扈 映 米 紅 劉東英

在中國大陸城市土地使用權(quán)改革沿著市場化道路摸索前進(jìn)的同時(shí)，基于土地所有權(quán)國有化基礎(chǔ)上的政府對土地一級市場的壟斷也逐漸加深。從1982年發(fā)布《國家建設(shè)征用土地條例》，到1999年實(shí)施的《土地管理法》及其《實(shí)施條例》，再到近幾年出臺的相關(guān)政策，特別是2004年10月21日發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》和2006年8月31日頒發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》，具體規(guī)定雖有很多變化，但基本精神保持一致:農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地的決策者和操控者是各級政府機(jī)構(gòu)?！锻恋毓芾矸ā返谒氖龡l規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，“依法申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農(nóng)民集體所有的土地”。

這一政策為政府壟斷土地市場創(chuàng)造了條件，但最終使地方政府得以真正實(shí)現(xiàn)對城市土地一級市場壟斷的是城市土地儲備制度。

1996年，上海市成立了我國第一家土地儲備機(jī)構(gòu)——土地發(fā)展中心，接受市政府委托實(shí)施土地收購、儲備、出讓工作，機(jī)構(gòu)列為事業(yè)單位編制。此后，杭州、廈門、南京、青島、廣州、鄭州等城市相繼成立土地儲備機(jī)構(gòu)。2001年4月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》，指出:為增強(qiáng)政府對土地市場的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對建設(shè)用地試行收購儲備制度。隨后全國大部分城市開始建立土地儲備機(jī)構(gòu)，推行土地儲備制度。這些土地儲備中心一般是政府直屬的事業(yè)單位，由政府財(cái)政注資啟動(dòng)。

土地儲備制度建立的初衷是盤活國有土地資產(chǎn)，配合企業(yè)改制，妥善安置企業(yè)職工。實(shí)踐中，這一制度在完成上述使命的同時(shí)也使地方政府逐漸掌握了對城市土地供應(yīng)調(diào)控的主動(dòng)權(quán)。土地儲備制度建立之前，城市的存量土地由一些單位占用，不少地方形成了政府各部門、企事業(yè)單位多頭供地的局面，土地收益大多歸用地單位支配。土地儲備制度的建立逐漸打破了這一局面。依法收回的國有土地、收購的土地、行使優(yōu)先購買權(quán)取得的土地、已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收批準(zhǔn)手續(xù)的土地以及其他依法取得的土地，都被納入土地儲備范圍。這為地方政府從“源頭”上壟斷土地供應(yīng)、“經(jīng)營城市”創(chuàng)造了條件，也成為中央政府以土地政策參與宏觀調(diào)控的前提。

(瑾瑜摘自《探索》2013年第6期《中國城市土地使用制度的變遷及對經(jīng)濟(jì)增長的影響》)