郭貫成 汪勛杰

地方政府治理土地財政的現(xiàn)實選擇

郭貫成 汪勛杰

1.深化分稅制改革，實現(xiàn)地方財權(quán)與事權(quán)相匹配。分稅制改革引致的財政赤字催生了地方政府土地財政現(xiàn)象。因此，要從根本上治理土地財政，必須按照權(quán)責(zé)對等原則深化分稅制改革，實現(xiàn)地方政府財權(quán)與事權(quán)相匹配。如通過適當(dāng)調(diào)整稅種歸屬、稅收劃分比例來調(diào)整中央和地方財權(quán)劃分。另外，在條件成熟的情況下，可通過調(diào)整現(xiàn)行稅收體系，創(chuàng)設(shè)新稅種來進(jìn)一步擴(kuò)大地方財權(quán)，保障地方財政收入的穩(wěn)定。

2.完善行政績效考核標(biāo)準(zhǔn)，改革“標(biāo)尺競爭”體制。當(dāng)前“標(biāo)尺競爭”體制導(dǎo)致地方政府盲目追求短期內(nèi)GDP增長和財政增收，而忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)、人民實際生活水平改善等。若不將這些具有很強(qiáng)現(xiàn)實指導(dǎo)意義的指標(biāo)納入政績考核范圍，就難以改變地方政府間的惡性“標(biāo)尺競爭”，難以改變土地財政滋生的制度環(huán)境。因此，需要完善現(xiàn)行績效考核體制，將地方官員的晉升與經(jīng)濟(jì)增長的數(shù)量和質(zhì)量同時掛鉤，構(gòu)建符合科學(xué)發(fā)展觀、以人為本的考核標(biāo)準(zhǔn)，這樣才能有效防范地方政府囿于“標(biāo)尺競爭”而盲目追求GDP和地方財政收入，進(jìn)而避免熱衷土地財政。

3.變革土地財政形成機(jī)制，改善地方財政收入結(jié)構(gòu)。地方政府對土地財政偏好的實質(zhì)是對土地出讓收益的偏好，是對“賣地生財”路徑的依賴，而土地出讓收益本質(zhì)上是將未來若干年收益一次性收取。與土地稅收相比，其持續(xù)性和穩(wěn)定性較差。因此，應(yīng)加快推進(jìn)房產(chǎn)稅的全面開征，變革土地財政形成機(jī)制，以土地稅收代替土地出讓收益，逐步提高土地稅收在土地財政中的比重，進(jìn)而改善地方財政收入結(jié)構(gòu)，降低土地財政可能隱藏的財政、金融風(fēng)險等。

4.完善預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)金融監(jiān)管力度。強(qiáng)化預(yù)算的歸一性，適時取消預(yù)算外資金范疇，建立統(tǒng)一的財政體系，將一切履行政府職能的收支全部納入該體系。通過歸一化預(yù)算體制建設(shè)，實現(xiàn)對土地出讓收益等原本屬于非預(yù)算資金的有效監(jiān)管，杜絕部門“小金庫”、預(yù)防土地違法腐敗等現(xiàn)象的發(fā)生。同時，金融機(jī)構(gòu)需加強(qiáng)對土地抵押融資規(guī)模的監(jiān)管力度，防止地方政府融資規(guī)模超出金融風(fēng)險的可控范圍。

5.完善土地市場結(jié)構(gòu)，改革土地征收制度。城鄉(xiāng)二元土地市場結(jié)構(gòu)的缺陷以及當(dāng)前不完善的征地制度客觀上為地方政府實施土地財政策略留下了制度缺口。因此，治理土地財政時，必須從制度層面上對當(dāng)前制度缺陷進(jìn)行變革。具體來說，可從以下幾個角度著力變革:合理界定公共利益，避免征地權(quán)力濫用;拓展征地補(bǔ)償范圍，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);在條件成熟時，打破城鄉(xiāng)二元土地管理體制，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，從根本上治理土地財政。

6.加強(qiáng)土地行政管理監(jiān)督，降低“委托—代理”成本。強(qiáng)化土地管理制度化建設(shè)，認(rèn)真落實土地督察制度，加大對地方土地管理工作的監(jiān)督檢查力度。同時，加快土地監(jiān)管手段的更新，進(jìn)一步推廣3S等新技術(shù)在土地管理實際工作中的運用，實現(xiàn)對區(qū)域土地資源變化的快速動態(tài)監(jiān)測。通過監(jiān)管制度化建設(shè)和監(jiān)管手段更新，提高監(jiān)督效率，降低代理成本。

(夏摘自《當(dāng)代財經(jīng)》2013年第11期《地方政府土地財政的動機(jī)、能力、約束與效應(yīng):一個分析框架》)