張信俤

(閩江學(xué)院 工會(huì)，福建 福州 350108)

隨著世界各國(guó)對(duì)高等教育關(guān)注度的不斷提升,高校教師管理體制改革的不斷深入,高校教師權(quán)益保護(hù)的研究也日漸受到學(xué)者們的關(guān)注。關(guān)于高校教師權(quán)益保護(hù)的研究,國(guó)外學(xué)者開(kāi)展得相對(duì)早一些。20 世紀(jì)50年代以來(lái),美國(guó)、日本、韓國(guó)等都先后設(shè)立了全國(guó)性的教育法學(xué)研究會(huì),創(chuàng)辦了以教師權(quán)益保護(hù)為重要研究?jī)?nèi)容的教育法學(xué)研究期刊,刊發(fā)了一系列有關(guān)高校教師權(quán)益保護(hù)的著作和論文。我國(guó)高校教師權(quán)益保護(hù)問(wèn)題的研究,則是從20 世紀(jì)90年代末才逐漸為部分學(xué)者所關(guān)注,特別是在教師聘任制全面推行后,才得到大規(guī)模的開(kāi)展。高校教師權(quán)益保護(hù)問(wèn)題的提出,是高校教師管理工作適應(yīng)法治建設(shè)需要,“依法治?！崩砟钆c實(shí)踐在高校教師管理領(lǐng)域的合理推演,也是高校教師管理工作改革與發(fā)展的法治訴求。

1 高校教師權(quán)益保護(hù)的研究現(xiàn)狀

目前學(xué)術(shù)界對(duì)高校教師權(quán)益保護(hù)的研究主要圍繞以幾個(gè)方面來(lái)展開(kāi)的。

1.1 從教師(育)法與教師權(quán)益保護(hù)角度

不少學(xué)者從《教師法》、《教育法》、《高等教育法》等角度來(lái)探討教師權(quán)益的法律保護(hù)問(wèn)題。如,劉軍認(rèn)為,1993年的《教師法》在保護(hù)教師合法權(quán)益方面發(fā)揮了積極的作用,保護(hù)教師權(quán)益納入法治軌道,但該法內(nèi)容過(guò)于籠統(tǒng)空泛,制裁違法缺乏力度,權(quán)益救濟(jì)渠道不暢,一定程度上影響了教師依法維權(quán)的實(shí)現(xiàn)。并提出應(yīng)盡快順應(yīng)社會(huì)發(fā)展修改、完善《教師法》,使該法成為教師維權(quán)最直接、最有力的武器。閆爾寶從對(duì)高校管理中教師權(quán)益的司法保護(hù)著手,認(rèn)為,我國(guó)高校應(yīng)當(dāng)在更新觀念的基礎(chǔ)上,為高校教師提供完整司法保護(hù),不能再以各種借口拒絕保護(hù)教育者的合法權(quán)益。朱應(yīng)平對(duì)《教師法》進(jìn)行了認(rèn)真的研究,通過(guò)立法比較分析指出,《教師法》雖然對(duì)教師的權(quán)益和義務(wù)、資格和任用、培養(yǎng)和培訓(xùn)、考核、待遇、獎(jiǎng)勵(lì)、法律責(zé)任等作了全面規(guī)定,然而該法設(shè)計(jì)的救濟(jì)手段卻越來(lái)越成為教師權(quán)益救濟(jì)的“瓶頸”,“申訴”制度難以有效保護(hù)教師的合法權(quán)益,它在客觀上影響了教師素質(zhì)的提高和教師隊(duì)伍的穩(wěn)定,也是影響教育事業(yè)發(fā)展的重要因素;并指出教師權(quán)益救濟(jì)手段應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的調(diào)整,將其權(quán)益救濟(jì)納入行政復(fù)議和行政訴訟的范圍。另外,還有關(guān)于民辦高校教師權(quán)益保護(hù)研究,這方面的研究相對(duì)較少,比較有代表性的如樓世洲、徐勇的《民辦學(xué)校教師權(quán)益的保障》,尹曉敏、陳新民的《構(gòu)建民辦學(xué)校教師合法權(quán)益的保障機(jī)制》等文章,主要針對(duì)民辦學(xué)校教師權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)狀,從多維的視角探討了權(quán)益保護(hù)的路徑問(wèn)題,系統(tǒng)地構(gòu)建了民辦學(xué)校教師合法權(quán)益的保障機(jī)制。

1.2 從教師聘任制角度

筆者發(fā)現(xiàn),在研究高校教師權(quán)益保護(hù)的文章中,針對(duì)高校教師聘任制的文章約占總量的50%,由此可見(jiàn),教師聘任制對(duì)高校教師切身利益影響之重大。王蘭平、羅永明指出,實(shí)施教師聘任制是我國(guó)高等學(xué)校實(shí)施人事制度改革的方向,然而在實(shí)踐中教師權(quán)益保障仍存在較多問(wèn)題,具體表現(xiàn)在政策法規(guī)缺失、法律關(guān)系模糊、監(jiān)督機(jī)制不健全、維權(quán)途徑滯后等方面,為更好地維護(hù)教師權(quán)益,必須在加強(qiáng)教育立法、明確教師與學(xué)校的法律關(guān)系、落實(shí)監(jiān)督機(jī)制、暢通維權(quán)途徑等環(huán)節(jié)上進(jìn)行切實(shí)有效的強(qiáng)化與創(chuàng)新,充分發(fā)揮高等學(xué)校工會(huì)、教代會(huì)的作用,做教師利益的“代言人”和“維護(hù)者”。李牧認(rèn)為,只有廣大教師的權(quán)益得到保護(hù),教師聘任制才能得以實(shí)施。趙恒平、廖紅梅則對(duì)聘用合同進(jìn)行了認(rèn)真的分析和研究,提出應(yīng)從聘任制程序的規(guī)范和監(jiān)督制約機(jī)制的完善兩大方面來(lái)加強(qiáng)對(duì)高校教師合法權(quán)益的保護(hù)。也有學(xué)者特別關(guān)注高校的合并問(wèn)題,金勁彪等學(xué)者從公司合并的視角來(lái)研究教職工權(quán)益保護(hù)問(wèn)題,頗有新意。

1.3 從教師權(quán)益的教育仲裁制度、教師申訴權(quán)利救濟(jì)角度

彭靜雯、梁明偉等學(xué)者提出,隨著教師聘任制的實(shí)行,傳統(tǒng)的教師權(quán)益救濟(jì)制度由于高校與教師之間的法律關(guān)系不明以及特別權(quán)益關(guān)系理論的滯后,致使學(xué)校內(nèi)部管理權(quán)力出現(xiàn)法治“真空”,應(yīng)借鑒國(guó)外的做法,建立一種適合我國(guó)國(guó)情的具有公平性和可操作性的教育仲裁制度,在尊重學(xué)校管理權(quán)的前提下,既保護(hù)教師的合法權(quán)益,又能發(fā)揮國(guó)家教育主管部門(mén)的監(jiān)督管理與指導(dǎo)效能。尹曉敏對(duì)教師申訴制度的含義與法律特征進(jìn)行了界定,指出教師申訴制度是我國(guó)教師的一項(xiàng)法定非訴訟性的權(quán)益救濟(jì)制度,該制度暴露出的法律規(guī)定缺失、制度不健全等問(wèn)題,需要從教師申訴主體、受理機(jī)關(guān)、申訴程序等環(huán)節(jié)進(jìn)行完善。

2 教師申訴制度的現(xiàn)狀分析

2.1 教師申訴的受理部門(mén)不夠明確

1995年8月28日國(guó)家教委辦公廳印發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展加強(qiáng)教育執(zhí)法及監(jiān)督試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《試點(diǎn)意見(jiàn)》)要求:“各級(jí)教育主管部門(mén)可以依托信訪機(jī)構(gòu),在有關(guān)業(yè)務(wù)職能機(jī)構(gòu)的配合下,采取一定的組織形式,辦理行政申訴案件。各級(jí)政府也應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況加強(qiáng)相應(yīng)機(jī)構(gòu)的建設(shè)或人員配備?！?995年10月6日,國(guó)家教委印發(fā)的《關(guān)于<中華人民共和國(guó)教師法>若干問(wèn)題的實(shí)施意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施意見(jiàn)》)要求:“教師對(duì)學(xué)?；蛘咂渌逃龣C(jī)構(gòu)提出的申訴,由其所在區(qū)域的主管教育行政部門(mén)受理。省、市、縣教育行政部門(mén)或者主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)確定相應(yīng)的職能機(jī)構(gòu)或者專(zhuān)人負(fù)責(zé),依法辦理教師申訴案件?！笨梢?jiàn)處理“申訴”的機(jī)構(gòu)隨意性大,缺乏應(yīng)有的權(quán)威和權(quán)力,保護(hù)力度不足特別是對(duì)于政府或者教育行政部門(mén)以外的其他行政部門(mén)如何設(shè)定申訴處理機(jī)構(gòu),僅僅靠國(guó)家教委的一般通知、意見(jiàn)是難以解決的。

2.2 教師申訴后救濟(jì)渠道的封閉

這是指在理論與實(shí)踐中現(xiàn)行的教師申訴制度,排斥了教師在申訴未獲得救濟(jì)后通過(guò)行政訴訟等其他救濟(jì)途徑,來(lái)解決與學(xué)校之間的行政法律糾紛。對(duì)“申訴”與行政復(fù)議和行政訴訟關(guān)系做出說(shuō)明的是規(guī)范性文件?！秾?shí)施意見(jiàn)》指出:“申訴當(dāng)事人對(duì)申訴處理決定不服的,可向原處理機(jī)關(guān)隸屬的人民政府申請(qǐng)復(fù)核。其申訴內(nèi)容直接涉及人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)及其他屬于行政復(fù)議、行政訴訟受案范圍事項(xiàng)的,可以依法提起行政復(fù)議或者行政訴訟?！睆脑摼淝昂笠髞?lái)看,此處的申請(qǐng)“復(fù)核”不屬于“行政復(fù)議”,所以適用何種程序也不明確。從后一句規(guī)定來(lái)看,似乎解決了行政復(fù)議或者行政訴訟的救濟(jì)依據(jù)問(wèn)題,實(shí)則也未解決根本問(wèn)題。司法實(shí)踐中對(duì)行政機(jī)關(guān)處理教師申訴行為可訴性之模糊認(rèn)識(shí),最關(guān)鍵原因就是對(duì)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的理解不準(zhǔn)確、不到位,還停留在比較傳統(tǒng)的觀念上,以致出現(xiàn)了許多有關(guān)教師申訴案件被拒之于行政訴訟之外的情形,背離了行政訴訟法“保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益,監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政”的宗旨和《教師法》保護(hù)教師合法權(quán)益的立法目的。

3 完善教師申訴制度的思考

如前文所述,當(dāng)前我國(guó)教師的申訴制度很不健全,在實(shí)踐中難以發(fā)揮其應(yīng)有的作用,因而亟待將這一制度規(guī)范化與完善化,使其具有更強(qiáng)的可操作性與現(xiàn)實(shí)有效性。

3.1 設(shè)立教師申訴評(píng)議委員會(huì)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)處理教師申訴案件

就教育申訴而言,應(yīng)在各級(jí)教育行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的受理機(jī)構(gòu)——申訴委員會(huì),由申訴委員會(huì)負(fù)責(zé)獨(dú)立處理高校教師的教育行政申訴案件。申訴委員會(huì)的工作人員應(yīng)具有較高的法律素養(yǎng),例如,我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)教育部發(fā)布的《教師申訴評(píng)議委員會(huì)組織及評(píng)議準(zhǔn)則》就提出應(yīng)設(shè)立由教師、教育學(xué)者、主管機(jī)關(guān)代表、社會(huì)公正人士等組成的教師申訴評(píng)議委員會(huì)處理教師申訴案件。

3.2 完善教師申訴制度的程序規(guī)范

隨著教師申訴案件的日趨繁復(fù)與程序法制化要求的漸趨嚴(yán)格,為提升教育申訴案件處理的實(shí)效性,應(yīng)參酌《行政程序法》的相關(guān)規(guī)定,在原有立法的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確教育申訴制度的程序規(guī)范要求,具體說(shuō)來(lái),應(yīng)對(duì)以下幾個(gè)問(wèn)題予以明確規(guī)范：其一,教師認(rèn)為學(xué)校的具體行為侵犯了自己的合法權(quán)益,在接到學(xué)校處分決定書(shū)之日或?qū)W校作出的具體行為之日起15 個(gè)工作日內(nèi),可以向主管教育行政機(jī)關(guān)的申訴委員會(huì)提出申訴。教育行政申訴委員會(huì)在接到書(shū)面申訴之日起30 個(gè)工作日內(nèi),作出復(fù)查結(jié)論并告知申訴人。申訴人因不可抗力的原因?qū)е掠馄诘?可以向申訴委員會(huì)申明理由,請(qǐng)求申訴委員許可。其二,申訴委員會(huì)接到教師申訴后,應(yīng)當(dāng)對(duì)申訴進(jìn)行初步審查決定是否受理。決定正式受理的應(yīng)當(dāng)給申訴人送達(dá)受理通知書(shū),需要補(bǔ)充相關(guān)資料及證據(jù)的應(yīng)當(dāng)給申訴人送達(dá)補(bǔ)充資料證據(jù)通知書(shū),決定不受理的應(yīng)當(dāng)給申訴人送達(dá)不予受理的通知書(shū)。其三,申訴委員會(huì)在處理申訴時(shí)應(yīng)當(dāng)適用說(shuō)明理由制度、回避制度、聽(tīng)證制度等程序制度,并參照《行政程序法》的相關(guān)規(guī)定明確這些程序制度的基本內(nèi)容。

［1］勞凱聲.中國(guó)教育法制評(píng)論(第一輯) [M].教育科學(xué)出版社,2002.

［2］勞凱聲.中國(guó)教育法制評(píng)論(第二輯) [M].教育科學(xué)出版社,2003.

［3］勞凱聲.中國(guó)教育法制評(píng)論(第五輯) [M].教育科學(xué)出版社,2008.

［4］尹曉敏.高等學(xué)校學(xué)生管理法治化研究[M].浙江大學(xué)出版社,2008.

［5］譚曉玉.當(dāng)前國(guó)外教育法制的發(fā)展趨勢(shì)、成功經(jīng)驗(yàn)及其借鑒[J].教育發(fā)展研究,2001 (6).