中共中央黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部 張 開

社會(huì)透視
——中國(guó)社會(huì)科學(xué)院青年學(xué)術(shù)沙龍專欄更好發(fā)揮政府作用的兩層含義*

中共中央黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)部 張 開

“政府”和“市場(chǎng)”是辯證統(tǒng)一的關(guān)系，我們要?jiǎng)討B(tài)調(diào)整兩者之間的邊界，既要“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”，也要“更好發(fā)揮政府作用”。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的政府作用具有兩層含義：不僅要在克服市場(chǎng)機(jī)制缺陷與健全宏觀調(diào)控體系、加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)、加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管、維護(hù)市場(chǎng)秩序、保障公平競(jìng)爭(zhēng)等方面發(fā)揮作用；而且要在確保改革開放正確方向、推進(jìn)市場(chǎng)體系發(fā)育和完善、制定中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略方面發(fā)揮作用。

政府和市場(chǎng)關(guān)系；政府作用；政府邊界

一、動(dòng)態(tài)調(diào)整政府和市場(chǎng)的邊界

中共十八屆三中全會(huì)《決定》指出：“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用?！边@是繼十八大報(bào)告之后，中央再次強(qiáng)調(diào)處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系是我們當(dāng)前改革開放、全面深化改革的重要任務(wù)?！笆故袌?chǎng)在資源配置中起決定性作用”和“更好發(fā)揮政府作用”，兩者是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。確定好市場(chǎng)發(fā)揮作用的邊界，同時(shí)也就確定了政府發(fā)揮作用的邊界；明確政府更好發(fā)揮作用的邊界，使政府既不“缺位”、也不“越位”，有所進(jìn)、有所退，才能使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。

縱觀近百年世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的歷程，特別是從1929年資本主義國(guó)家的大蕭條以來(lái)，政府和市場(chǎng)關(guān)系的動(dòng)態(tài)調(diào)整與邊界的確定，是一條貫穿各國(guó)經(jīng)濟(jì)改革實(shí)踐的主線。例如，作為發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家的美國(guó)，在1929年大蕭條以前實(shí)行的是“古典自由主義形式”的資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，政府僅僅充當(dāng)“守夜人”。大蕭條以后，直至20世紀(jì)70年代末，美國(guó)實(shí)行了“具有國(guó)家調(diào)節(jié)形式”的資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，這一期間工人工資和勞動(dòng)生產(chǎn)率協(xié)同增長(zhǎng)，催生了第二次世界大戰(zhàn)后美國(guó)的黃金時(shí)期，這一經(jīng)濟(jì)改革實(shí)踐在理論上表現(xiàn)為承認(rèn)“政府干預(yù)”的凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)。隨著美國(guó)陷入滯脹經(jīng)濟(jì)危機(jī)，凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)遭到極大挑戰(zhàn)，以弗里德曼為代表的新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)取代前者登上舞臺(tái)。美國(guó)從20世紀(jì)70年代末開始，實(shí)行了“去調(diào)解化”、“反對(duì)政府干預(yù)”的經(jīng)濟(jì)改革和實(shí)踐，直到2008年爆發(fā)席卷全球的金融危機(jī)，可以把這一歷史階段稱之為“新自由主義形式”的資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，危機(jī)來(lái)臨后，各方期待把“政府”重新搬出來(lái)以求能夠擺脫危機(jī)?？梢灶A(yù)見，政府必將在消除危機(jī)過(guò)程中發(fā)揮積極作用。政府和市場(chǎng)之間關(guān)系的調(diào)整，構(gòu)成了以美國(guó)為首的發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家經(jīng)濟(jì)改革的一條主線。

以蘇聯(lián)為首的傳統(tǒng)社會(huì)主義國(guó)家，采取了高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，依賴政府制定計(jì)劃安排生產(chǎn)，消滅和排斥商品經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)機(jī)制，這一強(qiáng)化政府、拒絕市場(chǎng)的發(fā)展模式，盡管在國(guó)家工業(yè)化初期顯示了其積極作用，但這些國(guó)家很快陷入了全面的長(zhǎng)期性危機(jī)，生產(chǎn)無(wú)效率、整個(gè)社會(huì)死氣沉沉。這一切最終引發(fā)了蘇聯(lián)解體和東歐劇變，引發(fā)了理論界對(duì)于社會(huì)主義向何處去的深刻思考。中國(guó)之所以能夠從社會(huì)主義陣營(yíng)中脫穎而出，在于我們立足于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情，及時(shí)調(diào)整了政府(計(jì)劃)和市場(chǎng)的關(guān)系，發(fā)展了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，走出了一條具有中國(guó)特色的社會(huì)主義道路，實(shí)現(xiàn)了馬克思主義同中國(guó)實(shí)際的結(jié)合，形成了中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系。

從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)看，中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系中的一個(gè)重要內(nèi)容，就是在社會(huì)主義條件下可以利用商品貨幣關(guān)系、利用市場(chǎng)手段來(lái)進(jìn)行資源配置，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)勞動(dòng)生產(chǎn)力的發(fā)展，提高人民群眾的物質(zhì)生活水平，最終實(shí)現(xiàn)共同富裕。中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系的形成是馬克思主義中國(guó)化的偉大成果；社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論體系的形成，是馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)中國(guó)化的偉大成果；政府和市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題是這一理論的核心。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是在社會(huì)主義前提下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，離開社會(huì)主義空談市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，是對(duì)社會(huì)主義的背離。所以，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不能夠“去社會(huì)主義化”，科學(xué)社會(huì)主義的基本原則不能丟。

綜上所述，資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)承認(rèn)并接受了“政府的作用”；社會(huì)主義承認(rèn)并接受了“市場(chǎng)的作用”、發(fā)展了“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”。所以，不論資本主義國(guó)家，還是社會(huì)主義國(guó)家，都面臨著處理政府和市場(chǎng)關(guān)系及邊界的問(wèn)題。對(duì)于處于社會(huì)主義初級(jí)階段的中國(guó)而言，要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，就要更好發(fā)揮政府作用，從而為其創(chuàng)造條件。

二、更好發(fā)揮政府作用的兩層含義

西方經(jīng)濟(jì)學(xué)通常以“彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈”來(lái)界定政府的作用，這里的“政府”是“被動(dòng)”發(fā)揮其作用的。對(duì)我們國(guó)家而言，發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)失靈在某種程度上必然會(huì)存在，當(dāng)然也要政府“彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈”，然而這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不僅具有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，例如市場(chǎng)決定資源配置規(guī)律；而且具有其特殊規(guī)律，例如社會(huì)主義政府有別于資本主義政府的特殊作用規(guī)律。我們不僅要從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的一般性功能出發(fā)，來(lái)看待“更好發(fā)揮政府作用”的“一般性”；更要從我們的特殊國(guó)情出發(fā)，來(lái)理解和更好發(fā)揮社會(huì)主義政府作用的“特殊性”。我們先看政府的一般性作用：

1.克服市場(chǎng)機(jī)制缺陷與健全宏觀調(diào)控體系。企業(yè)作為微觀經(jīng)濟(jì)主體，它根據(jù)供求波動(dòng)引起商品市場(chǎng)價(jià)格的變化情況來(lái)擴(kuò)大或縮減生產(chǎn)規(guī)模，通過(guò)同種商品生產(chǎn)企業(yè)之間的競(jìng)爭(zhēng)來(lái)降低生產(chǎn)成本，企業(yè)內(nèi)部的資源配置過(guò)程即勞動(dòng)生產(chǎn)過(guò)程是有計(jì)劃、有紀(jì)律的，它服從廠長(zhǎng)、經(jīng)理的指揮，就像一個(gè)樂(lè)隊(duì)的成員服從樂(lè)隊(duì)指揮一樣。所以，市場(chǎng)在微觀領(lǐng)域配置資源是有效率的，但是市場(chǎng)機(jī)制的運(yùn)行有自發(fā)性和盲目性，它在宏觀領(lǐng)域中無(wú)法保證部門之間經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)、生產(chǎn)力的布局優(yōu)化、跨越式發(fā)展戰(zhàn)略等問(wèn)題。

馬克思在《資本論》中對(duì)資本主義條件下市場(chǎng)機(jī)制缺陷的分析，如果我們抽象掉資本主義屬性，來(lái)看待市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一般性質(zhì)，其分析至今仍有重要的指導(dǎo)意義?！顿Y本論》第二卷關(guān)于生產(chǎn)資本、貨幣資本、商品資本論說(shuō)中，已經(jīng)指出市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法保證這三大資本存在形式之間的一定比例關(guān)系，無(wú)法保證它們之間以合適的比例在空間上并存、在時(shí)間上繼起，必然會(huì)周期性地發(fā)生危機(jī)。

這樣一來(lái)，完善以財(cái)政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調(diào)控體系，以保持經(jīng)濟(jì)總量平衡，減緩經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)、防范區(qū)域性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期就是非常必要的。借用李克強(qiáng)總理經(jīng)常強(qiáng)調(diào)的話來(lái)講，就是要使經(jīng)濟(jì)“在合理區(qū)間內(nèi)運(yùn)行”，穩(wěn)增長(zhǎng)、保就業(yè)是下限，防止通貨膨脹是上限，宏觀調(diào)控和宏觀政策要保證經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行、避免大的波動(dòng)，更不能發(fā)生經(jīng)濟(jì)危機(jī)。

2.加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)。通常認(rèn)為，公共服務(wù)是由政府使用公共資源對(duì)公民個(gè)人直接需求的一種滿足。公共服務(wù)的內(nèi)容一般包括：教育、就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等方面。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)步，社會(huì)成員對(duì)公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量會(huì)有更高的期待，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)是各國(guó)政府的普遍行為。對(duì)于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，不僅有助于轉(zhuǎn)變政府職能和構(gòu)建服務(wù)型政府，而且有助于為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)創(chuàng)造條件。例如，提高社會(huì)保障的水平，有助于釋放國(guó)內(nèi)的消費(fèi)潛力，使得老百姓敢于消費(fèi)、放心消費(fèi)，這將必然促進(jìn)出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改善。對(duì)于某些可以利用市場(chǎng)手段，進(jìn)行購(gòu)買的公共服務(wù)，如《決定》指出的，可以加大政府購(gòu)買公共服務(wù)的力度。

3.加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管、維護(hù)市場(chǎng)秩序、保障公平競(jìng)爭(zhēng)。如果沒有政府嚴(yán)格的市場(chǎng)監(jiān)管，就不會(huì)有良好的市場(chǎng)秩序，更談不上公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，不僅對(duì)生產(chǎn)者不利，也對(duì)消費(fèi)者不利，同種商品生產(chǎn)者中好的生產(chǎn)企業(yè)的商品價(jià)格被低估，劣等生產(chǎn)企業(yè)的商品價(jià)格被高估，市場(chǎng)價(jià)格遭到扭曲，易發(fā)生劣幣驅(qū)逐良幣現(xiàn)象，“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”就會(huì)大打折扣。當(dāng)今世界上的發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體，其政府無(wú)一例外都對(duì)市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行著嚴(yán)格的監(jiān)管，守護(hù)著市場(chǎng)秩序的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。當(dāng)前中國(guó)，飽受詬病的“食品安全”問(wèn)題，多年來(lái)并沒有得到很好解決，根本問(wèn)題在于政府對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管不夠，造成了企業(yè)的違規(guī)、違法成本太低，一定程度上縱容了企業(yè)的違規(guī)心理，已經(jīng)嚴(yán)重?fù)p害了政府的形象。

總之，資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的政府，只是充當(dāng)“守夜人”、“裁判員”、“消防員”的職能，只是對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行“事中”和“事后”介入；社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的政府，不僅要充當(dāng)好“裁判員”和“消防員”，更要對(duì)完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制方面進(jìn)行“頂層設(shè)計(jì)”、“制度供給”、提供“路線圖”，它仍需更好發(fā)揮“司令員”的作用，在市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行的“事前”、“事中”、“事后”都要在合理范圍內(nèi)發(fā)揮作用，為“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”創(chuàng)造條件。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的政府具有資本主義政府所沒有的特殊作用：

1.堅(jiān)持和完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度，確保改革開放的正確方向。黨的十八大報(bào)告以及三中全會(huì)《決定》都強(qiáng)調(diào)了，既不走封閉僵化的老路，也不走改旗易幟的邪路，堅(jiān)定走中國(guó)特色社會(huì)主義道路，始終保持改革的正確方向。鄧小平同志在1985年黨代會(huì)上指出：“在改革中，我們始終堅(jiān)持兩條根本原則，一是以社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)為主體，一是共同富裕?！?《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第142頁(yè)。當(dāng)前全面深化改革，仍要堅(jiān)持這兩條根本原則，為經(jīng)濟(jì)體制改革提供了制度約束，確保改革的正確方向，這是我們黨和政府需要發(fā)揮重要作用的領(lǐng)域。

例如，黨中央在1993年十四屆三中全會(huì)上提出“效率優(yōu)先、兼顧公平”，這一舉措促進(jìn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)更快發(fā)展的同時(shí)，也帶來(lái)了收入分配的兩極化發(fā)展趨勢(shì)；為扭轉(zhuǎn)這一局面，黨中央在2007年十七大將其調(diào)整為“初次分配和再分配都要處理好效率和公平的關(guān)系，再分配更加注重公平”。這里對(duì)收入分配關(guān)系的認(rèn)識(shí)和調(diào)整，有助于社會(huì)的和諧穩(wěn)定，有助于改革的順利平穩(wěn)推進(jìn)，它恰恰體現(xiàn)了政府的積極作用。

2.推進(jìn)市場(chǎng)體系的發(fā)育和完善?！稕Q定》指出：“建設(shè)統(tǒng)一開發(fā)、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，是使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)?！憋@然，“建設(shè)市場(chǎng)體系”不會(huì)由市場(chǎng)本身自動(dòng)完成，必須有政府的積極推動(dòng)作用。資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)發(fā)展了兩百多年，整個(gè)市場(chǎng)體系已經(jīng)非常完善。然而，眾多生產(chǎn)力落后的國(guó)家，單純等待和依賴市場(chǎng)力量自身自然而然的緩慢發(fā)展，既不可能、國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序也不允許它們獨(dú)立自主、快速構(gòu)建起發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系。當(dāng)代新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體，其政府無(wú)一例外都在市場(chǎng)體系建設(shè)方面發(fā)揮了主導(dǎo)作用。我們國(guó)家的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)只有三十五年的歷史，在生產(chǎn)要素和商品自由流動(dòng)、公平競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)監(jiān)管、市場(chǎng)價(jià)格的形成機(jī)制、金融市場(chǎng)的建設(shè)等方面，我們還有很長(zhǎng)的路要走，在社會(huì)主義條件下，這一推進(jìn)市場(chǎng)體系發(fā)育和完善的過(guò)程，離不開社會(huì)主義政府發(fā)揮其應(yīng)有的積極作用，政府不能“缺位”。

3.制定中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)趕超型經(jīng)濟(jì)發(fā)展。眾所周知，市場(chǎng)機(jī)制通常解決短期目標(biāo)，國(guó)家的中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略是無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制自動(dòng)實(shí)現(xiàn)的。企業(yè)在市場(chǎng)機(jī)制作用下，以追求高利潤(rùn)為導(dǎo)向，決定了資本投資的方向，而這些領(lǐng)域并未必是國(guó)家社會(huì)需要重點(diǎn)和優(yōu)先發(fā)展的領(lǐng)域。在以美國(guó)霸權(quán)主導(dǎo)下的國(guó)際經(jīng)濟(jì)秩序背景下，生產(chǎn)力落后的社會(huì)主義中國(guó)必須通過(guò)政府主導(dǎo)制定中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的跨越式發(fā)展。這里，更好發(fā)揮作用的不是“市場(chǎng)原則”，而是國(guó)家發(fā)展的“戰(zhàn)略原則”。

三、應(yīng)對(duì)之策

政府和市場(chǎng)，二者是辯證統(tǒng)一的關(guān)系。要深刻認(rèn)識(shí)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府作用的兩層含義，從而為更好發(fā)揮政府作用提供必要的理論指導(dǎo)，為使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用創(chuàng)造條件。

建議如下：第一，要避免片面強(qiáng)調(diào)政府作用兩層含義中的一個(gè)方面而忽略另一個(gè)方面，否則無(wú)法充分發(fā)揮社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)越性；第二，在充分發(fā)揮市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府的一般性作用，制定相關(guān)政策的時(shí)候，一定要與社會(huì)主義政府的特殊作用相協(xié)調(diào)，確保經(jīng)濟(jì)體制改革的正確方向；第三，在社會(huì)主義政府作用兩層含義相統(tǒng)一的基礎(chǔ)上，政策制定要充分體現(xiàn)政府作用的二重性，豐富經(jīng)濟(jì)體制改革的政策含義。

*本文為中央黨校學(xué)科建設(shè)專項(xiàng)基金資助獎(jiǎng)勵(lì)項(xiàng)目——馬克思市場(chǎng)價(jià)值理論研究(2013)。