溫來成 蘇 超

根據(jù)現(xiàn)階段我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段特點(diǎn)，在推進(jìn)投融資公私合作過程中，可選擇加強(qiáng)法律建設(shè)、明確監(jiān)管主體，加大監(jiān)管力度、加強(qiáng)技術(shù)政策指導(dǎo)，規(guī)范投融資公私合作行為，以及提高地方政府信用等方面，進(jìn)行重點(diǎn)突破，推動(dòng)投融資公私合作，服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，降低財(cái)政債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

1.加強(qiáng)和完善法制建設(shè)。改革開放以來，在市政公用設(shè)施領(lǐng)域的公私合作已取得了積極進(jìn)展，相關(guān)法制建設(shè)已初具規(guī)模。我國已經(jīng)頒布實(shí)施了《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》、《合同法》等法律，在一定程度上，規(guī)范公私合作行為，并為其提供堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)。部分省市也出臺了公用事業(yè)特許經(jīng)營條例，例如貴州、山西、深圳等省市，出臺了市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理?xiàng)l例等。但是，我國缺乏政府投融資公私合作的專門法律。需要通過制定《民間投融資法》、《公私合作法》等更具有規(guī)范、引領(lǐng)、統(tǒng)籌作用的法律法規(guī)，將民間資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的公私合作行為，上升到法律層面，進(jìn)一步明確民間私人資本參與政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的法律依據(jù)。地方政府可以根據(jù)本地區(qū)實(shí)際，制定和實(shí)施相應(yīng)的地方性法規(guī)。這樣，有利于清晰地界定各方權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，暢通民間資本參與公私合作的渠道。

此外，各地要進(jìn)一步制定和完善相應(yīng)的配套制度和措施，制定相應(yīng)的合作指南等，為吸納民間資本參與政府投融資提供具體政策支持，從法律制度層面推動(dòng)公私合作邁上新臺階。

2.明確監(jiān)管主體。在投融資公私合作中，需要明確監(jiān)管主體，構(gòu)建行之有效的監(jiān)管體制，采取靈活多樣的方式監(jiān)管公私合作項(xiàng)目。首先，監(jiān)管主體必須具備獨(dú)立性。監(jiān)管主體要區(qū)別于政府其他部門，獨(dú)立執(zhí)行各項(xiàng)監(jiān)管政策措施。其次，必須合理配置監(jiān)管權(quán)，政府對公用事業(yè)的直接管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)榻⒃谑袌鰴C(jī)制基礎(chǔ)上的獨(dú)立、間接監(jiān)管模式。監(jiān)管主體與其他政府部門及監(jiān)管機(jī)構(gòu)間各自行使自身的監(jiān)管權(quán)力，形成監(jiān)管合力。最后，明確監(jiān)管主體監(jiān)管的內(nèi)容，應(yīng)主要體現(xiàn)在市場準(zhǔn)入、產(chǎn)品定價(jià)和公共服務(wù)等方面，確保民間資本為社會提供豐富的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

在我國，目前發(fā)展改革部門與財(cái)政部門可以作為公私合作項(xiàng)目的監(jiān)管主體，這將有利于兩者利用職能分工，對使用財(cái)政預(yù)算投資、專項(xiàng)建設(shè)資金、創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金，以及國際金融組織貸款和外國政府貸款等政府性資金的項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督檢查，有利于同等對待包括民間投資主體在內(nèi)的各類投資主體，督促各類投資主體認(rèn)真執(zhí)行政府性資金管理的各項(xiàng)規(guī)定，確保政府性資金使用的規(guī)范、安全、有效。

3.推行技術(shù)政策指導(dǎo)和監(jiān)管創(chuàng)新。在公私合作技術(shù)政策指導(dǎo)方面，高度重視合同的簽訂和履行。在合作合同的簽訂、履行過程中，行政主體與相對人之間也存在著一定的不對等，例如信息不對稱、公權(quán)力干預(yù)等，需要在雙方充分溝通、意思一致的基礎(chǔ)上達(dá)成協(xié)議內(nèi)容，防止出現(xiàn)公權(quán)力可能造成合同內(nèi)容扭曲的情況。公私合作的合同，必須對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)供給的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行明確的定義及監(jiān)管。需要在不確定環(huán)境中，對長期的合作關(guān)系進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)和修正，確保收益高于交易成本。要合理控制公私合作的成本，高度關(guān)注合同風(fēng)險(xiǎn)，在保障民間資本合理盈利的情況下，實(shí)現(xiàn)公共福利最大化，只有這樣，政府才能在公私合作中取得成功。

4.加強(qiáng)地方政府信用建設(shè)，提高公私合作中地方政府公信力。在投融資公私合作過程中，公私雙方講信譽(yù)、守合同至關(guān)重要。由于公私合作建設(shè)項(xiàng)目主要為城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施等公共工程，地方政府信用建設(shè)更為重要。通過地方政府機(jī)構(gòu)、醫(yī)院學(xué)校等公共部門的信用評價(jià)、失信懲戒等信用制度建設(shè)，有效約束公共部門及其負(fù)責(zé)人的行為，不得隨意撕毀合同、違約，提高地方政府公信力，吸引更多的私人資本參與公共項(xiàng)目建設(shè)，彌補(bǔ)政府財(cái)政資金的不足，提高投融資效率，為居民提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

(成林摘自《地方財(cái)政研究》2013年第12期《新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中推進(jìn)投融資公私合作的迫切性、可行性與突破點(diǎn)》)