財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究生部 屈 志

地方政府性債務(wù)的幾個(gè)認(rèn)識(shí)問(wèn)題

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究生部 屈 志

近些年來(lái)，由于國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的影響，以及現(xiàn)行體制下政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配，財(cái)稅體制改革滯后，城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施以及民生工程建設(shè)的需要，地方政府資金供求缺口較大，導(dǎo)致地方政府性債務(wù)積累，規(guī)模日益龐大，增速加快，引起政府高層和社會(huì)輿論對(duì)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的高度關(guān)注。黨的十八大提出“要建立合規(guī)的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制?！?013年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議又把“控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”作為中央經(jīng)濟(jì)工作的六項(xiàng)任務(wù)之一。近日國(guó)家審計(jì)署發(fā)布了截至2013年6月全國(guó)各級(jí)政府債務(wù)審計(jì)的結(jié)果，摸清了我國(guó)政府債務(wù)的底數(shù)，給出了我國(guó)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控的判斷。這不僅有力地排除了國(guó)內(nèi)外輿論對(duì)我國(guó)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的誤判，也為我國(guó)清理整頓地方政府性債務(wù)，規(guī)范政府債務(wù)管理，建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制打下了基礎(chǔ)，邁開(kāi)了第一步。

地方政府性債務(wù)是一個(gè)十分復(fù)雜又涉及諸多方面的問(wèn)題，本文僅就其中的一些認(rèn)識(shí)問(wèn)題做一些探索。

一、如何看待地方政府性債務(wù)

近些年來(lái)，我國(guó)地方政府性債務(wù)規(guī)模大、增長(zhǎng)快、管理不統(tǒng)一，引起了國(guó)內(nèi)外的普遍關(guān)注，一時(shí)間眾說(shuō)紛紜。最近國(guó)家審計(jì)署發(fā)布了全國(guó)從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)政府債務(wù)審計(jì)的結(jié)果。以精確的數(shù)據(jù)向國(guó)內(nèi)外公布了我國(guó)政府性債務(wù)的“底數(shù)”，澄清了事實(shí)，也給我們研究和客觀評(píng)述地方性政府債務(wù)提供了依據(jù)。

(一)摸清“家底”是正視風(fēng)險(xiǎn)、防范風(fēng)險(xiǎn)的第一步。

我國(guó)地方政府性債務(wù)總量規(guī)模巨大且增長(zhǎng)快，卻“家底”不清，心中無(wú)數(shù)，各地區(qū)各部門(mén)分散管理各自為政，而全國(guó)拿不出一個(gè)準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，這是最大的風(fēng)險(xiǎn)，也是過(guò)去人們對(duì)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最為擔(dān)憂的。在中央領(lǐng)導(dǎo)的高度重視下，國(guó)家審計(jì)署組織了全國(guó)審計(jì)部門(mén)的力量，在2011和2013年連續(xù)開(kāi)展全國(guó)性政府債務(wù)審計(jì)，摸清了情況，掌握了數(shù)據(jù)，使我們了解風(fēng)險(xiǎn)有多大、是否可控?情況怎么樣，問(wèn)題在哪里?可以進(jìn)一步研究該怎么辦。在具體風(fēng)險(xiǎn)處置上，筆者認(rèn)為，審計(jì)署提出的政府性債務(wù)管理中存在的四大問(wèn)題，應(yīng)該是當(dāng)前化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)中首先需要解決的問(wèn)題。

(二)地方政府性債務(wù)的成績(jī)應(yīng)當(dāng)肯定。

這些年來(lái)，地方政府運(yùn)用信用形式籌集資金所取得的成績(jī)是有目共睹的，簡(jiǎn)要地說(shuō):

第一，籌集了近18萬(wàn)億元的巨額資金，不僅彌補(bǔ)了我國(guó)歷史上重生產(chǎn)建設(shè)，輕城鄉(xiāng)生活設(shè)施建設(shè)的欠賬，而且極大地推動(dòng)了國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展，在推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)、環(huán)境治理、發(fā)展教科文衛(wèi)等事業(yè)中，促進(jìn)了我國(guó)就業(yè)水平的提高，改善了人民生活。

第二，由于政府間事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配和財(cái)稅體制尚未理順，地方稅體系尚未形成，地方財(cái)政十分困難，地方政府性債務(wù)在一定程度上緩解了地方政府建設(shè)資金供給的困境。

第三，地方政府性債務(wù)資金大部分投向城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境治理、生態(tài)建設(shè)和保障性住房等基本建設(shè)投資，可在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)發(fā)揮使用效益，屬于“前人種樹(shù)后人乘涼”的性質(zhì)。以債務(wù)形式籌集資金，既可以解決當(dāng)前資金投入的困難，又可以實(shí)現(xiàn)代際負(fù)擔(dān)公平的問(wèn)題。

第四，由于我國(guó)的預(yù)算法規(guī)定，地方政府預(yù)算必須堅(jiān)持收支平衡，不得列赤字。因此，地方政府不能公開(kāi)、透明地發(fā)行地方債券。在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)快速發(fā)展迫切需要大量建設(shè)資金，地方財(cái)政卻十分困難，而國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)特別是債券市場(chǎng)又發(fā)育滯后的特定歷史條件下，地方政府各種融資平臺(tái)的組建地方政府性債務(wù)的出現(xiàn)，盡管它尚不成熟、不規(guī)范、不完善，存在許多缺點(diǎn)和不足，但它仍不失為一種“中國(guó)式”地方建設(shè)融資方式的創(chuàng)新。

(三)地方政府性債務(wù)管理的問(wèn)題不容忽視。

國(guó)家審計(jì)署在近日發(fā)布的2013年全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果的同時(shí)，指出了政府性債務(wù)管理存在的四大問(wèn)題和原因，是十分確切的。如果用一句話來(lái)說(shuō)，在一個(gè)國(guó)家內(nèi)部，數(shù)以萬(wàn)億以上的資金，在社會(huì)的經(jīng)濟(jì)生活和市場(chǎng)上流動(dòng)卻沒(méi)有統(tǒng)一的法律的約束和制度的規(guī)范，本身就是管理上的極大問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)。造成這種態(tài)勢(shì)的原因:一是在當(dāng)時(shí)的情況下，地方政府既要爭(zhēng)項(xiàng)目又缺乏配套資金，產(chǎn)生“重籌資、輕管理”，“先上馬、后規(guī)制”的狀況。二是我國(guó)的法治思想跟不上時(shí)代發(fā)展的要求，法制建設(shè)滯后。例如，即使是已開(kāi)征多年的稅種，也多是按照國(guó)務(wù)院制定的法規(guī)、條例、草案執(zhí)行，更何況為應(yīng)對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化而急促上馬的地方政府融資，只能依靠各地方政府“摸著石頭過(guò)河”。一部國(guó)家的法律要經(jīng)過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)審批通過(guò)，確實(shí)是要多費(fèi)時(shí)日。但要實(shí)現(xiàn)法治社會(huì)，對(duì)于這類(lèi)涉及國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全和穩(wěn)定的金融活動(dòng)是不可無(wú)法可依的。三是我國(guó)缺乏地方政府債務(wù)管理的經(jīng)驗(yàn)，新中國(guó)成立以后，我國(guó)曾有過(guò)兩次短暫地發(fā)行地方債的經(jīng)歷(1950年，東北人民政府發(fā)行的東北生產(chǎn)建設(shè)折實(shí)公債;20世紀(jì)80年代末到90年代初，為保證重點(diǎn)地區(qū)和重點(diǎn)企業(yè)的建設(shè)，曾短暫發(fā)行過(guò)地方債)。但由于時(shí)代背景不同、發(fā)行目的不同，沒(méi)有可比性和可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。由于我國(guó)預(yù)算法規(guī)定，使地方政府不能公開(kāi)發(fā)行地方政府債券，因此，也就無(wú)法積累資本市場(chǎng)公開(kāi)透明的以債務(wù)方式集資的經(jīng)驗(yàn)。地方政府所能吸取的大多數(shù)是地方民間融資的管理辦法。

(四)對(duì)地方政府性債務(wù)的看法。

在我國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)中，資金的需要量是巨大的，需要通過(guò)財(cái)政金融建立多層次、多渠道、多元化的融資方式。從地方建設(shè)來(lái)說(shuō)，既需依靠政府的財(cái)政稅收，提供各種公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，進(jìn)行各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金，也需要充分運(yùn)用政府信用進(jìn)行多元化融資。公開(kāi)規(guī)范的地方政府公債的發(fā)行，只是其中的一種渠道。組建規(guī)范的、控制有序的地方政府融資平臺(tái)，以公司債、城投債、項(xiàng)目債等形式在債券市場(chǎng)上融資也應(yīng)該是很有發(fā)展前景的形式。因此，筆者認(rèn)為:地方政府性債務(wù)通過(guò)整頓、建制、立法、規(guī)范后，將會(huì)是債券市場(chǎng)中一類(lèi)重要的金融產(chǎn)品;是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)中重要的籌資手段;是吸引民營(yíng)資本廣泛參與城鄉(xiāng)建設(shè)，特別是各種市政設(shè)施、交通運(yùn)輸、保障性住房、農(nóng)林水利和生態(tài)環(huán)境建設(shè)等的重要方式。

二、當(dāng)前應(yīng)如何加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理和防范風(fēng)險(xiǎn)

一段時(shí)間以來(lái)，在對(duì)地方政府性債務(wù)關(guān)注中，有不少有關(guān)加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)防范的建議，值得認(rèn)真研究。筆者認(rèn)為，作為2013年全國(guó)經(jīng)濟(jì)工作六項(xiàng)任務(wù)之一的“控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”，應(yīng)著力做好以下幾個(gè)方面的工作:

第一，在國(guó)家審計(jì)署摸清全國(guó)政府性債務(wù)“家底”的基礎(chǔ)上，清理舊債。家底不清、情況不明本身就是一種風(fēng)險(xiǎn)。摸清“家底”為化解風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)造了條件，找到了清理舊債的目標(biāo)。清舊債、處理好債務(wù)存量必須區(qū)別情況，不只是處理歷史陳債的清欠，而且要將重點(diǎn)放在治理那些債務(wù)率過(guò)高、平均增長(zhǎng)過(guò)快的地區(qū)、部門(mén)和行業(yè)的政府性債務(wù)。對(duì)那些違規(guī)注資的行為和項(xiàng)目;所有的形象工程、政績(jī)工程;那些有逾期拖欠貸款的平臺(tái)公司，都應(yīng)該分別情況，加以處置。

第二，建立政府債務(wù)預(yù)算管理制度和舉借融資機(jī)制。應(yīng)研究編制地方政府債務(wù)預(yù)算。凡納入地方政府債務(wù)預(yù)算的項(xiàng)目，在一定的限額以上必須經(jīng)過(guò)地方人民代表大會(huì)審議批準(zhǔn);按照地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政負(fù)擔(dān)能力，控制地方債務(wù)總規(guī)模。將地方政府的債務(wù)預(yù)算收支(投融資)納入地方政府的全額預(yù)算管理之中。

第三，修訂《預(yù)算法》授予地方政府發(fā)債權(quán)?！靶廾髑?、堵暗渠”實(shí)現(xiàn)地方政府“陽(yáng)光融資”;對(duì)地方政府融資平臺(tái)公司繼續(xù)進(jìn)行整頓、規(guī)范，使其成為吸引民間資金參與市政、保障性住房、教科文衛(wèi)、農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)等基礎(chǔ)性、公益性建設(shè)以及工業(yè)、能源等方面的投資渠道之一。

第四，除為公益性項(xiàng)目舉借由非財(cái)政資金償還，政府需承擔(dān)一定的救助責(zé)任的債務(wù)外，地方各級(jí)政府債務(wù)誰(shuí)借誰(shuí)還，明確地方債務(wù)中央不兜底。建立地方政府性債務(wù)管理的干部責(zé)任制和項(xiàng)目質(zhì)量效益在規(guī)定期限內(nèi)的責(zé)任追究制。

第五，建立地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和應(yīng)急處置機(jī)制，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

第六，開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部的正確政績(jī)觀教育和干部考核制度，改變唯GDP論的政績(jī)觀和考核要求，將政府的債務(wù)率等債務(wù)指標(biāo)以及環(huán)境保護(hù)、就業(yè)率等與民生密切相關(guān)的重要指標(biāo)列入干部考核范圍。

加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，既有認(rèn)識(shí)問(wèn)題，也有制度建設(shè)問(wèn)題，從一個(gè)時(shí)期的任務(wù)來(lái)說(shuō)，要從認(rèn)識(shí)上理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系，正確把握政府的職能，將政府的有限財(cái)力只用于政府應(yīng)該做的事情上，為市場(chǎng)創(chuàng)造良好的運(yùn)行環(huán)境，如提供公共產(chǎn)品和基本公共服務(wù)，改善民生，使人民能夠安居樂(lè)業(yè)。從制度建設(shè)上，首先是要進(jìn)行法制建設(shè)，使政府的債務(wù)從發(fā)行、資金籌集、使用到債務(wù)的償還、清理的全過(guò)程都有法可依。其次是要理順各級(jí)政府間的事權(quán)與財(cái)權(quán)的匹配關(guān)系，調(diào)動(dòng)各級(jí)政府的積極性，完善財(cái)稅體制，特別是完善分稅制和地方稅體系，逐步增強(qiáng)各級(jí)地方政府執(zhí)行自身職能，建設(shè)美好城鄉(xiāng)家園，改善民生的必要財(cái)力。