王守清 劉 婷

對加強我國PPP項目監(jiān)管的建議

王守清 劉 婷

一、國家層面的PPP立法和PPP指南。

把PPP法定性為民事合同，或者不能如此定性時，則將PPP合同當(dāng)做特殊的民事合同處理，明確適用行政合同特有的規(guī)則和救濟方式，以對政府行為進行規(guī)制，保護特許經(jīng)營者權(quán)益。

在國家層面的PPP立法中規(guī)定政府審批權(quán)限、流程和管理程序，退出機制和糾紛處理機制，各地項目規(guī)模上限與政府財力比例，中長期預(yù)算機制，會計準(zhǔn)則(權(quán)責(zé)發(fā)生制和收付實現(xiàn)制)，信息披露、政府監(jiān)管與公眾參與制度等，使之具備全國統(tǒng)一的原則性做法和較強的法律效力，避免由中央部門或地方法規(guī)政策所帶來的沖突，特別是處理過去國家層面其他法律如《合同法》、《公司法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》、《會計法》、《稅法》、《銀行法》、《仲裁法》等未覆蓋到或與PPP模式有沖突的內(nèi)容。

同時，制訂全國性的PPP項目實施指南，包含但不限于對上述PPP法律各方面內(nèi)容的更具體的操作程序和細(xì)節(jié)，特許經(jīng)營協(xié)議/合同示范文本等，規(guī)范全國各中央部門和各地政府的不同做法。

二、中央和省級PPP機構(gòu)，以及立項和審批要點。

設(shè)立中央和省級的專門PPP機構(gòu)，最好是實體，如果難落實，也可以是虛擬的但要明確牽頭負(fù)責(zé)部門。如由國家發(fā)改委或財政部牽頭成立跨部委的國家級和省級PPP機構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)政策指導(dǎo)、總體規(guī)劃和綜合平衡，對政府財政風(fēng)險進行監(jiān)管和審批，并與央行、銀監(jiān)會保持密切溝通；負(fù)責(zé)建立PPP數(shù)據(jù)庫，構(gòu)建PPP信息平臺，為將來類似項目的評估提供基礎(chǔ)資料，實現(xiàn)國家或區(qū)域內(nèi)PPP采購的標(biāo)準(zhǔn)性，并共享最佳實踐經(jīng)驗，促進市場的競爭，提高政府監(jiān)管水平。

在市級地方政府之下設(shè)立專門的PPP中心，以綜合多個部門的職責(zé)，完善所轄區(qū)域的項目選擇、比較、篩選和優(yōu)先級，建立一站式透明審批機制以提高效率，規(guī)范運作，也可避免各地政府盲目上項目特別是需要政府支付或補貼的項目，造成類似于現(xiàn)在高額的地方政府債務(wù)。

在一定規(guī)模以上或跨區(qū)域的項目應(yīng)由中央級的PPP機構(gòu)審批，其他由省級或市級PPP機構(gòu)審批。PPP項目的立項和審批應(yīng)重點考慮下列四個方面問題：(1)應(yīng)該做哪個項目？所建議項目是否必須？如果必須，有哪些核心要求？(2)這個項目是用傳統(tǒng)的政府投資模式做還是用PPP模式做？采用PPP模式是否能實現(xiàn)物有所值？(3)如果決定采用PPP模式，應(yīng)采用哪種具體模式(如BOT、BOOT、TOT等)？應(yīng)考慮哪些要點？項目收益來自于政府支付或用戶支付或兩者共同支付？如何定價和調(diào)價？(4)在特許期內(nèi)，需要監(jiān)管哪些方面？具體產(chǎn)出/結(jié)果要求有哪些？監(jiān)管應(yīng)如何落實？相關(guān)政府部門、媒體、公眾等的職責(zé)與權(quán)力如何確定，等等。上述關(guān)鍵原則和要點還應(yīng)寫在前述國家層面的法律和實施指南中。

三、項目信息發(fā)布機制，以及公眾參與決策和監(jiān)督機制。

建立統(tǒng)一的項目信息發(fā)布機制，不僅要向人大，還要向社會公布相關(guān)信息，保證項目信息的及時、準(zhǔn)確和一致性，做到公開、公平和公正，以利于提高效率，防止腐敗，也有利于研究，總結(jié)和傳播經(jīng)驗和教訓(xùn)包括對相關(guān)官員進行培訓(xùn)，進行能力建設(shè)，以實現(xiàn)知識管理，不斷優(yōu)化和改進PPP模式的應(yīng)用。

特別是在招標(biāo)和評標(biāo)過程中，政府公開有效信息，利于潛在投標(biāo)企業(yè)評估和決策，提高項目對企業(yè)的吸引力，利于公眾和獨立第三方咨詢機構(gòu)等其他各方參與，提供合理化建議，完善決策過程，也利于避免暗箱操作，預(yù)防腐敗。

在項目建設(shè)和運營過程中，公開信息則有利于社會監(jiān)督和激勵企業(yè)控制成本、提高效率，提高服務(wù)水平，保障政府和公眾利益，提高后續(xù)類似項目的決策和管理水平，等等。

積極發(fā)揮獨立第三方咨詢機構(gòu)(包括會計事務(wù)所、律師事務(wù)所、銀行等)的作用，完善政府的決策機制，保障社會公眾的利益。

(成林摘自《地方財政研究》2014年第9期《PPP項目監(jiān)管：國內(nèi)外經(jīng)驗和政策建議》)