楊 文 夏 雪

全口徑預(yù)算視野下如何做深做實人大預(yù)算審查監(jiān)督工作的思考

楊 文 夏 雪

黨的十八大提出，要加強人大對政府全口徑預(yù)算決算的審查監(jiān)督。將國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算盡快提交到人大審查批準，實現(xiàn)對包括公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算在內(nèi)的政府全口徑預(yù)算的審查監(jiān)督，已成為各級人大和政府財政部門的共識。但是，要真正提升對政府全口徑預(yù)算的監(jiān)督實效，還需要在進一步做深做實公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算的審查監(jiān)督方面下功夫，這與將其他兩本預(yù)算提交到人大審查批準顯得同等重要。本文擬就此問題，提出我們的思考。

人大；預(yù)算；監(jiān)督

黨的十八大以來，加強對政府全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督成了各級人大著力關(guān)注和極力推進的重點工作。在理論探討和工作實踐中，關(guān)注最多的是盡快實現(xiàn)包括國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算2在內(nèi)的“四本預(yù)算”完整提交人大審查批準。將四本預(yù)算全部提交人大審查批準，表明人大預(yù)算監(jiān)督框架更全、范圍更廣了，但并不代表實現(xiàn)了全口徑預(yù)算審查，或者說程序性審查實現(xiàn)了全覆蓋，但實質(zhì)性審查如何還有待觀察。以公共財政預(yù)算和政府性基金預(yù)算為例，盡管上人代會審查多年，但受多種因素的制約，全國較多地方還未實現(xiàn)真正意義上的資金全覆蓋、過程全覆蓋，監(jiān)督效果也有待進一步提升。與國資預(yù)算、社保預(yù)算相比，原有的兩本預(yù)算資金規(guī)模大、資金安排靈活性強，因此強化對原有兩本預(yù)算的審查監(jiān)督，真正將這兩本預(yù)算的審查監(jiān)督做細、做實，與開展對后兩本預(yù)算的審查監(jiān)督同等重要，并能為審查監(jiān)督好后兩本預(yù)算積累經(jīng)驗。在全口徑預(yù)算視野下，如何進一步做深做實人大預(yù)算審查監(jiān)督，我們認為可從以下幾個方面著力。當(dāng)然，有的事項還需要通過修改現(xiàn)行相關(guān)法律才能實現(xiàn)。

一、理清預(yù)算關(guān)系、完善預(yù)算架構(gòu)是基礎(chǔ)

政府預(yù)算“外行看不懂、內(nèi)行弄不明”的問題，是多年來社會廣為議論的話題，也是人大預(yù)算監(jiān)督機構(gòu)多年來一直努力解決的難題。癥結(jié)在于，幾本預(yù)算之間關(guān)系較為復(fù)雜，預(yù)算細化不對路。要落實全口徑預(yù)算審查監(jiān)督要求，做細做實預(yù)算審查監(jiān)督，必須首先理清預(yù)算關(guān)系、完善預(yù)算架構(gòu)。

(一)解決好幾本預(yù)算關(guān)系不清的問題。目前提交人代會的報告有公共預(yù)算、基金預(yù)算、國資預(yù)算和社保預(yù)算，還有部門預(yù)算。首先必須弄清這幾本預(yù)算到底是什么關(guān)系，否則就無法了解政府到底有多少可動用資金，也會讓人大審查監(jiān)督出現(xiàn)盲區(qū)和誤區(qū)。按現(xiàn)行預(yù)算管理框架，公共預(yù)算、基金預(yù)算、國資預(yù)算和社保預(yù)算是同一層次的相對獨立的預(yù)算，而部門預(yù)算則屬于下一級次的明細預(yù)算。社保預(yù)算不能安排資金用于補充其他三本預(yù)算，但其他三本預(yù)算均可安排資金用于社保預(yù)算。公共預(yù)算與國資預(yù)算之間可相互調(diào)劑(或者安排支出)；基金預(yù)算可調(diào)入公共預(yù)算使用，但反向不行；國資預(yù)算與基金預(yù)算之間不能相互調(diào)劑。調(diào)出方應(yīng)在支出項中反映，調(diào)入方應(yīng)在收入項中反映。因此，在衡量政府資金總量時，一定要考慮幾本預(yù)算之間的調(diào)入調(diào)出所帶來的收支重復(fù)計算的問題。按照現(xiàn)行預(yù)算管理制度，部門預(yù)算與社保預(yù)算、國資預(yù)算并無關(guān)聯(lián)關(guān)系，但它與公共預(yù)算、基金預(yù)算有著密切的關(guān)系?，F(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定，政府預(yù)算(公共預(yù)算、基金預(yù)算)由部門預(yù)算組成，也就是說部門預(yù)算屬于政府預(yù)算(公共預(yù)算、基金預(yù)算)的明細預(yù)算，兩者屬于包含與被包含的關(guān)系。但是，自從2000年左右全國實施部門綜合預(yù)算改革后，此關(guān)系已不成立，部門預(yù)算與公共預(yù)算、基金預(yù)算是一種交叉關(guān)系，部門預(yù)算的收入主要來源于公共預(yù)算和基金預(yù)算，但有部分收入屬于部門(單位)自有資金，并不在公共預(yù)算和基金預(yù)算中核算。同時，公共預(yù)算和基金預(yù)算又有相當(dāng)部分并未在部門預(yù)算中核算。理清這種關(guān)系，顯然有利于我們真正了解預(yù)算資金全貌，對于我們正確理解和有效實施全口徑預(yù)算審查是必需的。

(二)把握好細化財政預(yù)算的正確方向。目前提交人代會審查的財政預(yù)算草案報表中的支出預(yù)算是按照功能科目分類的，細化程度不高，也缺少必要的報表構(gòu)成說明。面對幾張預(yù)算表格和一份財政預(yù)算報告，以及各部門的預(yù)算表格和簡單的草案說明，公眾和人大代表普遍反映預(yù)算看不懂。于是，預(yù)算管理部門開始在細化功能分類科目方面下功夫，由類級科目細化到款級科目，再細化到項級科目，科目雖然細化了，但是預(yù)算讀不懂的問題仍未解決。原因在于，沒準確把握預(yù)算讀不懂的真正癥結(jié)所在，使得細化預(yù)算的思路發(fā)生了一些偏差。預(yù)算讀不懂的癥結(jié)不在于科目細化程度不夠，而在于沒有項目明細作支撐。比如，“教育”支出細化到項級科目后有“小學(xué)教育”等支出科目，從這個科目還是無法知曉這塊預(yù)算資金到底用于哪些具體事項。如果在功能分類科目下增加項目名稱和經(jīng)濟分類科目，那就容易讀懂了。比如“教育”支出細化到“小學(xué)教育”等項級科目，應(yīng)當(dāng)在其分別列出“基本支出”、“項目支出”各是多少，在“基本支出”下分別列“工資福利支出”、“商品和服務(wù)支出(日常公用支出)”、“對個人和家庭補助支出”分別是多少，在“項目支出”下分別列出具體的項目名稱、預(yù)算資金及其主要用途，這樣大家就能理解這部分預(yù)算到底用于什么了。當(dāng)然，項目支出也可按照經(jīng)濟分類科目再細化，但難度較大，而且從讀懂預(yù)算的角度，細化到如此程度基本可以滿足需要了。為了既滿足大家看懂政府預(yù)算，又讓政府預(yù)算表述相對清晰，可在保留現(xiàn)有預(yù)算樣式的基礎(chǔ)上，用附表的形式對每個功能分類科目預(yù)算進行補充說明。

(三)完善政府預(yù)算草案相關(guān)資料。決算與預(yù)算差距較大的問題，在各級尤其是地方各級顯得尤為突出，而且長期得不到糾正，這與我國各級政府事權(quán)事責(zé)不清、部分單位預(yù)算法定意識不強、工作計劃性較差、首長意志客觀存在等有著密切關(guān)系。西方發(fā)達國家的預(yù)算約束力較強，有什么預(yù)算就開展什么工作。在我國，不管年初是否有預(yù)算，上級要求、領(lǐng)導(dǎo)指示干就必須干的現(xiàn)象還在一定范圍內(nèi)客觀存在。因此，年初預(yù)算不得不有所保留，有較多的資金在年初時未落實到具體項目、具體部門或者地區(qū)，預(yù)算執(zhí)行中再根據(jù)政府工作的陸續(xù)開展而逐步細化。這樣，部分預(yù)算資金的具體項目分配脫離了人大的審查監(jiān)督，降低了人大批準預(yù)算的嚴肅性。要知道哪些資金的項目分配未納入人代會的審查范圍，就需要完善預(yù)算草案的表格樣式，增加相應(yīng)情況說明。在提交審查的公共預(yù)算和基金預(yù)算支出表格中，應(yīng)增加兩列內(nèi)容：納入本級部門預(yù)算金額、未納入本級部門預(yù)算金額。未納入本級部門預(yù)算的，應(yīng)當(dāng)進一步說明這些資金哪些是未細化到具體項目(待分配資金)的。這樣，便于人大掌握有多少資金的具體分配是未經(jīng)人代會審批的，是需要由人大常委會來審查備案或者跟蹤監(jiān)督，也便于督促相關(guān)部門提高年初預(yù)算到位率，通過壓減待分配資金規(guī)模來減少預(yù)算執(zhí)行中的追加，從而加快預(yù)算執(zhí)行進度，減少年底突擊花錢和年末結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)模。

二、拓展審查范圍、細化審查重點是關(guān)鍵

人大對政府預(yù)算草案實施審查，不僅要審查支出預(yù)算，也要審查收入預(yù)算。收入預(yù)算審查既包括本級收入(稅收收入和非稅收入)，還應(yīng)包括上年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余和轉(zhuǎn)移支付收入等。支出預(yù)算審查的內(nèi)容也包括兩個方面：一是本級支出預(yù)算，包括安排到部門預(yù)算的資金以及待分配資金；二是轉(zhuǎn)移性支出預(yù)算，包括補助下級支出和上繳上級支出。因此，必須分類實施審查，實現(xiàn)預(yù)算資金的全覆蓋。

(一)開展對財政預(yù)算收入的審查。人大應(yīng)建立自身的財政收入預(yù)測分析模型，依托相關(guān)數(shù)據(jù)庫，做好對下年財政收入的技術(shù)性預(yù)測工作。同時，應(yīng)分別聽取財政、國稅、地稅部門關(guān)于稅收收入形勢的情況匯報，聽取國土、教育、交通、環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)等部門關(guān)于非稅收入形勢的情況匯報。在此基礎(chǔ)上，對本級財政預(yù)算收入編制的完整性和科學(xué)性進行審查。要求財政部門提供轉(zhuǎn)移支付收入預(yù)算編制的依據(jù)，審查轉(zhuǎn)移支付收入預(yù)算是否符合現(xiàn)行財政體制規(guī)定，是否與本級財政收入相適應(yīng)。結(jié)合上年預(yù)算執(zhí)行情況，審查上年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余收入是否全部納入了本年預(yù)算。

(二)強化對轉(zhuǎn)移支付支出預(yù)算的審查。客觀地說，人大預(yù)算審查盡管重視對財政支出預(yù)算的審查，但對轉(zhuǎn)移支付預(yù)算關(guān)注較少，轉(zhuǎn)移支付預(yù)算安排是否合規(guī)合理并未引起足夠重視。在審查轉(zhuǎn)移支付支出預(yù)算時，應(yīng)要求財政部門提供轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編制的依據(jù)及測算過程，審查該預(yù)算是否符合現(xiàn)行財政體制規(guī)定和相關(guān)政策要求，是否與當(dāng)年本級財政收入預(yù)算以及上級轉(zhuǎn)移支付相適應(yīng)，尤其要審查是否將預(yù)算通知下級的專項轉(zhuǎn)移支付編入其中。

(三)強化對財政專項資金預(yù)算的審查。政府預(yù)算用于本級支出的，除了批復(fù)到部門預(yù)算的資金外，還有較多資金是以財政專項資金形式存在的。目前，較多地方未將這部分資金單獨納入人代會的審查范圍，也未提交人大預(yù)算審查部門審查?？梢哉f，人大對公共預(yù)算和基金預(yù)算的審查也不盡完整。因此，除了實施部門預(yù)算審查外，還應(yīng)對財政專項資金預(yù)算進行審查。相關(guān)部門應(yīng)提供財政專項資金預(yù)算的具體名稱、預(yù)算規(guī)模及其分配管理辦法。提交人代會審查的財政專項資金預(yù)算，應(yīng)細化到具體項目，暫時無法確定的，應(yīng)當(dāng)列出資金用途或者支出方向。人大對其實施審查，主要是審查專項資金項目設(shè)置的必要性、可行性，審查預(yù)算安排的科學(xué)性、合理性，尤其應(yīng)關(guān)注專項資金使用范圍是否存在目標不明確、相關(guān)專項資金交叉重疊等問題。

(四)深化本級部門預(yù)算審查。提交人代會審查的政府預(yù)算只是按功能分類科目編制的預(yù)算，對其進行審查只能停留在程序性審查和結(jié)構(gòu)性審查層面，而部門預(yù)算則是落實到具體項目的預(yù)算，既有功能分類科目情況，又有經(jīng)濟分類科目情況，這為人大實施預(yù)算實質(zhì)性審查提供了條件。一要做好部門收入預(yù)算審查。要將各項收入與其上年度收入預(yù)算、上上年度決算進行對比分析，結(jié)合預(yù)算單位對收入形勢的研判，審查各部門收入預(yù)算編制是否完整合理。二要做好基本支出預(yù)算審查。各預(yù)算單位應(yīng)提供人員信息以及單位日常公用定額標準，以便人大按標準、按定額進行審查。做好日常公用支出各明細科目與上年預(yù)算及上上年決算的對比，通過分析比較，審查其編報的準確性和合理性，據(jù)此也可督促部門做細預(yù)算、做實決算，形成預(yù)算決算編報相互促進的良性循環(huán)。三是做實項目支出預(yù)算審查。督促各預(yù)算單位提供年度工作計劃，在預(yù)算中做到每個項目都要預(yù)算編制依據(jù)、開展的主要工作、達到的績效目標以及預(yù)算明細項目及其開支標準等，這樣才能讓審查工作按圖索驥，實現(xiàn)對項目設(shè)置必要性、預(yù)算安排合理性的實質(zhì)性審查。有了這些資料，實施部門決算審查時也才有針對性、目標性，才能對部門決算的實施績效進行審查。

三、盯好執(zhí)行監(jiān)督、管好預(yù)算追加是重點

對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，不僅能確保人代會批準的預(yù)算得到不折不扣的執(zhí)行，而且可確保人代會后進行的預(yù)算調(diào)整和新增預(yù)算依法提交人大常委會審查或者批準。

(一)監(jiān)督財政待分配資金的細化分配。理論上講，人代會批準的預(yù)算必須是細化到單位、到項目的預(yù)算，年初待分配資金(包括財政專項資金、預(yù)備費、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)金等)在執(zhí)行中的分配，應(yīng)當(dāng)由人代會授權(quán)人大常委會審查批準。實踐中，較多地方未做到這點，有的甚至報人大預(yù)算監(jiān)督機構(gòu)備案都未做到，待分配資金由政府自主安排，形成了人大監(jiān)督盲區(qū)。我們認為，從預(yù)算法定原則的角度看，待分配資金的最終分配應(yīng)當(dāng)由備案審查向?qū)彶榕鷾兽D(zhuǎn)變。鑒于待分配資金規(guī)模較大，分配時限較長，分配零散，由常委會審查批準會影響到資金分配的時效性，可考慮授權(quán)人大預(yù)算監(jiān)督機構(gòu)審查批準，定期向常委會會議備案一次。為提高分配效率，可由財政部門每月報批一次。人大主要審查預(yù)算分配是否符合《預(yù)算法》以及預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)金、財政專項資金等預(yù)算分配管理辦法的規(guī)定，預(yù)算安排是否合理等。

(二)監(jiān)督增量預(yù)算的變動及分配。一是監(jiān)督超收收入分配。預(yù)計超收收入的理想時間，一般在12月中下旬，此時要安排超收收入使用項目顯得倉促，原則上應(yīng)當(dāng)將其納入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)金，用于預(yù)算儲備。如果要用于當(dāng)年支出的，應(yīng)當(dāng)制定分配方案草案及項目可行性論證，提交人大常委會審查批準。二是跟蹤轉(zhuǎn)移支付下達及部門預(yù)算變動情況。上級新增的一般性轉(zhuǎn)移支付的具體分配，應(yīng)納入人大常委會審查批準的范圍。財政部門應(yīng)在第一時間將上級轉(zhuǎn)移支付預(yù)算、本級對下轉(zhuǎn)移支付預(yù)算的下達文件以及部門預(yù)算追加追減文件，報送人大預(yù)算監(jiān)督機構(gòu)備案。每季度末，財政部門應(yīng)將轉(zhuǎn)移支付下達及部門預(yù)算追加匯總明細清單提供給人大預(yù)算監(jiān)督機構(gòu)，便于人大及時掌握轉(zhuǎn)移支付變動情況，進而實施預(yù)算變動及預(yù)算執(zhí)行進度的監(jiān)督。

(三)監(jiān)督一般性轉(zhuǎn)移支付的分配。對下的一般性轉(zhuǎn)移支付年初預(yù)算，是根據(jù)本級代編的本地區(qū)總預(yù)算來初步匡算的，并不屬于真正意義上的轉(zhuǎn)移支付預(yù)算定數(shù)。一般性轉(zhuǎn)移支付的最終數(shù)據(jù)，需要根據(jù)本級和下級預(yù)算執(zhí)行情況來確定。一般性轉(zhuǎn)移支付預(yù)算資金總規(guī)模龐大，體現(xiàn)了本級政府對下的支持幫扶導(dǎo)向，直接決定著下級各地政府獲得的轉(zhuǎn)移支付額度，很大程度上影響著地方的財力狀況，也是最容易發(fā)生分配不公的領(lǐng)域。因此，應(yīng)將一般性轉(zhuǎn)移支付分配辦法納入同級人大常委會審查批準的范圍。同時，為了監(jiān)督相關(guān)部門是否嚴格按照經(jīng)批準的分配辦法分配資金，分配結(jié)果應(yīng)報人大常委會備案。當(dāng)然，專項轉(zhuǎn)移支付辦法及分配結(jié)果也應(yīng)當(dāng)及時報人大預(yù)算監(jiān)督機構(gòu)備案。

(四)監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行。既要關(guān)注支出預(yù)算的執(zhí)行，也要關(guān)注收入預(yù)算的執(zhí)行。人大應(yīng)探索與人民銀行國庫部門實現(xiàn)國庫收入和支出信息聯(lián)網(wǎng)，構(gòu)建獨立于財稅部門的人大自身的收支數(shù)據(jù)庫和分析系統(tǒng)，實現(xiàn)對預(yù)算收支合規(guī)性、收支信息準確性的監(jiān)督。在支出預(yù)算監(jiān)督方面，既要關(guān)注部門預(yù)算的執(zhí)行，也要關(guān)注轉(zhuǎn)移支付和財政專項資金等在內(nèi)的其他資金的執(zhí)行。主要監(jiān)督是否按照批準的預(yù)算嚴格執(zhí)行，是否違規(guī)使用資金，預(yù)算執(zhí)行進度是否滯后等問題。為及時了解預(yù)算執(zhí)行動態(tài)，人大還應(yīng)與財政國庫集中支付系統(tǒng)實現(xiàn)信息在線聯(lián)網(wǎng)。人大僅僅掌握集中支付信息是不夠的，無法了解預(yù)算管理的全過程，還應(yīng)當(dāng)掌握預(yù)算指標信息，做到既能知曉預(yù)算指標的全貌，也能看到預(yù)算指標對應(yīng)的執(zhí)行詳細信息。支付信息聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督只是解決是否嚴格按預(yù)算執(zhí)行的問題，資金使用合法合規(guī)，還需要到資金使用地區(qū)和單位深入調(diào)研、實地了解、現(xiàn)場查看財務(wù)憑證等原始資料方能知曉。決算是預(yù)算的年度執(zhí)行結(jié)果，人大應(yīng)加強對決算的審查，審查的重點應(yīng)是預(yù)算目標完成情況、支出績效以及財政財務(wù)收支的合法合規(guī)性以及決算編報的規(guī)范性等。應(yīng)督促財政部門和預(yù)算單位強化決算分析，將決算分析成果運用于完善管理制度、完善下年度預(yù)算編制等。

(五)監(jiān)督預(yù)算的調(diào)整。一是抓好部門預(yù)算調(diào)整監(jiān)督。鑒于目前年初預(yù)算工作基礎(chǔ)還不扎實，預(yù)算執(zhí)行中經(jīng)濟分類科目調(diào)整現(xiàn)象較為普遍，為了提高預(yù)算執(zhí)行的真實性，應(yīng)當(dāng)允許預(yù)算單位進行經(jīng)濟分類科目之間的調(diào)整。對這類調(diào)整，人大只需了解調(diào)整情況，以便實施執(zhí)行監(jiān)督。對于功能分類科目以及預(yù)算項目的調(diào)整，屬于改變?nèi)舜鷷鷾实念A(yù)算，應(yīng)當(dāng)納入人大監(jiān)督的視野，理論上講都應(yīng)納入人大審查批準的范圍，但因這類調(diào)整較多，而人大審查批準的程序又較為復(fù)雜，所以可暫由人大預(yù)算監(jiān)督機構(gòu)實施備案審查。二是抓好財政預(yù)算調(diào)整監(jiān)督。應(yīng)將舉借政府債務(wù)、從預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)金及其他預(yù)算中調(diào)入資金、分配使用新增轉(zhuǎn)移支付資金和超收收入等行為，納入預(yù)算調(diào)整范圍，報人大常委會審查批準。財政預(yù)算調(diào)整事項，須提供調(diào)整理由、調(diào)整方案、調(diào)整后預(yù)算科目變化、項目變化、調(diào)整預(yù)算用途等信息，這是人大實施預(yù)算調(diào)整必要性、可行性審查的基礎(chǔ)。

四、用好審計監(jiān)督、借力社會監(jiān)督是捷徑

人大預(yù)算監(jiān)督系統(tǒng)能力建設(shè)，是深化全口徑預(yù)算審查監(jiān)督的基本保障。但在現(xiàn)有條件下，機構(gòu)建設(shè)、人員充實、素質(zhì)提升，都還存在諸多制約，需要有一個較長的過程。因此，如何借助外部力量，就成為了深化人大預(yù)算審查監(jiān)督最為現(xiàn)實的選擇。

(一)充分借助審計力量強化監(jiān)督。審計監(jiān)督是人大實施預(yù)算監(jiān)督的重要依托，這也是憲法和相關(guān)法律賦予審計機關(guān)義不容辭的神圣職責(zé)。一是強化重點領(lǐng)域?qū)徲嫛?yīng)根據(jù)人大監(jiān)督工作需要，向?qū)徲嫏C關(guān)提出審計工作要求。要抓好財政收支的審計，做到依法依規(guī)組織收入，督促深化財政改革、完善財政管理制度、規(guī)范資金分配管理，切實關(guān)注政府重大投資建設(shè)項目及政府性債務(wù)管理問題；要抓好部門預(yù)算執(zhí)行審計，確保每五年將同級預(yù)算單位至少輪審一遍，以便及時發(fā)現(xiàn)問題、改進管理；要突出財政專項資金審計，審計機關(guān)每年都要選取部分財政專項資金開展分配、管理、使用情況的審計，力爭每五年將所有財政專項資金項目至少輪審一遍。督促本級政府實施審計機關(guān)與財政國庫支付系統(tǒng)的信息聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)審計和動態(tài)監(jiān)督。二是全面掌握審計報告相關(guān)信息。審計機關(guān)在向人大常委會作審計工作報告時，應(yīng)將發(fā)送給被審計單位的審計報告和審計決定書的主要內(nèi)容整理成冊提交常委會組成人員參閱。在人大常委會聽取審計整改情況報告時，審計機關(guān)應(yīng)將各單位對每個問題的整改情況整理成冊提供給常委會組成人員參閱。三是切實提高審計監(jiān)督的震懾力。應(yīng)在人大常委會會議分組審議審計工作報告時，通知被審計單位到審議現(xiàn)場，接受詢問或質(zhì)詢；在聽取審計整改情況報告時，應(yīng)要求部分被審計單位尤其是整改情況不理想的單位，向常委會會議分別報告本單位審計整改情況，切實提高審計監(jiān)督的權(quán)威性，促進審計發(fā)現(xiàn)問題的整改。對于當(dāng)年無法完成整改的，應(yīng)要求審計機關(guān)或者相關(guān)被審計單位在下年度向人大常委會會議報告最終整改情況。四是抓好審計成果利用。對于審計出來的共性問題，應(yīng)督促財政部門完善相關(guān)管理制度，減少類似問題再次發(fā)生。可在常委會聽取審計整改情況報告時，一并聽取財政部門關(guān)于完善相關(guān)制度的情況報告，將審計成果轉(zhuǎn)化為制度建設(shè)成果。

(二)發(fā)揮好人大專門委員會及人大代表的作用。部門預(yù)算是為部門開展業(yè)務(wù)工作、實現(xiàn)年度工作目標服務(wù)的，預(yù)算工作與業(yè)務(wù)工作密不可分，好的預(yù)算應(yīng)能較好地契合業(yè)務(wù)工作，保障業(yè)務(wù)工作的順利完成。要審查預(yù)算，就必須了解單位情況、熟悉單位業(yè)務(wù)工作。面對眾多的預(yù)算單位，單靠人大預(yù)算監(jiān)督機構(gòu)，是難以實現(xiàn)的。然而，人大各專門委員會與政府對口聯(lián)系部門的工作聯(lián)系較為緊密，對這些部門的工作開展情況以及來年工作重點都比較了解。人大代表來自各行各業(yè)，對所在地區(qū)基層情況和財政政策落實情況等都較為了解。因此，在實施部門預(yù)決算審查和財政專項資金審查時，應(yīng)當(dāng)讓人大相關(guān)專委會參與進來，可先由相關(guān)專委會提出意見或者由人大預(yù)算監(jiān)督機構(gòu)與相關(guān)專委會聯(lián)合審查，通過多種方式更加廣泛地聽取人大代表的意見。在預(yù)算執(zhí)行情況調(diào)研中，應(yīng)邀請人大代表和各相關(guān)專委會的同志參加，充分聽取他們的意見建議，提升監(jiān)督的權(quán)威性和實效性。

(三)加強上下級人大之間的協(xié)作。要確保轉(zhuǎn)移支付資金全部納入財政預(yù)算，確保預(yù)算的完整性，上下級人大之間必須加強協(xié)作。上級人大預(yù)算監(jiān)督機構(gòu)應(yīng)督促本級財政部門及時報送預(yù)通知下級財政部門的轉(zhuǎn)移支付信息，并將之分別發(fā)送下級人大預(yù)算監(jiān)督機構(gòu)，供其在審查財政預(yù)算草案時參考。上級人大要跟蹤下級政府對審計發(fā)現(xiàn)問題的整改落實情況，在程序上還存在一定障礙，這可由上級人大委托下級人大實施跟蹤監(jiān)督。跟蹤本地區(qū)范圍內(nèi)財政預(yù)算執(zhí)行情況和實施相關(guān)專項監(jiān)督時，需要下級人大予以積極配合，開展相關(guān)專題調(diào)研或者受托監(jiān)督。開展財稅領(lǐng)域執(zhí)法檢查，以及財政政策落實情況尤其涉及民生政策落實情況的檢查調(diào)研等，都有賴于下級人大的積極支持。

(四)充分發(fā)揮社會監(jiān)督作用。公共財政取之于民，用之于民，財政資金理應(yīng)接受人民群眾的監(jiān)督。在網(wǎng)絡(luò)發(fā)達的信息社會，輿論監(jiān)督已成為推進我國民主法制建設(shè)的重要力量。政府預(yù)算涉及政府工作的方方面面，預(yù)算資金用于國家發(fā)展的各個領(lǐng)域，充分利用好人民群眾參與國家事務(wù)管理的熱情，發(fā)揮好他們的監(jiān)督作用，是實現(xiàn)依法理財、科學(xué)理財、高效理財?shù)淖罱?jīng)濟的方式之一。在預(yù)算編制和預(yù)算審查監(jiān)督中，應(yīng)探索通過可行的方式，搭建公眾預(yù)算訴求表達及歸集平臺，認真傾聽、充分吸納公眾的意見建議。人大預(yù)算監(jiān)督機構(gòu)開展工作時，也應(yīng)充分聚集、借助包括財政、審計等部門以及大專院校、科研院所等外部力量，邀請相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c審查監(jiān)督，廣泛“借腦”、“匯智”。各級人大應(yīng)督促政府及相關(guān)部門進一步推進預(yù)算信息公開，為社會監(jiān)督創(chuàng)造良好條件。除涉密部門和涉密事項外，提交人大審議的預(yù)決算文書以及財政政策、財政管理制度、財政資金分配結(jié)果都應(yīng)向社會公開，財政支出績效評估報告也要逐步向社會公開。向人大常委會報告的審計工作報告、審計整改情況報告，以及預(yù)算執(zhí)行及其他財政收支單項審計報告、專項審計調(diào)查結(jié)果報告和被審計單位的審計整改情況也應(yīng)逐步向社會公開。

[1] 中華人民共和國財政部.2014年政府收支分類科目[M].北京:中國財政經(jīng)濟出版社，2013.

[2] 李萍.財政體制簡明圖解[M].北京:中國財政經(jīng)濟出版社，2010.

[3] 黃振平.人大代表如何進行預(yù)算審查與監(jiān)督[M].北京:中國財政經(jīng)濟出版社，2009.

[4] 朱秉發(fā)，張振球.人大代表預(yù)算審查監(jiān)督手冊[M].南昌:江西人民出版社，2013.

楊文(1954-)，男，四川人，中共四川省委、四川省人民政府決策咨詢委員會委員，主要研究方向：地方立法、預(yù)算管理與監(jiān)督；夏雪(1972-)，男，重慶人，四川大學(xué)公共問題研究所研究人員，主要研究方向：預(yù)算管理與監(jiān)督。