鄧曉蘭 黃顯林 楊 秀

1.完善現(xiàn)行財(cái)政體制，建立縱橫交錯(cuò)的生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付體系。為適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革和發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)的需要，應(yīng)不斷加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)，完善現(xiàn)行財(cái)政體制。自1994年我國(guó)進(jìn)行分稅制改革以來(lái)，地方政府財(cái)政收入顯著下降，但支出比例一直居高不下，地方政府用將近40%的財(cái)政收入比例支撐了近70%的支出。地方政府收支比例失調(diào)使其缺乏足夠的用于生態(tài)補(bǔ)償橫向轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力。為發(fā)揮地方政府在生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目中的主觀能動(dòng)性，中央政府在下放事權(quán)的同時(shí)，應(yīng)適當(dāng)下放財(cái)權(quán)，使兩者相匹配。橫向轉(zhuǎn)移支付方式雖然具有多方面的優(yōu)勢(shì)，但并不適合所有的生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目?？v向轉(zhuǎn)移支付方式奠定了生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)，并在生態(tài)效益受益方較多或難以確定的情況下起主要作用。因此，中央和地方各級(jí)政府應(yīng)開闊思路，積極探索適合區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目特點(diǎn)的轉(zhuǎn)移支付方式，建立縱橫交錯(cuò)的生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付體系。判斷生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目是否適合橫向轉(zhuǎn)移支付，首先應(yīng)考察能否根據(jù)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)效益外溢情況來(lái)確定受益方，然后根據(jù)受益方的情況判斷橫向轉(zhuǎn)移支付制度的建立途徑。在受益方為自然資源消費(fèi)地區(qū)的情況下，可以建立伴隨自然資源輸出的一對(duì)一或一對(duì)多的財(cái)政橫向轉(zhuǎn)移支付制度；在受益方為生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)外溢區(qū)的情況下，需要首先確認(rèn)受益者，并根據(jù)受益者情況估計(jì)相應(yīng)補(bǔ)償成本和談判成本，進(jìn)而判斷生態(tài)補(bǔ)償橫向轉(zhuǎn)移支付方式是否適用。

2.盡快設(shè)立嚴(yán)格的生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)體系，積極推行綠色GDP考核體系。應(yīng)盡快設(shè)立嚴(yán)格的生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)體系，并通過(guò)立法形式，明確規(guī)定生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋?quán)責(zé)關(guān)系。同時(shí)，積極推廣綠色GDP理念，并將生態(tài)環(huán)境指標(biāo)納入地方政府工作績(jī)效考核體系中。建立完善的綠色GDP考核體系，需要綜合考慮多方面因素：一是既要有全國(guó)性指標(biāo)，也要結(jié)合地方實(shí)際，制定不同的地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)。如對(duì)于空氣質(zhì)量、飲用水標(biāo)準(zhǔn)等指標(biāo)，應(yīng)當(dāng)以保證居民的身體健康不會(huì)受到環(huán)境污染侵害為準(zhǔn)則，制定全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)于森林保有率、土壤流失率等指標(biāo)，應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)的實(shí)際情況，制定相應(yīng)的地區(qū)性標(biāo)準(zhǔn)。二是既要有數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，也要參考居民的滿意度。生態(tài)補(bǔ)償是為了避免人類短期的逐利行為危害經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。因此，除了易于管控的數(shù)據(jù)指標(biāo)外，應(yīng)定期對(duì)地方居民生態(tài)環(huán)境的滿意程度進(jìn)行走訪調(diào)查，并將結(jié)果納入指標(biāo)考核體系中。由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同可能導(dǎo)致不同地區(qū)居民對(duì)于環(huán)境的要求不同。因此，將環(huán)境滿意度的調(diào)查結(jié)果納入考核體系，體現(xiàn)了“以人為本”的原則。三是既要有靜態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，也應(yīng)設(shè)立動(dòng)態(tài)標(biāo)準(zhǔn)。靜態(tài)標(biāo)準(zhǔn)可用于不同地區(qū)之間的橫向比較，而動(dòng)態(tài)標(biāo)準(zhǔn)則是通過(guò)同一地區(qū)歷史數(shù)據(jù)的比較，分析其改進(jìn)或退步的程度。我國(guó)不同地區(qū)的生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)顯著不同，僅與其他省、市的橫向比較不足以說(shuō)明地方政府的生態(tài)環(huán)境工作績(jī)效，而通過(guò)與歷史數(shù)據(jù)的對(duì)比，則能更客觀地評(píng)價(jià)地方政府生態(tài)補(bǔ)償效果。四是既要考慮近期影響，也要注重規(guī)避遠(yuǎn)期危害。如煤炭資源的開發(fā)過(guò)程會(huì)給水體、空氣等帶來(lái)不利影響，也會(huì)造成地表塌陷等嚴(yán)重危害。這些影響的出現(xiàn)可能滯后于煤炭開采，一些危害的發(fā)生具有突然性且難以預(yù)期。因此，綠色GDP考核體系不僅應(yīng)包括生態(tài)環(huán)境的近期補(bǔ)償指標(biāo)，還應(yīng)包括為規(guī)避遠(yuǎn)期危害而進(jìn)行的評(píng)測(cè)與補(bǔ)償。

3.明確生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)地方政府的談判主體地位，強(qiáng)化中央政府的監(jiān)督職能。生態(tài)補(bǔ)償橫向轉(zhuǎn)移支付方式的根本優(yōu)勢(shì)在于，生態(tài)補(bǔ)償直接利益相關(guān)方可以實(shí)現(xiàn)充分參與，通過(guò)明確談判主體地位，最大限度發(fā)揮各主體的能動(dòng)性。如在礦產(chǎn)資源生態(tài)補(bǔ)償橫向轉(zhuǎn)移支付中，應(yīng)確定資源產(chǎn)地政府和資源使用地政府為轉(zhuǎn)移支付談判主體，通過(guò)雙方談判確定相關(guān)轉(zhuǎn)移支付事項(xiàng)。應(yīng)賦予談判雙方最大的自由度，使其在利益機(jī)制的引導(dǎo)下，做出最符合社會(huì)效率的博弈選擇。同時(shí)，應(yīng)強(qiáng)化中央政府的監(jiān)督職能。中央政府應(yīng)扮演公正的第三方，對(duì)雙方協(xié)議內(nèi)容進(jìn)行備案，并監(jiān)督雙方協(xié)議內(nèi)容的履行情況，盡可能避免單方違約風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于國(guó)內(nèi)一些處于賣方壟斷、不存在進(jìn)口競(jìng)爭(zhēng)、需求呈現(xiàn)剛性的資源產(chǎn)品，應(yīng)由中央政府對(duì)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估，給出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理區(qū)間。

4.設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付基金，加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)。地方政府通過(guò)談判保證生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金供給，在資金使用上地方政府也應(yīng)具有主導(dǎo)權(quán)。生態(tài)補(bǔ)償是一項(xiàng)長(zhǎng)期系統(tǒng)性投入。為了整合資源，地方政府應(yīng)設(shè)立相對(duì)獨(dú)立運(yùn)行的生態(tài)補(bǔ)償基金，盡量保證基金的使用不受政府官員任期的影響。為了最大效率地使用生態(tài)補(bǔ)償資金，對(duì)于森林保有、土地復(fù)墾等一些生態(tài)公共品的供給，可以采取公開招投標(biāo)的方式，引導(dǎo)私營(yíng)企業(yè)或個(gè)人參與其中。中央政府無(wú)須直接干涉地方政府生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付資金的使用，但要對(duì)生態(tài)補(bǔ)償資金的使用效果進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)審，并將其與地方官員績(jī)效考核緊密掛鉤。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，使生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任和標(biāo)準(zhǔn)更加清晰明確。成熟的生態(tài)補(bǔ)償橫向轉(zhuǎn)移支付制度是完善生態(tài)補(bǔ)償制度體系的先決條件，而縱橫交錯(cuò)的生態(tài)補(bǔ)償體系需要以相關(guān)法律為依托。此外，相關(guān)部門應(yīng)抓緊制定科學(xué)全面的生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，完善生態(tài)補(bǔ)償權(quán)責(zé)劃分的相關(guān)規(guī)章制度，為生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度創(chuàng)造良好的政策和制度環(huán)境。應(yīng)在完善相關(guān)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，形成同級(jí)政府間的橫向轉(zhuǎn)移支付談判的具體規(guī)范，最大限度地減少談判雙方分歧，降低談判成本，提高談判效率，最終使生態(tài)補(bǔ)償橫向轉(zhuǎn)移支付方式常態(tài)化、制度化。

(李摘自《經(jīng)濟(jì)縱橫》2013年第10期《積極探索建立生態(tài)補(bǔ)償橫向轉(zhuǎn)移支付制度》)