得到基本解決;資本主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)雖然有利于利用工商資本增大農(nóng)業(yè)投入，提高農(nóng)業(yè)效率，但大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)卻帶來(lái)嚴(yán)重的糧食安全問(wèn)題和社會(huì)穩(wěn)定等問(wèn)題。因此，必須揚(yáng)長(zhǎng)避短，發(fā)揮出兩種土地流轉(zhuǎn)方式最大的正能量，既要積極支持集體組織主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)，又要有效利用、引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村適度發(fā)展，嚴(yán)格規(guī)范其土地用途和土地流轉(zhuǎn)規(guī)模。相關(guān)對(duì)策建議如下。

政府應(yīng)積極支持發(fā)展集體組織主導(dǎo)型土地流轉(zhuǎn)，尊重農(nóng)民主體地位，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。黨中央十八屆三中全會(huì)決定明確指出:“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有權(quán)，依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)?！奔w組織主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)是集體經(jīng)濟(jì)的一種經(jīng)營(yíng)組織方式，發(fā)展集體組織主導(dǎo)型流轉(zhuǎn)也就是發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。因此，政府應(yīng)給予支持，尤其是對(duì)于資金、人才等集體經(jīng)濟(jì)組織最為缺乏的要素，應(yīng)給予政策方面的大力支持。這將有利于增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織資金實(shí)力，有利于集體經(jīng)濟(jì)組織采用先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，壯大集體經(jīng)濟(jì)力量。需要注意的是，政府要支持但不要干預(yù)，應(yīng)尊重農(nóng)民的主體地位，充分依靠農(nóng)民群眾自主協(xié)商解決工作中遇到的矛盾和問(wèn)題。

建立健全相關(guān)工商資本土地流轉(zhuǎn)政策法規(guī)。目前，對(duì)于工商業(yè)資本是否能夠大規(guī)模進(jìn)入農(nóng)業(yè)，特別是通過(guò)大規(guī)模承包、租賃等形式長(zhǎng)期占有農(nóng)地等，我國(guó)尚未有明確的法律規(guī)定。這與美國(guó)、日本等國(guó)家嚴(yán)格限制工商業(yè)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)的法律規(guī)定形成鮮明對(duì)比。建議在鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村適度發(fā)展的同時(shí)，嚴(yán)格規(guī)范工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)的土地用途管制，工商資本土地流轉(zhuǎn)規(guī)模要適度，嚴(yán)格限制工商資本長(zhǎng)期超大規(guī)模進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)集中，避免土地非農(nóng)化和非糧化。

土地流轉(zhuǎn)中應(yīng)保留部分農(nóng)地供不愿流轉(zhuǎn)的農(nóng)民耕種，土地流轉(zhuǎn)后要優(yōu)先解決“失地”農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題和基本生活保障問(wèn)題。人多地少是中國(guó)基本國(guó)情，小規(guī)模農(nóng)戶在中國(guó)必然會(huì)長(zhǎng)期大量存在。在土地流轉(zhuǎn)中，要始終尊重農(nóng)民的意愿，在農(nóng)民自愿的前提下，推動(dòng)農(nóng)村土地合理有序適度流轉(zhuǎn)。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的同時(shí)，可通過(guò)調(diào)整農(nóng)地位置、保留部分農(nóng)地等靈活做法，照顧到小農(nóng)戶的利益，使愿意耕種農(nóng)地的農(nóng)戶仍有地可種，讓家庭小農(nóng)戶仍能在工商大資本轟轟烈烈的下鄉(xiāng)運(yùn)動(dòng)中得以繼續(xù)生存和發(fā)展。此外，建議在土地流轉(zhuǎn)合同中明確規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬方在聘用務(wù)工人員時(shí)要優(yōu)先考慮土地流轉(zhuǎn)后的“失地”農(nóng)民，盡可能為其提供各種工作機(jī)會(huì)。對(duì)于再就業(yè)十分困難，無(wú)法保障基本生活的失地農(nóng)民，建議由勞動(dòng)保障部門按月發(fā)放失地補(bǔ)貼。

建立能夠代表土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民整體利益并可與工商資本平等對(duì)話的組織，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。與強(qiáng)勢(shì)的工商資本相比，單個(gè)農(nóng)民處于弱勢(shì)地位，難以與工商資本平等對(duì)話，自身利益難以得到有效維護(hù)。因此，需建立能夠以平等的身份與工商資本討價(jià)還價(jià)的組織，切實(shí)有效維護(hù)農(nóng)民利益。

［1］李昌平:《村社“內(nèi)置金融”在村社共同體中的作用——郝堂實(shí)驗(yàn)的啟示》，載于《銀行家》2013年第8期。

［2］李響:《土地流轉(zhuǎn)信托現(xiàn)狀與前景》，載于《中國(guó)國(guó)土資源報(bào)》2013年11月9日。

［3］樊殿華、王萍:《資本下鄉(xiāng)VS村社互助，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的兩派試驗(yàn)》，載于《南方周末》2014年1月16日。

［4］鞏曉雯:《試論資本介入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問(wèn)題及對(duì)策》，載于《法制與社會(huì)》2013年12月(上)。