錢 暢 ，彭建超 ，吳 群

（1.南京市國土資源信息中心，江蘇 南京 210008；2.南京農(nóng)業(yè)大學(xué)中國土地問題研究中心，江蘇 南京 210095）

0 引言

我國近年來征地矛盾加劇，由此導(dǎo)致的社會穩(wěn)定問題已引起各級政府高度重視，而國際經(jīng)驗無疑有助于為我國征地制度存在的問題提供借鑒。國際上，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的歐美等國家征地法律體系健全，對其他國家征地制度的改革和完善具有重要參考價值，但這些地區(qū)的征地體系和實踐也正面臨新問題，而亞非等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)國家的征地制度，或存在很大問題，需從根本上改革；或由于國情限制，征地程序、征地補(bǔ)償?shù)任磭?yán)格按規(guī)章行使，導(dǎo)致征地社會矛盾尖銳。國際土地征收研究雖呈現(xiàn)不同態(tài)勢，但各地區(qū)有關(guān)征地制度研究仍集中在征地用途、征地權(quán)力、征地程序、征地補(bǔ)償、征地糾紛、征地與糧食安全等幾個主要領(lǐng)域。本研究將結(jié)合全球不同區(qū)域征地問題的特征與有關(guān)征地研究的主要熱點領(lǐng)域，在闡述當(dāng)前國際土地征收制度研究進(jìn)展的基礎(chǔ)上，針對我國當(dāng)前征地制度現(xiàn)狀，提出我國征地制度改革的相應(yīng)啟示。

1 國際征地制度研究進(jìn)展

1.1 “靈活”實踐征地用途的公共利益

各國征地制度在界定征地用途時，都規(guī)定只有為公共利益才可以征用土地。如美國規(guī)定征地必須服從公共利益，只要政府征地項目經(jīng)過充分論證，表明是出于公共利益，土地所有者就必須售出；德國和加拿大也有類似法律規(guī)定，只要征地目的符合公共利益標(biāo)準(zhǔn)，政府及各行業(yè)部門、機(jī)構(gòu)組織，甚至是私人企業(yè)，都可以通過立法授權(quán)享有征地權(quán)，但公共利益界定極為嚴(yán)格，僅限為公眾服務(wù)的交通、能源、水利、環(huán)境保護(hù)、市政建設(shè)及文物遺跡保護(hù)、學(xué)校醫(yī)院、社會福利等。盡管各國對征地用途的規(guī)定基本是出于公共利益，但政府在實施征地時并未嚴(yán)格遵從，很多時候，政府對征地目的的“靈活”解釋引來公眾的廣泛質(zhì)疑。例如，澳大利亞政府規(guī)定土地征用需與城市復(fù)興規(guī)劃銜接，但并未規(guī)定城市復(fù)興規(guī)劃的實質(zhì)內(nèi)容，從而擴(kuò)大了土地征用公共目的的范圍，使得公司企業(yè)在政府的協(xié)助下能按其意愿確定公共目的內(nèi)容。在很多情況下，土地都能因為不斷擴(kuò)大的公共目的范圍被征用，而征地補(bǔ)償?shù)难芯炕蚝侠硇圆⑽慈〉脩?yīng)有的進(jìn)展［1］。

1.2 “慎用”法定征地權(quán)力

基于公眾利益高于個人利益的原則，很多國家在相應(yīng)的法律法案中都對政府所擁有的征地權(quán)進(jìn)行了規(guī)定。土地征用在美國被稱為“最高土地權(quán)的行使”，但對于政府征地權(quán)力不合理運用問題，法令規(guī)定聯(lián)邦政府必須嚴(yán)格限制因“公共用途”等而采取的土地征收行為，土地征收權(quán)不能為“促進(jìn)私有團(tuán)體的經(jīng)濟(jì)利益”。英國征地法案明確了土地征收權(quán)，政府和職能部門征用土地必須經(jīng)過議會的批準(zhǔn)才可以進(jìn)行，當(dāng)議會確認(rèn)土地的使用目的是有利于公眾利益后，用地部門方可依法獲得強(qiáng)制征用土地的權(quán)力。瑞典是歐洲土地征用力度最大的國家，法律明確規(guī)定了征地的范圍，城市土地再開發(fā)以及周邊因此會升值的土地都可以進(jìn)行征用，歷史名勝區(qū)域內(nèi)的土地、違背城市規(guī)劃的建設(shè)地區(qū)、影響地區(qū)開發(fā)建設(shè)的不愿出售的土地都可強(qiáng)制征用；在城市規(guī)劃編制期間，涉及的土地在2年內(nèi)不許交易，而已經(jīng)被征用的土地如利用不充分，或出現(xiàn)土地貶值，原土地所有者有優(yōu)先購買權(quán)［2］。事實上，國外多數(shù)政府并不采取強(qiáng)制購買的方式，而是運用其他不影響土地所有權(quán)的法律措施，如對土地所有者予以法律懲罰（丹麥、瑞士、瑞典和前西德）或者將土地強(qiáng)制性地租給第三者利用（如挪威、前西德、意大利等）。盡管法國、挪威、愛爾蘭和西班牙規(guī)定政府有強(qiáng)制購買閑置或未充分利用農(nóng)地的權(quán)力，但是在現(xiàn)實中這些政府很少甚至從未使用過這一手段，另一項對于英國強(qiáng)制購買的問卷調(diào)查顯示，在1992-1994年中的2年期間，有80%以上的地方規(guī)劃當(dāng)局沒有進(jìn)行過任何強(qiáng)制購買［3］。

1.3 征地程序“復(fù)雜化”

歐美國家對于政府征用土地的程序規(guī)定十分明確，確保國家征地權(quán)的行使，同時充分保護(hù)土地被征用者的合法利益。國外較為完善的征地程序，除了包括征地申請、審查、批準(zhǔn)、征地公告等環(huán)節(jié)，還規(guī)定了被征地人參與征地的程序、爭議申訴和仲裁程序以及征地補(bǔ)償程序，強(qiáng)調(diào)征地程序的公眾參與、過程公開。大多數(shù)國家的土地征用法規(guī)，均規(guī)定了政府通知/通告/公告被征用人的程序，作為保障被征用人知情權(quán)的主要手段。被征用土地所有人參與土地征用過程，以及對土地征用申訴權(quán)的行使均是保障私人財產(chǎn)權(quán)權(quán)益的重要方式，申訴權(quán)范圍包含征地合法性、征用范圍和方式、征地賠償?shù)?。然而，詳盡的土地征用程序往往帶來另一種弊端，即征地耗時過長、項目成本增加。英國的土地強(qiáng)制購買不僅程序十分復(fù)雜，而且獲取強(qiáng)制購買權(quán)十分不易，再加上征地部門的財政資源的約束，導(dǎo)致土地強(qiáng)制購買并不經(jīng)常運用。復(fù)雜的程序使得強(qiáng)制購買過程過長和效率低下，高速公路征地平均需要9年時間，規(guī)劃征地需6年，住宅征地需4年，公用事業(yè)征地需3年［4］。

1.4 征地補(bǔ)償“市場化”

多數(shù)歐美國家對征地補(bǔ)償范圍有明確規(guī)定，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)盡量體現(xiàn)被征地者損失的市場價值。在英國，被征地者可雇傭?qū)I(yè)人員為提供征地補(bǔ)償咨詢，專業(yè)人員評價被征地市場價值與相關(guān)損失，然后將補(bǔ)償額度提交給征地權(quán)力機(jī)構(gòu)評議。加拿大除了對被征用土地必須依據(jù)土地最高、最佳用途補(bǔ)償外，還需要對受征地影響相鄰地區(qū)的非征地及其因混亂而造成的成本或開支、重新安置的困難進(jìn)行補(bǔ)償。另一方面，征地補(bǔ)償?shù)脑u價方法也在不斷完善。瑞典的研究表明，土地征收補(bǔ)償價應(yīng)由土地征收項目背景及合理公平分配原則決定［5］。波蘭土地征收的“合理補(bǔ)償”亦需改進(jìn)，因為土地被征收以后，被征地居民失去的不僅是地塊的市場價值，還失去了生計手段、顧客群等。美國土地征用補(bǔ)償根據(jù)土地被征用時的市場價格為基準(zhǔn)，并加上土地可預(yù)期的未來價值，同時還補(bǔ)償鄰近土地所有者的損失，補(bǔ)償一般通過獨立的市場中介組織對土地的價值進(jìn)行評估。政府對土地被征用者還給予稅收優(yōu)惠，而土地出售者則會被課以高額的稅收，導(dǎo)致愿意土地被征用的人比市場上出售土地的人多。

1.5 征地糾紛“兩極化”

國外征地糾紛呈現(xiàn)兩極分化趨勢，歐美國家征地糾紛解決經(jīng)驗日漸豐富，而處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與轉(zhuǎn)型中的亞非國家面臨的征地矛盾激增。美國征地合理性和征地補(bǔ)償?shù)募m紛都需要通過法院由法官來裁定，土地產(chǎn)權(quán)人可以申請法院裁定征地矛盾。英國居民若對征地有異議，可在征地權(quán)批準(zhǔn)前舉行聽證會，在征地權(quán)批準(zhǔn)后可以訴諸法院裁決，征地補(bǔ)償爭議可申請土地仲裁庭裁決。加拿大民眾如對于征地提出異議，須由政府任命的非公共部門人士擔(dān)任聽證官員舉行聽證會，并提交聽證報告供政府做出放棄或者確認(rèn)征地的決定，而對于補(bǔ)償糾紛，可在政府書面出價后60天內(nèi)，由一名非公共部門的人士代表政府與土地產(chǎn)權(quán)人協(xié)商解決。澳大利亞的土地產(chǎn)權(quán)人可在規(guī)定的期限內(nèi)以書面形式申請審批部門的部長對征地糾紛進(jìn)行審核。在印度，隨著居民社會與政治權(quán)力的增長、民主意識的增強(qiáng)、大眾媒體的普及與競爭壓力的增加，土地征收抗議越來越劇烈，主要矛盾體現(xiàn)在土地征用的公共目的沒有得以充分清晰地界定，政府通常用征地法為私營企業(yè)項目獲取土地征地補(bǔ)償定價也主要是政府主導(dǎo)，缺少獨立的評估機(jī)構(gòu)參與，有悖補(bǔ)償?shù)墓叫浴＜蛹{的土地征用由于沒有征地前的項目開發(fā)計劃、土地征用的標(biāo)準(zhǔn)缺失、被征土地管理效率低下、被征土地實際用途與征用目的不一、征地補(bǔ)償嚴(yán)重不到位等系列嚴(yán)重問題，導(dǎo)致社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展惡化、失地居民貧困、政府與社區(qū)矛盾惡化。坦桑尼亞的土地征用也是給被征地居民的生活與環(huán)境帶來負(fù)作用，征地糾紛激增［6］。

1.6 征地與糧食安全問題的“全球化”

近年來，一些國家開始在其他國家征購大量耕地，以保障本國糧食供給，沙特與阿拉伯聯(lián)合酋長國領(lǐng)銜在第三世界國家購買土地，其他國家也正嘗試在國外征購農(nóng)地資源，如埃及在烏干達(dá)和蘇丹，巴林群島在菲律賓等。征地全球化趨勢的原因主要包括4個方面：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金的短缺以及長期低效的農(nóng)業(yè)投入使得非洲國家開始開放國門吸引外資；二是國際糧食價格的上漲使得糧食進(jìn)口國愈加重視糧食安全問題，從而尋求更多的國外可耕地資源；三是伴隨人口的增長，在快速發(fā)展而自然資源缺乏的國家，中產(chǎn)階級增長迅速，為了保障糧食安全，這些國家在海外也在尋求農(nóng)用地投產(chǎn)；四是生物燃料作為燃料替代品的價值逐漸被認(rèn)可，使得更多土地富有的國家在尋求農(nóng)地耕作，生產(chǎn)生物燃料［7］。但全球范圍內(nèi)的征地可能導(dǎo)致落后國家生態(tài)環(huán)境的退化，被征地國家居民生計喪失以及本土居民耕作技能和知識流失，被征地國家糧食安全問題的惡化，土地富有的國家發(fā)展更加遲緩。

2 我國征地制度面臨的主要問題

2.1 征地用途的公共利益界定模糊

我國憲法和土地管理法規(guī)定國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有制財產(chǎn)實行征收或征用并給予補(bǔ)償，然而征地公共利益的界定始終沒有落實，公共利益范圍模糊，使得我國政府在征地實踐中對征地用途的“公益性”越來越淡化，地方政府的征地告知書對征地目的的緣由亦較為簡單，“因建設(shè)需要，依照法律規(guī)定，擬征收你村范圍內(nèi)集體土地……”。政府對征地用途解釋的“靈活性”還反映在土地利用規(guī)劃修改上，對不符合土地規(guī)劃的項目用地，很多地方往往通過“論證”修改規(guī)劃來實現(xiàn)項目的落地。

2.2 征地程序的法制規(guī)范與實踐落實脫節(jié)

我國征地程序主要包括預(yù)征告知、現(xiàn)狀調(diào)查及確認(rèn)、征詢意見、組織征地聽證、擬定征地方案、審查報批、征地方案公告、制定征地補(bǔ)償、安置方案、公告征地補(bǔ)償安置方案并組織實施、清理土地和實施征用土地等。我國征地程序中規(guī)定了很多環(huán)節(jié)都需信息公開，征地信息公開越來越受到政府的重視，經(jīng)依法批準(zhǔn)征收土地的，要按照《政府信息公開條例》的規(guī)定，及時向社會公開有關(guān)征地批準(zhǔn)事項。征地批文、征收土地公告以及征地補(bǔ)償安置方案公告等政府信息，應(yīng)當(dāng)在市、縣（市）國土資源局門戶網(wǎng)站發(fā)布。然而，在實際操作中，存在信息公開缺失或滯后的現(xiàn)象，使農(nóng)民無法及時掌握征地“過程”的動態(tài)性，甚至沒有知情權(quán)和參與權(quán)。建設(shè)用地審查報批工作尚未完全納入法制化、規(guī)范化管理軌道，仍存在征地報批前聽證、告知和確認(rèn)程序履行不到位，報批內(nèi)容不準(zhǔn)確，報批材料不規(guī)范等問題。

2.3 征地補(bǔ)償市場化程度低

我國各級政府對征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)有較為細(xì)致的規(guī)定，如有的地區(qū)詳細(xì)列舉了征地區(qū)片范圍及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，青苗和附著物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，被征地農(nóng)業(yè)人員一次性生活補(bǔ)助費標(biāo)準(zhǔn)，臨時用地、取土用地、堆土用地土地補(bǔ)償費標(biāo)準(zhǔn)等，制定了被征地人員社會保障辦法，將勞動年齡段人員納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工社會保險，養(yǎng)老年齡段人員納入被征地人員基本生活保障、被征地人員老年生活困難補(bǔ)助和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險，還規(guī)定征地補(bǔ)償費的發(fā)放期限與程序。有的地方通過發(fā)放“提前搬家獎勵費”督促農(nóng)民積極搬遷。因補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的大幅提高，有些地區(qū)出現(xiàn)“坐以待遷”“一夜拆成暴發(fā)戶”。雖然如此，征地補(bǔ)償問題仍常引起征地矛盾，征地補(bǔ)償安置費用不能及時和足額支付，征地補(bǔ)償違規(guī)、征地拆遷安置房不能及時落實等情況時有發(fā)生。政府指導(dǎo)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，征地補(bǔ)償市場化程度低，被征地農(nóng)民很少參與補(bǔ)償評估標(biāo)準(zhǔn)和評估過程，是其中主要原因。

2.4 征地糾紛解決的法制體系缺乏

由于征地行為不規(guī)范、征地程序透明度不夠高、征地補(bǔ)償安置不到位、被征地農(nóng)民未按規(guī)定進(jìn)入基本生活保障等原因?qū)е碌恼鞯丶m紛時有發(fā)生，被征地農(nóng)民常通過上訪表達(dá)訴求，有時甚至采取過激行為反對土地被征。國家及地方政府三令五申地規(guī)定要求“嚴(yán)格執(zhí)行征地拆遷法律、法規(guī)及政策規(guī)定，全面落實拆遷工作的公示制度、信訪接待制度、責(zé)任承諾制度、舉報制度、監(jiān)管制度和責(zé)任追究制度”，“在拆遷期限內(nèi)不得改變未搬遷的被拆遷人水、電、氣等基本生活條件，確保不發(fā)生野蠻拆遷、暴力拆遷、違法強(qiáng)制拆遷和以其他方式逼迫被拆遷人搬遷的行為”。同時，推行領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，對“失職瀆職引發(fā)惡性事件和群體性事件的、對違法違規(guī)征地拆遷行為不制止、隱瞞不報、壓案不查的”，對“動用公安民警參與強(qiáng)制征地拆遷造成嚴(yán)重后果的”，要“嚴(yán)肅追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的責(zé)任”。然而，由于缺乏完善的征地糾紛解決法制體系，“自上而下”的征地糾紛解決方式所導(dǎo)致社會成本將越來越大。

3 國際經(jīng)驗對我國征地制度研究的啟示

土地征用及其所帶來的問題在世界范圍內(nèi)普遍存在，不同國家的實踐與經(jīng)驗差異較大。只要國家的權(quán)力高于集體、個人及其所有財產(chǎn)的權(quán)力，為了社會公共利益，征地就不可避免。各國都強(qiáng)調(diào)運用合理的法制規(guī)范征地的范圍、權(quán)力、程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等，但強(qiáng)制征地過程還是會遭遇不同程度的矛盾糾紛。法制健全的國家善于維護(hù)公民所有財產(chǎn)的權(quán)力，并盡力運用市場交易的方式獲取欲征土地。我國在征地的各個環(huán)節(jié)也作出了明確的規(guī)定，從人民的利益出發(fā)，力求妥善補(bǔ)償安置被征地農(nóng)民、保障其失地后生活水平不降低，并嚴(yán)令要求規(guī)范征地，然而征地糾紛問題依然嚴(yán)重。對比國際經(jīng)驗，我們需認(rèn)識到，征地糾紛產(chǎn)生的重要緣由之一是強(qiáng)制征收土地過程侵犯了公民的權(quán)力和利益，各國法律賦予征收權(quán)合法性的同時，還需切實保護(hù)公民土地財產(chǎn)權(quán)力與利益。

結(jié)合我國實際，應(yīng)從集體土地（尤其是農(nóng)用地）產(chǎn)權(quán)和集體土地（尤其是農(nóng)用地）價值兩方面入手，從根本上改革和完善征地制度。一方面，不僅要賦予集體土地“明晰”的產(chǎn)權(quán)，使集體土地的產(chǎn)權(quán)更加完整，更重要的是提升集體土地產(chǎn)權(quán)的法律地位和效力，保障農(nóng)民在土地產(chǎn)權(quán)受到侵犯時，具備有效的申述渠道，以公正平等的法律來保護(hù)農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)力，勢必比約束和規(guī)范政府的征地行為更加有效；另一方面，要客觀認(rèn)識和評價被征土地的市場價值，我國當(dāng)前集體土地產(chǎn)權(quán)殘缺是扭曲集體土地價值的主要原因，但除此以外，被征土地價值的實現(xiàn)還有眾多復(fù)雜的影響因素。比如，缺少自由的集體土地市場，被征土地對失地農(nóng)民的主觀情感價值難以評估，農(nóng)民因失地而喪失的生活技能和生計條件難以量化，土地被征后對周圍居民生活水平的影響不易估算等。如需從源頭遏制或緩解征地矛盾，保障農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)、客觀評價被征土地價值是我國亟待解決重要難題。同時，我們還需注重糧食安全的國際形勢及其對我國農(nóng)地征收和租予外資經(jīng)營的影響，因此，我國征地制度改革任重而道遠(yuǎn)。

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