丁進(jìn)

建立多層次的社會(huì)保障制度，在1993年11月十四屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》中，被列為構(gòu)成社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的五個(gè)基本框架之一。

近年來(lái)，我國(guó)大力加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍的監(jiān)督管理，對(duì)違法違紀(jì)人員按照相關(guān)法律法規(guī)要求進(jìn)行嚴(yán)肅處理，直至清理出公務(wù)員隊(duì)伍和追究刑事責(zé)任。筆者認(rèn)為，公務(wù)員非正常退出是指公務(wù)員因?yàn)樽陨淼倪^(guò)失或者錯(cuò)誤而發(fā)生的被動(dòng)退出行為，包括辭退和開(kāi)除兩種形式。其中受到開(kāi)除處分的大部分人員是因?yàn)檫`法亂紀(jì)觸犯刑律而受到刑事處罰的人員，重則無(wú)期徒刑，輕則拘役數(shù)月。年輕或服刑短的，出獄后尚可自謀職業(yè)；年長(zhǎng)或服刑長(zhǎng)的，出獄時(shí)已經(jīng)年老多病，失去基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)而致貧現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，來(lái)信來(lái)訪事件增多，成為近年來(lái)的信訪工作重點(diǎn)問(wèn)題之一。

這類人員在離開(kāi)公務(wù)員隊(duì)伍以后，因?yàn)榇蠖啻嬖谶`法違紀(jì)“污點(diǎn)”，很難再次被機(jī)關(guān)或事業(yè)單位錄用?？陀^上社會(huì)就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)大，當(dāng)事人因年齡偏大、缺乏職業(yè)技能等原因，創(chuàng)業(yè)困難，謀取相對(duì)穩(wěn)定工作的機(jī)會(huì)相對(duì)較少?？傮w上，非正常退出人員短期內(nèi)再就業(yè)率普遍不高。而公務(wù)員非正常退出以后，社會(huì)保障機(jī)制尚待建立健全，今后面臨一個(gè)社會(huì)保障問(wèn)題，需要考慮如何進(jìn)行銜接。因此公務(wù)員非正常退出以后如何進(jìn)入社會(huì)保障體系，是實(shí)際操作中的難點(diǎn)問(wèn)題。

《公務(wù)員法》第七十七條提出：“國(guó)家建立公務(wù)員保險(xiǎn)制度，保障公務(wù)員在退休、患病、工傷、生育、失業(yè)等情況下獲得幫助和補(bǔ)償?！薄渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》在第三章“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”下的第十條有這樣的表述：“公務(wù)員和參照公務(wù)員法管理的工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)的辦法由國(guó)務(wù)院規(guī)定?！彪m然《公務(wù)員法》提出了“國(guó)家建立公務(wù)員保險(xiǎn)制度”的方向，但至今尚未出臺(tái)相關(guān)的配套法規(guī)。

公務(wù)員非正常退出以后即意味著失業(yè)。2010年12月中央組織部、人力資源社會(huì)保障部、監(jiān)察部和國(guó)家公務(wù)員局印發(fā)的《關(guān)于公務(wù)員受處分工資待遇處理有關(guān)問(wèn)題的通知》第五條：“公務(wù)員受開(kāi)除處分的，從受處分的次月起，取消原工資待遇?！?根據(jù)原國(guó)家內(nèi)務(wù)部《關(guān)于工作人員曾受過(guò)開(kāi)除、勞動(dòng)教養(yǎng)、刑事處分工齡計(jì)算問(wèn)題的復(fù)函》的規(guī)定：“工作人員受過(guò)開(kāi)除處分或者刑事處分的，應(yīng)當(dāng)從重新工作之日起計(jì)算工作年限。”因?yàn)檫@部分人被開(kāi)除前的工作年限歸零，對(duì)于他們的社會(huì)保障問(wèn)題，目前國(guó)家還沒(méi)有明確規(guī)定，需要加強(qiáng)相關(guān)的制度建設(shè)。

公務(wù)員非正常退出是公務(wù)員因?yàn)樽陨淼倪^(guò)失或者錯(cuò)誤而發(fā)生的被動(dòng)退出行為，這部分人員需要為自身的過(guò)失或者錯(cuò)誤承擔(dān)相應(yīng)的成本，同時(shí)應(yīng)考慮他們?cè)诜钦Ｍ顺龌蛘咝虧M釋放以后，作為公民應(yīng)享有基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保障。對(duì)于完善公務(wù)員非正常退出以后的社會(huì)保障機(jī)制，提出如下對(duì)策建議：

一、近期（2014—2015），穩(wěn)步推進(jìn)公務(wù)員非正常退出后社會(huì)保障機(jī)制的完善

（一）參保公務(wù)員被開(kāi)除后養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，以及參保公務(wù)員退休后被采取強(qiáng)制措施和受行政、刑事處罰后的生活待遇問(wèn)題

1.參保公務(wù)員在法定退休年齡前被開(kāi)除后的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。建議參照企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的政策，未達(dá)到退休年齡的參保公務(wù)員被開(kāi)除后參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)或城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的，可轉(zhuǎn)移其養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，公務(wù)員在職工作時(shí)間可視同繳費(fèi)年限與開(kāi)除后所參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)和年限合并計(jì)算，達(dá)到法定退休年齡時(shí)享受相關(guān)待遇。

2.參保公務(wù)員退休后被采取強(qiáng)制措施和受行政、刑事處罰后的生活待遇問(wèn)題。可根據(jù)中央組織部、人力資源社會(huì)保障部、監(jiān)察部和國(guó)家公務(wù)員局印發(fā)的《關(guān)于公務(wù)員被采取強(qiáng)制措施和受行政刑事處罰工資待遇處理有關(guān)問(wèn)題的通知》第二條有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。公務(wù)員退休后被判處有期徒刑以上刑罰（含退休前被判刑，刑滿釋放后已超過(guò)法定退休年齡的），從人民法院判決生效之日起，取消原退休待遇。刑罰執(zhí)行完畢后的生活待遇，可按照當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)或當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的一定比例，由原單位發(fā)放生活費(fèi)，所需經(jīng)費(fèi)由當(dāng)?shù)刎?cái)政解決。

（二）未參保公務(wù)員被開(kāi)除后養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系問(wèn)題，以及退休后被采取強(qiáng)制措施和受行政、刑事處罰后的生活待遇問(wèn)題

1.未參保公務(wù)員在法定退休年齡前被開(kāi)除后的養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題。未參保公務(wù)員被開(kāi)除后，可按照企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)或城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的相關(guān)規(guī)定參保繳費(fèi)，并享受相關(guān)待遇。

2.未參保已退休公務(wù)員（含退休前被判刑，刑滿釋放后已超過(guò)法定退休年齡的）受到刑事處罰后的生活待遇問(wèn)題。刑罰執(zhí)行完畢后，可按照當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)或當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的一定比例，由原單位發(fā)放生活費(fèi)，所需經(jīng)費(fèi)由當(dāng)?shù)刎?cái)政解決。

在國(guó)家未正式推行公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革以前，各地不宜出臺(tái)相關(guān)的公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)改革辦法，但為了解決非正常退出以后公務(wù)員社會(huì)保險(xiǎn)方面存在的突出矛盾和問(wèn)題，對(duì)各地探索的解決辦法和思路，可采用工作座談會(huì)和經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)的形式加以推廣。如果條件允許，可探討把這部分人員在職期間的工作年限視同為繳費(fèi)年限，或者允許這部分人員對(duì)過(guò)去的工齡進(jìn)行一次性贖買，研究制定《關(guān)于解決未參保人員基本養(yǎng)老保障等遺留問(wèn)題的意見(jiàn)》，包括基本醫(yī)療保險(xiǎn)問(wèn)題一攬子解決。

二、中期（2016—2020），以公務(wù)員非正常退出后社會(huì)保障政策完善為契機(jī)，暢通出口，加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍管理

研究制定《公務(wù)員非正常退出后社會(huì)保障處理有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》。已有的對(duì)公務(wù)員退出機(jī)制的研究，多附著在公務(wù)員整體制度過(guò)程中，專門(mén)研究較少，對(duì)于公務(wù)員非正常退出的研究更是少之又少。當(dāng)前公務(wù)員實(shí)施凡進(jìn)必考政策，進(jìn)口非常嚴(yán)格，但是因?yàn)槿狈ν晟频纳鐣?huì)保障機(jī)制，公務(wù)員隊(duì)伍的出口不暢，影響了對(duì)公務(wù)員的管理力度?？梢怨珓?wù)員非正常退出后社會(huì)保障政策完善為契機(jī)，暢通出口，加強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍管理。

有關(guān)部門(mén)在深入調(diào)研、先行試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，如果條件成熟，可研究制定《公務(wù)員非正常退出后社會(huì)保障處理有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》。有關(guān)部門(mén)可根據(jù)《公務(wù)員法》、《社會(huì)保險(xiǎn)法》及其配套法規(guī)的規(guī)定，進(jìn)一步細(xì)化、完善非正常退出人員參加社會(huì)保險(xiǎn)的制度，增強(qiáng)非正常退出人員參加社會(huì)保險(xiǎn)的可操作性，保證非正常退出人員各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)能夠順利、及時(shí)得到接續(xù)，切實(shí)維護(hù)非正常退出人員的合法權(quán)益。如可視辭退、開(kāi)除等不同情形，根據(jù)退出人員主觀有無(wú)過(guò)錯(cuò)以及過(guò)錯(cuò)大小等因素，按照一定繳費(fèi)基數(shù)幫助退出人員補(bǔ)繳養(yǎng)老保險(xiǎn)。為國(guó)家有關(guān)部門(mén)制定公務(wù)員社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和參考依據(jù)，推動(dòng)公務(wù)員社會(huì)保險(xiǎn)的規(guī)范化、法制化進(jìn)程。此工作可在“十三五”期間開(kāi)展。endprint

三、長(zhǎng)期（2020年以后），持續(xù)加強(qiáng)公務(wù)員退出社會(huì)保障機(jī)制建設(shè)，穩(wěn)步推進(jìn)公務(wù)員社會(huì)保險(xiǎn)改革

（一）研究制定《公務(wù)員社會(huì)保險(xiǎn)規(guī)定》

當(dāng)前機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)雙軌制和養(yǎng)老金差距已經(jīng)成為我國(guó)收入分配領(lǐng)域的突出問(wèn)題之一，對(duì)此，近年來(lái)國(guó)家高層多次表示要對(duì)公務(wù)員社會(huì)保險(xiǎn)制度等問(wèn)題進(jìn)行前瞻性制度設(shè)計(jì)和開(kāi)展試點(diǎn)。對(duì)于公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，經(jīng)過(guò)改革試點(diǎn)雖然尚未促成全國(guó)統(tǒng)一的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的出臺(tái)，但是對(duì)于未來(lái)改革以及制度設(shè)計(jì)已經(jīng)達(dá)成了部分共識(shí)，那就是在制度設(shè)計(jì)上應(yīng)當(dāng)相互銜接而不是“另起爐灶”。同時(shí)，社會(huì)保障制度的改革與持續(xù)發(fā)展，關(guān)鍵在于妥善處理好“老人”與“新人”的權(quán)益問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)新制度與舊制度之間的銜接。新制度的推進(jìn)不能以直接損害“老人”的權(quán)益為條件，維護(hù)“老人”的既有權(quán)益或者賦予舊制度覆蓋人群自由選擇留在舊制度還是加入新制度的權(quán)利，是社會(huì)保障制度公平本質(zhì)及其權(quán)威性與穩(wěn)定性的內(nèi)在要求。在我國(guó)的社會(huì)保障改革與制度建設(shè)中，最公平、合理的推進(jìn)方式是切實(shí)貫徹“老人老辦法，新人新辦法，中人有過(guò)渡辦法”原則，以便逐漸完成自然銜接，實(shí)現(xiàn)原有制度到新制度的平穩(wěn)轉(zhuǎn)換。

如對(duì)于制度實(shí)施前已經(jīng)退休的“老人”，可按照目前的制度按月發(fā)給養(yǎng)老金，并根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況適時(shí)調(diào)整。對(duì)于制度實(shí)施后參加工作的“新人”，按照新制度參加養(yǎng)老保險(xiǎn)，退休后按新制度的計(jì)發(fā)辦法領(lǐng)取養(yǎng)老金。對(duì)“中人”的處理是制度轉(zhuǎn)軌的核心?？蓢L試對(duì)“中人”在新制度實(shí)施前參加工作的時(shí)間內(nèi)的職業(yè)年金賬戶權(quán)益以“認(rèn)可債券”的形式予以認(rèn)可，在“中人”退休后對(duì)“認(rèn)可債券”進(jìn)行兌現(xiàn)。

建議國(guó)家公務(wù)員主管部門(mén)穩(wěn)步推進(jìn)公務(wù)員社會(huì)保障體制改革，根據(jù)《社會(huì)保障“十二五”規(guī)劃綱要》，研究制定《公務(wù)員社會(huì)保險(xiǎn)規(guī)定》，對(duì)公務(wù)員的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育等社會(huì)保險(xiǎn)事項(xiàng)，以法規(guī)的形式做出具體安排，在“十三五”時(shí)期征求意見(jiàn)，并在“十四五”時(shí)期出臺(tái)。

（二）嘗試建立公務(wù)員年功年金制度

2006年7月公務(wù)員工資改革實(shí)施以來(lái)，取得了顯著的成績(jī)，但是公務(wù)員年功積累的激勵(lì)功能過(guò)于弱化，建議嘗試建立公務(wù)員年功年金制度。所謂年功年金制度，是指面向公職人員尤其是公務(wù)員的一種特別補(bǔ)充養(yǎng)老金制度，它根據(jù)公職人員服務(wù)國(guó)家的年限及考核結(jié)果，每年計(jì)算一定的年功績(jī)點(diǎn)并逐年積累，待其退休時(shí)一次性計(jì)發(fā)。年功年金制度兼具職業(yè)年金和廉政基金的功能，能夠給予公務(wù)員確切的養(yǎng)老收益預(yù)期，同時(shí)具有反腐倡廉的利益引導(dǎo)機(jī)制，可以和公務(wù)員基本養(yǎng)老金制度共同構(gòu)成公務(wù)員養(yǎng)老金制度。可先在公安、監(jiān)獄系統(tǒng)選擇試點(diǎn)，成熟后逐步推廣至其他系統(tǒng)公務(wù)員。

（作者系江蘇省行政管理科學(xué)研究所副所長(zhǎng)）endprint