陳少強

健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的財政體制不是抽象的口號，而應(yīng)接足地氣，并具體落實到各級政府的預(yù)算編制和執(zhí)行之中。要結(jié)合政府事權(quán)的內(nèi)在屬性和財政專項轉(zhuǎn)移支付使用效果，對財政專項轉(zhuǎn)移支付進行分類改革。

1.下放政府事權(quán)，并將相應(yīng)的財政專項轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)化為一般性轉(zhuǎn)移支付。財政專項轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)為一般性轉(zhuǎn)移支付資金的關(guān)鍵不是財政專項轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模大小，而是因為上級政府把本應(yīng)由地方承擔(dān)的事權(quán)留給上級政府自身，并按照一個不具有確定性的資金分配方式分配給地方政府。改革的思路應(yīng)為:把應(yīng)交給地方政府的事權(quán)下放給地方政府，同時把相應(yīng)的財政專項轉(zhuǎn)移支付并入一般性轉(zhuǎn)移支付資金范疇，以實現(xiàn)地方政府財力和事權(quán)的匹配。

2.上收政府事權(quán)，并將相應(yīng)的財政專項轉(zhuǎn)移支付納入上級政府本級預(yù)算。財政專項轉(zhuǎn)移支付的轉(zhuǎn)化出路并不必全都轉(zhuǎn)化為一般性轉(zhuǎn)移支付資金。作為一種路徑替代，還可以將財政專項轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)化為中央(省級)政府本級一般預(yù)算支出。

委托事權(quán)資金使用效率不高等問題的存在，讓人們開始反思委托事權(quán)存在的合理性，即理論上需要委派的政府事權(quán)在實踐中是否合理，是否有必要。如果中央(省級)政府在實踐中的確沒有必要委派事權(quán)給下級政府，則相應(yīng)財政專項轉(zhuǎn)移支付的設(shè)立也就成為無源之水無本之木。

人們越來越多地認識到，市場經(jīng)濟以資源市場化配置為基礎(chǔ)，但政府特別是中央政府要承擔(dān)必要的責(zé)任。尤其是在現(xiàn)代社會，中央政府不再僅僅充當(dāng)“守夜人”，而是要加強和改善宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管。我國經(jīng)濟不能長期處于轉(zhuǎn)型之中，今后應(yīng)朝著建立成熟市場經(jīng)濟體制的方向而努力，中央政府的某些職能不僅不能削弱，而且要強化。從發(fā)達國家的經(jīng)驗來看，中央政府普遍實施大部制，在食品藥品安全、能源、社會保障、司法、邊境事務(wù)、跨流域河道管理、全國性的環(huán)境保護等領(lǐng)域承擔(dān)相當(dāng)大的責(zé)任。在當(dāng)前地方政府承擔(dān)一些委托事權(quán)效率不高的基礎(chǔ)上，建議將上述中央委托事權(quán)還原為中央政府直接承擔(dān)，而不必再由中央和地方政府共同負責(zé)或者完全交由地方政府承擔(dān)。相應(yīng)地，省級政府也應(yīng)將一部分事權(quán)承擔(dān)起來，并將部分財政專項轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)化為省本級財政支出。

3.保留政府事權(quán)，整合或取消財政專項轉(zhuǎn)移支付。并非所有政府性事權(quán)都需要調(diào)整，不少政府間事權(quán)劃分總體合理，主要問題是財政專項轉(zhuǎn)移支付過于分散，不利于提高效率，為此需要將這些資金進行整合和歸并。一是對同一部門管理的性質(zhì)和用途相近的財政專項轉(zhuǎn)移支付進行歸并整合，減少專項撥款項目。二是研究和制定對各部門目標、用途相同或相近的財政專項轉(zhuǎn)移支付進行整合的改革舉措。

為使財政專項資金整合進展順利，還需要注意兩點:一是減少部門阻力。政府應(yīng)從更高層面進行指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，加強財政部門和其他政府部門的溝通和配合。要從社會上反映最強烈的項目資金整合入手，循序漸進，由易到難。二是強化責(zé)任意識，加強上下級政府間的協(xié)調(diào)。上級政府要對擬整合或者已經(jīng)整合的財政專項轉(zhuǎn)移支付進行研究，及早制定和完善專項資金使用和管理辦法，并充分征求地方政府和社會相關(guān)單位的意見;下級政府要根據(jù)上級政府要求，加快預(yù)算執(zhí)行進度，提高資金使用效果。除了整合財政專項資金，還應(yīng)對完成歷史使命、市場可以替代、規(guī)模太小以及多年結(jié)余的財政專項轉(zhuǎn)移支付進行清理。

(陳摘自《中國財政》2013年第24期《我國財政專項轉(zhuǎn)移支付的改革方向》)