鄧力平

財(cái)政與稅收

現(xiàn)代預(yù)算制度是現(xiàn)代財(cái)政制度的重要方面

鄧力平

其一，“全面規(guī)范、公開透明”預(yù)算制度的總體要求?，F(xiàn)代預(yù)算管理制度主要由預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督三個(gè)方面構(gòu)成?！叭妗保褪穷A(yù)算編制要科學(xué)完整，“規(guī)范”，就是預(yù)算執(zhí)行要規(guī)范有效，預(yù)算監(jiān)督則必須堅(jiān)持“公開透明”原則。這三者的實(shí)施及三者間的銜接與制衡構(gòu)成現(xiàn)代預(yù)算管理制度的核心內(nèi)容。

其二，年度預(yù)算控制方式的重大改進(jìn)?！稕Q定》指出，“審核預(yù)算的重點(diǎn)由平衡預(yù)算狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展?！边@里主要有四個(gè)方面的理解。一是對現(xiàn)行預(yù)算控制方式存在不足的認(rèn)識，現(xiàn)行預(yù)算審查包括收入、支出和收支平衡三方面的內(nèi)容，但核心是收支平衡，這容易帶來預(yù)算執(zhí)行的“順周期”問題。二是改革的重點(diǎn)是要由控制平衡狀態(tài)轉(zhuǎn)向支出控制，包括支出預(yù)算和政策，通俗地說，就是“以支定收”。三是與預(yù)算控制的重點(diǎn)向支出預(yù)算拓展后，收入預(yù)算將從約束性向預(yù)算性轉(zhuǎn)變，這就意味著多年存在的“依法治稅”與“稅收任務(wù)”并存將轉(zhuǎn)向“依法治稅”與“稅收預(yù)期”的結(jié)合。四是“拓展”的提法，既強(qiáng)調(diào)預(yù)算審批制度重要改革是積極穩(wěn)妥，也表明新預(yù)算控制形式在突出重點(diǎn)的同時(shí)，仍將統(tǒng)籌兼顧。預(yù)算審批制度的這一重大改革，將有利于加強(qiáng)人大對政府預(yù)算的審查監(jiān)督，也有利于改善政府宏觀調(diào)控。

其三，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的逐步建立。當(dāng)年度預(yù)算審核重點(diǎn)由財(cái)政收支平衡狀態(tài)向支出政策拓展后，當(dāng)年度收入預(yù)算有約束性轉(zhuǎn)為預(yù)期性后，年度預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和年初預(yù)算預(yù)期平衡之間產(chǎn)生差異，就可能成為常態(tài)，特別是年度預(yù)算赤字可能會突破，必須建立新的財(cái)政平衡機(jī)制。該機(jī)制具有如下特點(diǎn)：一是進(jìn)一步規(guī)范年度超收收入的使用管理，原則上不安排當(dāng)年支出。二是年度預(yù)算執(zhí)行超赤字，要建立跨年度彌補(bǔ)機(jī)制，即跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。三是為了確保財(cái)政的可持續(xù)，每年財(cái)政總赤字規(guī)模應(yīng)設(shè)立警戒線。四是從編制財(cái)政三年滾動規(guī)劃開始，逐步實(shí)現(xiàn)逐年更新滾動管理，逐步強(qiáng)化滾動規(guī)劃對年度預(yù)算的約束，增強(qiáng)財(cái)政前瞻性和可持續(xù)性。

其四，現(xiàn)行重點(diǎn)支出掛鉤機(jī)制的清理規(guī)范。《決定》指出：“清理規(guī)范重點(diǎn)支出同財(cái)政收支增幅或生產(chǎn)總值掛鉤事項(xiàng)，一般不采取掛鉤方式。”據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前分別由相關(guān)法律、規(guī)劃和文件規(guī)定的掛鉤機(jī)制涉及7類15項(xiàng)規(guī)定，這些重點(diǎn)財(cái)政支出占全國財(cái)政支出的48%。總體上看，這些支出掛鉤機(jī)制在促進(jìn)特定事業(yè)的發(fā)展上發(fā)揮了積極作用，但也帶來了對財(cái)政支出合理安排與規(guī)范管理的一定沖擊與影響。因此，清理規(guī)范現(xiàn)行機(jī)制，一般不采取掛鉤方式，有利于增強(qiáng)財(cái)政投入的針對性、靈活性、有效性和可持續(xù)性。

其五，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度的深化改革?！稕Q定》要求，要“完善”一般性轉(zhuǎn)移支付增長機(jī)制，重點(diǎn)增加對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。中央出臺增支政策形成的地方財(cái)力缺口，原則上通過一般性轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)。要“清理、整合、規(guī)范”專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)和地方資金配套，嚴(yán)格控制引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類專項(xiàng)，對保留專項(xiàng)進(jìn)行甄別，屬地方事務(wù)的劃入一般性轉(zhuǎn)移支付。將這些改革與現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度逐項(xiàng)對比，可以清晰地看到在轉(zhuǎn)移支付制度上的改革方向與改革力度。

其六，政府性債務(wù)管理體系的建立?！稕Q定》指出，“建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制”。這一改革是針對我國政府(主要是地方政府)債務(wù)潛在風(fēng)險(xiǎn)不斷增大的現(xiàn)實(shí)。多年來，地方性債務(wù)不斷增加，風(fēng)險(xiǎn)積聚，債務(wù)管理已成為必須解決的重要問題。根據(jù)改革精神(如“允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道”)，地方政府債務(wù)發(fā)行將逐步趨于合規(guī)，而建立綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度及相關(guān)配套措施進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，就能使地方政府的債務(wù)有發(fā)放的前提、有管理的機(jī)制，也有可控的手段。

其七，全面規(guī)范的預(yù)算公開制度的逐步實(shí)施。多年來，我國預(yù)算公開已取得成就但仍有拓展的空間。這次改革，已明確了堅(jiān)持基本國情、借鑒國際經(jīng)驗(yàn)、注重頂層設(shè)計(jì)、明確實(shí)施步驟、積極穩(wěn)妥加以推進(jìn)的實(shí)施路徑。根據(jù)這種穩(wěn)中求進(jìn)、實(shí)事求是的改革思路，公開范圍將逐步擴(kuò)大，公開內(nèi)容將逐步細(xì)化，公開工作機(jī)制將不斷完善，對預(yù)算公開的監(jiān)督檢查也將不斷強(qiáng)化，全面規(guī)范、符合國情的預(yù)算公開制度可望逐步建立。

(夏摘自《廈門大學(xué)學(xué)報(bào)》〈雙月刊〉2014年第4期《中國特色社會主義財(cái)政、預(yù)算制度與預(yù)算審查》)