王訓(xùn)智

(賀州市國(guó)土資源局，廣西賀州542899)

1 土地整理與土地用途管制在耕地?cái)?shù)量保護(hù)中的作用

1.1 耕地供給的關(guān)鍵途徑——土地整理

土地整理指為了使土地的利用變得科學(xué)化、合理化和有序化，從粗放型變?yōu)榧s型而對(duì)土地進(jìn)行的深入改革、調(diào)整、加工和整治。一般而言，耕地供給的主要方法是開(kāi)源，而我國(guó)適宜耕種的備用土地資源不到1 000 萬(wàn)公頃，且集中在易受沙化、風(fēng)蝕和鹽漬化影響的地區(qū)，開(kāi)發(fā)利用難度高。同時(shí)我國(guó)城市土地的40%處在低效利用階段，鄉(xiāng)村土地在利用中存在著村落零散、耕地細(xì)碎、資源浪費(fèi)等現(xiàn)象。因此，如果進(jìn)行土地整理，可以有效增加我國(guó)土地的利用面積。一般土地整理包括如下幾種方式。

1)農(nóng)地整理。主要與農(nóng)田基本建設(shè)相結(jié)合來(lái)整理農(nóng)地。可以通過(guò)渠道整修、除田埂和填溝塘等方式來(lái)擴(kuò)大耕地的面積，同時(shí)可以在丘陵、山地地區(qū)利用小流域綜合治理來(lái)集中平整土地，提高產(chǎn)出率。對(duì)于農(nóng)業(yè)內(nèi)部用地，可以適當(dāng)調(diào)整其結(jié)構(gòu)，退園還耕、退林還耕，從而使得耕地面積增加。

2)村莊整理。利用村鎮(zhèn)規(guī)劃，來(lái)對(duì)村莊進(jìn)行合并、搬遷，從而擴(kuò)大農(nóng)業(yè)用地面積?？梢詫⒁恍└?cái)?shù)量較少、自然條件差的村莊搬遷，將一些較分散的村莊合并為中心村，也可以本著挖潛、調(diào)整的原則來(lái)對(duì)一些村莊重新規(guī)劃，使得土地得到充分利用，增加耕地?cái)?shù)量。另外，還可通過(guò)道路用地規(guī)模調(diào)整、墳地平整等來(lái)進(jìn)行土地整理。

3)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的用地進(jìn)行整理。由于我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)存在占地多、分布分散的情況，需要引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)朝著城鎮(zhèn)工業(yè)小區(qū)搬遷集中，防止基礎(chǔ)設(shè)施的重建，使用地規(guī)模得到壓縮。

1.2 減緩耕地占用速度的重要方法——土地用途管制

土地用途管制指的是國(guó)家按照土地使用規(guī)劃來(lái)規(guī)定土地使用限制、土地用途變化的限制、許可等，并利用行政手段或法律手段來(lái)強(qiáng)制實(shí)施。土地用途的管制可以說(shuō)是我國(guó)人口和土地矛盾的產(chǎn)物，管制的目的是維護(hù)生態(tài)，保護(hù)耕地。土地用途的管制主要包括以下幾方面。

1)對(duì)農(nóng)業(yè)地區(qū)用地的管制。農(nóng)業(yè)用地區(qū)包括農(nóng)業(yè)非耕地和耕地區(qū)，非耕地區(qū)又包括牧草區(qū)、林地區(qū)和園地區(qū)。對(duì)農(nóng)業(yè)用地的管制，一方面要加強(qiáng)耕地非農(nóng)化管制，將耕地分為一般農(nóng)田和基本農(nóng)田。基本農(nóng)田是按照《基本農(nóng)田保護(hù)條例》所確定的農(nóng)田區(qū)，一般指哪些潛力較大、生產(chǎn)條件好，可以連片生產(chǎn)、具有較高產(chǎn)量的耕地。任何個(gè)人或單位不能擅自占用和改變基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。

2)對(duì)建設(shè)用地進(jìn)行管制。建設(shè)用地包括農(nóng)村建設(shè)用地、城區(qū)建設(shè)用地以及工礦區(qū)等，不論是哪種建設(shè)用地，都分為建成區(qū)和規(guī)劃區(qū)兩種。對(duì)建成區(qū)的管制，應(yīng)該將土地價(jià)格當(dāng)做杠桿來(lái)優(yōu)化，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的布局，禁止閑置土地，提倡節(jié)約用地;對(duì)規(guī)劃區(qū)的管制，應(yīng)該對(duì)用地?cái)?shù)量進(jìn)行嚴(yán)格確定，保證總規(guī)模和人均占地不超標(biāo)，不得轉(zhuǎn)用未經(jīng)批準(zhǔn)的耕地。

3)對(duì)未利用土地進(jìn)行管制。嚴(yán)禁任何破壞生態(tài)，不按規(guī)劃進(jìn)行的填土或挖土行為;嚴(yán)禁擅自侵占江河、圍湖造田;提倡多形式、多渠道利用開(kāi)發(fā)荒蕪?fù)恋?。荒地中適宜耕種的，應(yīng)先開(kāi)墾成耕地;葦?shù)?、灘涂等土地?yīng)該當(dāng)做農(nóng)業(yè)土地備用資源，非農(nóng)建設(shè)時(shí)應(yīng)該限制。

2 土地整理與土地用途管制在耕地質(zhì)量保護(hù)中的作用

2.1 改造中低產(chǎn)田，提高耕地質(zhì)量

土地整理對(duì)耕地保護(hù)的作用，不但能增加耕地的面積，還能提升耕地質(zhì)量。尤其是我國(guó)目前的中低產(chǎn)田為60%左右，以中低產(chǎn)田為突破口來(lái)整理土地，具有重要意義。在一些耕地備用資源較少、土地墾殖率較好的地區(qū)，利用外延來(lái)促使耕地面積增大的可能性不大，應(yīng)該重點(diǎn)著手現(xiàn)有耕地的內(nèi)涵挖潛，利用澇洼地治理、中低產(chǎn)田改造來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)的集約，從而促使土地產(chǎn)出率提高。事實(shí)說(shuō)明，在對(duì)農(nóng)田基本設(shè)施改造的過(guò)程中，也可以提高耕地質(zhì)量，使得農(nóng)作物產(chǎn)量增加10% ～30%。對(duì)田塊進(jìn)行規(guī)整，增大耕地面積，全面推廣機(jī)械化勞動(dòng)，能使土地的生產(chǎn)成本減小15%左右。

2.2 保護(hù)環(huán)境質(zhì)量，提高耕地質(zhì)量

土地用途管制對(duì)耕地的另一關(guān)鍵作用是生態(tài)環(huán)境的維護(hù)。以前，因?yàn)閷?duì)土地利用缺乏規(guī)范有效的管制，使得很多違背因地制宜原則而浪費(fèi)土地的現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)，例如圍湖造田、毀林開(kāi)荒等。根據(jù)研究，每年我國(guó)有大概600 多畝的林地因?yàn)槿狈苤贫D(zhuǎn)為非林地，很大部分被開(kāi)發(fā)成耕地。這樣一來(lái)，會(huì)直接導(dǎo)致我國(guó)生態(tài)系統(tǒng)失調(diào)，使得泥石流、干旱、滑坡、洪澇和山崩等自然災(zāi)害不斷出現(xiàn)，對(duì)于我國(guó)農(nóng)業(yè)的正常有序生產(chǎn)造成了極大的阻礙，更為重要的是，會(huì)導(dǎo)致我國(guó)耕地質(zhì)量大大降低，對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的綠色可持續(xù)發(fā)展造成負(fù)面影響。比如，因?yàn)槲覈?guó)水土流失嚴(yán)重，每年有大量的表土流失，損失的鉀、氮、磷等元素高達(dá)四千萬(wàn)噸。因此，環(huán)境的改善和保護(hù)是保證耕地質(zhì)量的基礎(chǔ)，而環(huán)境的改善和保護(hù)離不開(kāi)土地用途的管制。

1)應(yīng)控制目前林地的總量，不能減少，只能增加。個(gè)人和單位都不能擅自占用林地，特殊情況在批準(zhǔn)以后，應(yīng)該及時(shí)繳納附著物補(bǔ)償費(fèi)和林木費(fèi)、植被恢復(fù)費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)等。如果一些林地已遭到破壞，需按照破壞者賠償?shù)脑瓌t，在規(guī)定期限內(nèi)賠償。確實(shí)存在困難的，林業(yè)部門(mén)可以代償，毀林單位承擔(dān)費(fèi)用。

2)對(duì)墾殖水土保護(hù)林、非農(nóng)建設(shè)用地和防固沙林和優(yōu)良草場(chǎng)的使用進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定，對(duì)一般牧地園林的占用應(yīng)限制。接著，對(duì)于＞25°的坡地嚴(yán)禁開(kāi)墾，清查現(xiàn)有耕地，＞25°的應(yīng)退耕，＜25°的應(yīng)該進(jìn)行坡改梯，使得耕地逐漸符合水土保持相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于圍湖造田、過(guò)度圍墾和將河灘地侵占等行為要嚴(yán)厲禁止，按照情況的不同，逐步清障平垸，還湖退田。

3 土地整理與土地用途管制相輔相成，有效保護(hù)耕地

我國(guó)的土地用途管制與土地整理，二者從不同角度來(lái)對(duì)耕地的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行保護(hù)，二者缺一不可，相輔相成。

1)只進(jìn)行土地整理，缺少土地用途管制，是行不通的。目前，因?yàn)槿丝诘牟粩嘣黾雍徒?jīng)濟(jì)的迅速提升，加之相關(guān)方局部利益和短期利益驅(qū)動(dòng)力的互相矛盾作用，倘若不使用土地用途管制來(lái)抑制我國(guó)的耕地占用速度，那么經(jīng)過(guò)土地整理而來(lái)的耕地的補(bǔ)給量，一定會(huì)比耕地占用量小，我國(guó)的耕地總量實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡的戰(zhàn)略目標(biāo)也不可能完成。

2)如果缺乏土地用途管制，那么土地整理會(huì)出現(xiàn)動(dòng)力不足的情況。一般而言，正式土地用途管制的作用，使耕地的使用有了占一補(bǔ)一的原則性要求，政府才會(huì)愿意花費(fèi)財(cái)力、物力和人力來(lái)實(shí)施土地整理，使得耕地的損失能及時(shí)得到補(bǔ)充。同時(shí)，經(jīng)過(guò)土地整理的耕地能不能符合我國(guó)耕地的使用要求，也和土地用途管制息息相關(guān)。

3)只進(jìn)行土地用途管制，缺乏土地整理也不能對(duì)耕地有效保護(hù)。不管土地用途管制多么嚴(yán)格，隨著社會(huì)的進(jìn)步，一些耕地的占用是難免的，如果不進(jìn)行土地整理，就不會(huì)有對(duì)應(yīng)耕地的補(bǔ)給，那么我國(guó)耕地總數(shù)的動(dòng)態(tài)平衡就無(wú)法完成。土地用途管制一般是在生態(tài)環(huán)境維護(hù)的過(guò)程中來(lái)實(shí)現(xiàn)耕地質(zhì)量的穩(wěn)定的，但土地整理能利用內(nèi)部挖潛的大幅提高來(lái)促使耕地質(zhì)量提高。根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，缺乏耕地質(zhì)量的提高，僅僅有耕地質(zhì)量的單一穩(wěn)定，是不能確保不斷增加的人口數(shù)量對(duì)糧食的大量需求的。

4 結(jié)語(yǔ)

對(duì)于我國(guó)耕地的有效保護(hù)，包括對(duì)其質(zhì)量和數(shù)量的雙向保護(hù)，數(shù)量是前提，而質(zhì)量是核心，沒(méi)有數(shù)量則質(zhì)量也無(wú)法實(shí)現(xiàn)，而質(zhì)量的提高和穩(wěn)定是數(shù)量增加的基礎(chǔ)。本文分別分析了土地整理和土地用途管制對(duì)我國(guó)耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量的保護(hù)作用，總結(jié)性地闡述了土地整理和土地用途管制在我國(guó)耕地保護(hù)中的互補(bǔ)作用，二者相輔相成，缺一不可，從而才能同時(shí)保證我國(guó)的耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量。

［1］王璦玲，趙庚星，史娟.我國(guó)土地整理發(fā)展的現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策研究［J］.土地經(jīng)濟(jì)與管理，2009(4):45 －48.

［2］徐雪林.公眾參與土地整理項(xiàng)目的必然［J］. 資源·產(chǎn)業(yè)，2010(6):20 －22.

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