黃佳宇

（中共長春市委黨校，吉林 長春 130012）

政府信息公開范圍的法治展開
——以知情權(quán)實(shí)現(xiàn)為視角

黃佳宇

（中共長春市委黨校，吉林 長春 130012）

政府信息公開的范圍是政府信息公開法治體系的重要組成部分，直接關(guān)涉社會(huì)成員知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)范圍與程度?？茖W(xué)與合理地界定政府信息公開的范圍，將是社會(huì)成員知情權(quán)實(shí)現(xiàn)的開始。以社會(huì)成員知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)，整合現(xiàn)有的法治資源，對政府信息公開的范圍進(jìn)行必要的法治展開，將是政府信息公開法治建構(gòu)的必然需要。

信息公開；知情權(quán)；法治建構(gòu)

一、引言

在信息化時(shí)代，信息的流動(dòng)性已成為常態(tài)。信息的共享性與有用性客觀上要求信息流動(dòng)的必然性與必要性。在海量的信息當(dāng)中，擁有龐大公共資源的政府所掌握的信息是重要的組成部分。社會(huì)的客觀發(fā)展與法治理念的進(jìn)步，已經(jīng)充分地昭示政府信息及時(shí)、有序公開的必然性與必要性。

將政府信息公開納入法治的范疇，已經(jīng)成為世界范圍內(nèi)大多數(shù)國家行政立法的必然趨勢。包括美國、英國、法國、日本在內(nèi)的諸多發(fā)達(dá)國家，在政府信息公開法治化的進(jìn)程中，都已經(jīng)建立具有自身特點(diǎn)的制度體系。我國的政府信息公開立法與上述國家比較起步較晚，但成效是顯著的，特別是2008年5月1日開始實(shí)施的《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《信息公開條例》），可以說是我國政府信息公開法治化進(jìn)程中具有里程碑意義的一部規(guī)范文件，也凝結(jié)著我國政府信息公開的法治成果。

《信息公開條例》借鑒了域外政府信息公開立法的精髓，彰顯著充分的理論與現(xiàn)實(shí)意義。但我們要客觀地看到，《信息公開條例》尚有諸多不足，其中，政府信息公開的范圍究竟如何界定是一個(gè)從理論到實(shí)踐存在諸多爭議的問題 （例如，申請公開某官員工資情況是否應(yīng)為公開的范圍）。筆者選取知情權(quán)這一視角，以保障社會(huì)成員知情權(quán)合法、及時(shí)、有效地實(shí)現(xiàn)為主旨，對政府信息公開的范圍進(jìn)行重新審視。

二、關(guān)于知情權(quán)及其實(shí)現(xiàn)

政府信息公開的法理基礎(chǔ)是知情權(quán)理論，知情權(quán)（right to know），又稱為了解權(quán)、知悉權(quán)。知情權(quán)理論伴隨著20世紀(jì)五六十年代興起于美國的“知情權(quán)運(yùn)動(dòng)”，［1］逐漸成為深刻影響世界范圍內(nèi)政府信息公開法治化的重要理論。

從《憲法》角度來考察，知情權(quán)應(yīng)該是廣義上“人權(quán)”的當(dāng)然內(nèi)容，在北歐以及德國的憲法性規(guī)范中都明確地規(guī)定知情權(quán)是公民基本權(quán)利的內(nèi)容之一。即使沒有明確將知情權(quán)規(guī)定為公民的《憲法》權(quán)利，《憲法》對言論、出版自由的規(guī)定亦間接地指向知情權(quán)。人權(quán)作為人之成為人的基本權(quán)利，除了基本的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)等之外，獲取政府所掌握信息的權(quán)利亦應(yīng)該是人權(quán)的內(nèi)容。從廣義上來考察，知情權(quán)應(yīng)該包括：以報(bào)道自由（采訪自由）為內(nèi)容的權(quán)利以及一般意義上信息相關(guān)方尋求、接受、收集、獲悉、選擇、傳遞有關(guān)信息的自由。獲取信息的渠道可以是官方的抑或非官方的。知情權(quán)體現(xiàn)著社會(huì)成員獲取信息并利用信息資源的權(quán)利渴望，知情權(quán)理論的提出是社會(huì)成員權(quán)利意識(shí)、自治意識(shí)與法治意識(shí)進(jìn)步與發(fā)展的必嚴(yán)要求。對于社會(huì)成員知情權(quán)的認(rèn)同與保障，已成為當(dāng)代民主與法治國家不能回避的“命題”。

更重要的是，社會(huì)成員一切民主權(quán)利要想得到尊重與實(shí)現(xiàn)，其前提必然是社會(huì)成員充分地享有知情權(quán)。沒有知情權(quán)，選舉權(quán)、參政權(quán)以及對公權(quán)主體的監(jiān)督權(quán)都無從談起。正是基于對社會(huì)成員民主與法治呼聲的回應(yīng)，大多數(shù)國家都通過立法的方式，為知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)構(gòu)建了基本的制度架構(gòu)。社會(huì)成員的知情權(quán)是通過行政主體主動(dòng)公開信息以及社會(huì)成員主動(dòng)申請公開信息來實(shí)現(xiàn)的。簡單地說，社會(huì)成員的知情權(quán)就意味著作為公權(quán)力掌握者的行政主體要履行公開之義務(wù)。但作為行政公權(quán)的行使者往往不愿意，甚至是害怕行政相對人以及社會(huì)成員知悉其所掌握的信息，總是有將信息置于秘而不宣的傾向。社會(huì)成員急切要獲取信息的愿望與行政主體在信息公開中的遮遮掩掩，就客觀上使制度化、法治化的信息公開成為必然需要。政府信息公開的制度化、法治化就是在社會(huì)成員知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度與方式上尋找平衡點(diǎn)。也只有制度化、法治化的信息公開，才能調(diào)和社會(huì)成員知情權(quán)愈大實(shí)現(xiàn)與權(quán)利行使受限之間的矛盾。保障社會(huì)成員知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)應(yīng)是政府信息公開的目的所在，而政府信息公開本身僅僅是手段、途徑與方式，決不能為了公開信息而去公開?！靶畔⒐_的制度得以確立，則公民的知情權(quán)才有了現(xiàn)實(shí)的保障，進(jìn)而公民對政治的充分參與、對權(quán)力的有效監(jiān)督、政府與公民之間和諧的關(guān)系才能得到有力的保障。 ”［2］

在政府信息公開的過程中，知情權(quán)主體與公開義務(wù)主體的爭議的重要焦點(diǎn)之一，就是所涉信息是否義務(wù)主體應(yīng)該主動(dòng)公開，抑或是否應(yīng)申請公開的范圍。對于政府信息公開的范圍之爭，是政府信息公開整個(gè)過程的起始與核心，這一焦點(diǎn)也直接關(guān)涉社會(huì)成員知情權(quán)能否實(shí)現(xiàn)以及能否在權(quán)利受損時(shí)得到有效的救濟(jì)。這就需要我們對政府信息公開范圍做一個(gè)橫向的比較分析，在比較分析的基礎(chǔ)上，來考察我國政府信息公開范圍的應(yīng)然狀態(tài)。

三、我國政府信息公開范圍應(yīng)然法治狀態(tài)的展開

新中國政府信息公開制度的建構(gòu)起步較晚，在2008年的《信息公開條例》實(shí)施以前，主要是政策層面規(guī)定，例如“政務(wù)公開”、“透明政府”等?！缎畔⒐_條例》的實(shí)施，標(biāo)志著我國政府信息公開的制度雛形基本形成?！缎畔⒐_條例》雖然只有38條，但是凝結(jié)著我國政府信息公開法治實(shí)踐的成果。隨著民主與法治的不斷前行，特別是在海量信息與網(wǎng)絡(luò)飛速發(fā)展交織的時(shí)代背景下，社會(huì)成員民主與法治意識(shí)的覺醒與發(fā)展，使《信息公開條例》從立法到實(shí)踐的諸多不足逐漸暴露出來，需要我們從實(shí)然與應(yīng)然角度對《信息公開條例》所規(guī)定的信息公開范圍進(jìn)行重新審視。

（一）我國政府信息公開范圍的法治實(shí)然狀態(tài)：模糊與操作性缺失

在政府信息公開的范圍上，美國、英國、日本等國主要采取列舉式來界定政府信息公開的內(nèi)容，俄羅斯更是明確將國家元首的身體健康狀況作為政府信息公開的范圍。［3］我國關(guān)于信息公開范圍的規(guī)定與外國主要立法例相類似，我國的《信息公開條例》也采取了分級(jí)列舉公開范圍與法定豁免公開相結(jié)合的方式，界定信息公告開的范圍?！缎畔⒐_條例》第9條規(guī)定了政府信息公開的范圍：涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的；反映本行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的；其他依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的。從第10條至第12條是分級(jí)公開信息的范圍，第13條是“兜底性”規(guī)定，第14條是豁免公開的范圍。

基于對《信息公開條例》規(guī)定的考察，筆者發(fā)現(xiàn)《信息公開條例》看似概括與具體相結(jié)合，實(shí)則存在著諸多模糊不清，這也必然造成信息公開實(shí)踐上的操作性缺失，對于社會(huì)成員知情權(quán)的保障更無從談起。

1.可公開的信息范圍規(guī)定模糊，規(guī)范在概念界定上缺乏明確性，實(shí)踐上較難把握。《信息公開條例》第9條第2項(xiàng)規(guī)定“需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的”信息是公開的范圍，但對何為“需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的”的信息，沒有進(jìn)行界定。2012年備受關(guān)注的陜西省安監(jiān)局原局長楊達(dá)才（表叔）事件，公民申請公開其工資收入，相關(guān)機(jī)關(guān)的回應(yīng)是“工資收入不屬于信息公開的范圍”?！氨硎濉笔录粫r(shí)間成為全國輿論關(guān)注的熱點(diǎn)事件，我們是否可以援引《信息公開條例》的規(guī)定，申請公開其工資收入情況，如果將這一問題放入法治的角度來考察，《信息公開條例》的模糊性規(guī)定造成了實(shí)踐操作中信息公開申請主體的無奈與無助。

《信息公開條例》第13條規(guī)定：“除本條例第9條、第10條、第11條、第12條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務(wù)院部門、地方各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上地方人民政府部門申請獲取相關(guān)政府信息。”這在形式上一方面規(guī)定了主動(dòng)申請公開信息的內(nèi)容，另一方面起到了“兜底條款”的作用。但這樣的規(guī)定仍然是讓社會(huì)成員“一頭霧水”，社會(huì)成員的“生產(chǎn)、生活、科研需要”如何界定？如果以生產(chǎn)、生活、科研的需要申請公開行政主體所掌握的關(guān)涉商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的信息，行政主體是否可以援引豁免公開的規(guī)定而不予公開，在實(shí)踐中仍然較難操作。更重要的是，該條規(guī)定與第14條豁免公開的規(guī)定在適用上效力孰高孰低，規(guī)范本身并沒有給我們答案。

2.豁免公開的范圍過于概括，缺乏必要的解釋。與其他國家相類似，我國的豁免公開內(nèi)容是“國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私”，但“國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私”的內(nèi)涵在規(guī)范本身沒有明確規(guī)定，需要我們尋求《保密法》以及民商事法律來界定這三個(gè)概念的內(nèi)涵。在此基礎(chǔ)上衍生出諸多問題：其一，《信息公開條例》與《保密法》的規(guī)定發(fā)生沖突時(shí)，法律位階與適用的問題；第二，由于對概念界定的缺失，使“申請公開的信息涉密”成為行政主體拒絕公開信息堂而皇之的“擋箭牌”。社會(huì)成員知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)再一次被制度的缺失無情地踐踏。具有《憲法》特質(zhì)的知情權(quán)在規(guī)范的實(shí)踐運(yùn)作中成為“空中樓閣”。

（二）我國政府信息公開范圍的法治應(yīng)然狀態(tài)：位階提升與規(guī)范細(xì)化

規(guī)范對于信息公開范圍的模糊界定，已經(jīng)背離了規(guī)范創(chuàng)設(shè)的目的——知情權(quán)的保護(hù)與實(shí)現(xiàn)。信息公開范圍的法治實(shí)然狀態(tài)昭示著在實(shí)踐基礎(chǔ)上信息公開規(guī)范的應(yīng)然發(fā)展路徑。

1.信息公開制度的規(guī)范位階應(yīng)提升，這是解決信息公開法治諸多問題的前提?！缎畔⒐_條例》的制定主體是國務(wù)院，規(guī)范的位階是行政法規(guī)。與信息公開有關(guān)的《保密法》的制定主體是全國人大，規(guī)范的位階是法律。兩者發(fā)生適用沖突時(shí)，《信息公開條例》自然要甘拜下風(fēng)。規(guī)范的位階不提升，一系列從立法到實(shí)踐的問題都很難解決。

2.信息公開的規(guī)定仍需細(xì)化。對于現(xiàn)有制度規(guī)范的整合是必要的，也是可行的。對于《信息公開條例》范圍的界定，應(yīng)該本著規(guī)范制定的目的——社會(huì)成員知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)來進(jìn)行。首先，應(yīng)該提高立法的技術(shù)水平，明確概念的具體內(nèi)涵。可以是《信息公開條例》自身的完善與解釋，也可以借助外部規(guī)范的整合來實(shí)現(xiàn)。其次，在實(shí)踐中，對于信息是否屬于公開的范圍，在沒有規(guī)范的明確規(guī)定時(shí)，我們的行政主體出于相對人知情權(quán)實(shí)現(xiàn)的考慮，可以結(jié)合信息本身的特質(zhì)（是否關(guān)涉社會(huì)大眾利益）、社會(huì)關(guān)注度來考量（例如長春市“3.04”嬰兒被害案，長春市公安局及時(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)注）。此時(shí)，我們可以引入權(quán)利社會(huì)一般的法治價(jià)值來判斷，只要是規(guī)范沒有明確規(guī)定不予公開的信息，行政主體都應(yīng)該積極地回應(yīng)信息公開的申請。與此相對應(yīng)，只要是規(guī)范沒有明確規(guī)定不予申請公開的，社會(huì)成員都可以申請?jiān)撔畔⒌墓_。這種價(jià)值判斷更有利于社會(huì)成員知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

（三）對于公務(wù)員財(cái)產(chǎn)信息的艱難抉擇

嚴(yán)格地講，公務(wù)員財(cái)產(chǎn)信息公示不同于一般意義上的政府信息公開。之所以在政府信息公開的法治展開中闡述這一問題，是基于如下考量：公務(wù)員財(cái)產(chǎn)信息公示與公開是社會(huì)成員廣泛關(guān)切的，特別是隨著網(wǎng)絡(luò)反腐的不斷發(fā)展，網(wǎng)民在深挖“表叔”、“房叔”、“房嬸”、“房媳”的時(shí)候，關(guān)于建構(gòu)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)公示與公開的呼聲越來越高。公務(wù)員財(cái)產(chǎn)信息公示與公開制度被稱為一把“反腐利劍”，是制度反腐的“頭道關(guān)”，對預(yù)防、遏制腐敗起著非常重要的作用。正是基于對民間反腐呼聲的回應(yīng)，從2009年的新疆阿勒泰開始，我國在地方政府層面正在試點(diǎn)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)、公示與公開的制度建構(gòu)，進(jìn)行積極的嘗試與摸索。

從制度建構(gòu)的發(fā)展規(guī)律來看，實(shí)踐的摸索將成為上層制度建構(gòu)的寶貴經(jīng)驗(yàn)，將推動(dòng)國家層面上公務(wù)員財(cái)產(chǎn)信息公開制度的建立與完善。域外公務(wù)員財(cái)產(chǎn)信息公示的法治實(shí)踐已經(jīng)充分地證明，將公務(wù)員財(cái)產(chǎn)信息納入法律規(guī)范的調(diào)整范圍是必然的發(fā)展趨勢。

我國關(guān)于公務(wù)員財(cái)產(chǎn)信息公示與公開的制度實(shí)踐起步較晚，尚處于嘗試與摸索前行階段。與之同時(shí)存在的卻是社會(huì)大眾對公務(wù)員財(cái)產(chǎn)信息公開的熱切關(guān)注與強(qiáng)烈訴求。如何能調(diào)和制度的缺失與社會(huì)大眾法治訴求之間的失調(diào)，我們可以在立足我國法治資源的基礎(chǔ)上，對現(xiàn)有的法治資源進(jìn)行整合。嘗試將公務(wù)員財(cái)產(chǎn)信息納入政府信息公開的范圍之內(nèi)，將公務(wù)員財(cái)產(chǎn)信息列為政府信息公開的特殊條款，既可以回應(yīng)民間的知情權(quán)實(shí)現(xiàn)訴求，又可以充分利用已有的法治資源，輔之以《公務(wù)員法》及反腐敗的相關(guān)規(guī)范，［4］不失為一種可以考量的選擇。這種“抉擇”也許是較為曲折甚至是漫長的，需要我們從理論到實(shí)踐的共同努力。

四、結(jié)語

“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里！”政府信息公開的法治建構(gòu)決不是一朝一夕就可完成的，在這一體系的建構(gòu)過程中，解決信息公開的范圍界定是重要的內(nèi)容之一。黨的十八大再一次強(qiáng)調(diào)了建立開放的、透明的、負(fù)責(zé)任政府的重要性，政府信息公開制度的完善是整體法治建構(gòu)的組成部分之一?！扒巴臼枪饷鞯?，道路是曲折的”，我們將在荊棘中共勉前行。

［1］〔美〕威廉·R·安德森.美國《信息公開法》略論［J］.當(dāng)代西方研究，2008，（2）.

［2］劉興業(yè)，王強(qiáng).中美信息公開制度的比較與啟示［J］.齊齊哈爾大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)學(xué)版），2009，（1）.

［3］賈樂蓉.俄羅斯信息公開立法與實(shí)踐［J］.國際新聞界，2006，（1）.

［4］黃佳宇.公務(wù)員財(cái)產(chǎn)信息公開的法治維度［J］.學(xué)術(shù)探索，2013，（7）.

（責(zé)任編輯：王星元）

D922

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1671-0541（2014）02-0080-04

2013-10-20

黃佳宇（1979-），男，吉林長春人，中共長春市委黨校法學(xué)教研部講師，吉林大學(xué)法學(xué)院憲法與行政法專業(yè)博士研究生，主要研究方向：行政法治。