楊 文 夏 雪

全口徑預(yù)算視野下如何做深做實(shí)人大預(yù)算審查監(jiān)督工作的思考

楊 文 夏 雪

黨的十八大提出，要加強(qiáng)人大對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查監(jiān)督。將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算盡快提交到人大審查批準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)包括公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算在內(nèi)的政府全口徑預(yù)算的審查監(jiān)督，已成為各級(jí)人大和政府財(cái)政部門(mén)的共識(shí)。但是，要真正提升對(duì)政府全口徑預(yù)算的監(jiān)督實(shí)效，還需要在進(jìn)一步做深做實(shí)公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算的審查監(jiān)督方面下功夫，這與將其他兩本預(yù)算提交到人大審查批準(zhǔn)顯得同等重要。本文擬就此問(wèn)題，提出我們的思考。

人大；預(yù)算；監(jiān)督

黨的十八大以來(lái)，加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)決算審查監(jiān)督成了各級(jí)人大著力關(guān)注和極力推進(jìn)的重點(diǎn)工作。在理論探討和工作實(shí)踐中，關(guān)注最多的是盡快實(shí)現(xiàn)包括國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算2在內(nèi)的“四本預(yù)算”完整提交人大審查批準(zhǔn)。將四本預(yù)算全部提交人大審查批準(zhǔn)，表明人大預(yù)算監(jiān)督框架更全、范圍更廣了，但并不代表實(shí)現(xiàn)了全口徑預(yù)算審查，或者說(shuō)程序性審查實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，但實(shí)質(zhì)性審查如何還有待觀察。以公共財(cái)政預(yù)算和政府性基金預(yù)算為例，盡管上人代會(huì)審查多年，但受多種因素的制約，全國(guó)較多地方還未實(shí)現(xiàn)真正意義上的資金全覆蓋、過(guò)程全覆蓋，監(jiān)督效果也有待進(jìn)一步提升。與國(guó)資預(yù)算、社保預(yù)算相比，原有的兩本預(yù)算資金規(guī)模大、資金安排靈活性強(qiáng)，因此強(qiáng)化對(duì)原有兩本預(yù)算的審查監(jiān)督，真正將這兩本預(yù)算的審查監(jiān)督做細(xì)、做實(shí)，與開(kāi)展對(duì)后兩本預(yù)算的審查監(jiān)督同等重要，并能為審查監(jiān)督好后兩本預(yù)算積累經(jīng)驗(yàn)。在全口徑預(yù)算視野下，如何進(jìn)一步做深做實(shí)人大預(yù)算審查監(jiān)督，我們認(rèn)為可從以下幾個(gè)方面著力。當(dāng)然，有的事項(xiàng)還需要通過(guò)修改現(xiàn)行相關(guān)法律才能實(shí)現(xiàn)。

一、理清預(yù)算關(guān)系、完善預(yù)算架構(gòu)是基礎(chǔ)

政府預(yù)算“外行看不懂、內(nèi)行弄不明”的問(wèn)題，是多年來(lái)社會(huì)廣為議論的話(huà)題，也是人大預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)多年來(lái)一直努力解決的難題。癥結(jié)在于，幾本預(yù)算之間關(guān)系較為復(fù)雜，預(yù)算細(xì)化不對(duì)路。要落實(shí)全口徑預(yù)算審查監(jiān)督要求，做細(xì)做實(shí)預(yù)算審查監(jiān)督，必須首先理清預(yù)算關(guān)系、完善預(yù)算架構(gòu)。

(一)解決好幾本預(yù)算關(guān)系不清的問(wèn)題。目前提交人代會(huì)的報(bào)告有公共預(yù)算、基金預(yù)算、國(guó)資預(yù)算和社保預(yù)算，還有部門(mén)預(yù)算。首先必須弄清這幾本預(yù)算到底是什么關(guān)系，否則就無(wú)法了解政府到底有多少可動(dòng)用資金，也會(huì)讓人大審查監(jiān)督出現(xiàn)盲區(qū)和誤區(qū)。按現(xiàn)行預(yù)算管理框架，公共預(yù)算、基金預(yù)算、國(guó)資預(yù)算和社保預(yù)算是同一層次的相對(duì)獨(dú)立的預(yù)算，而部門(mén)預(yù)算則屬于下一級(jí)次的明細(xì)預(yù)算。社保預(yù)算不能安排資金用于補(bǔ)充其他三本預(yù)算，但其他三本預(yù)算均可安排資金用于社保預(yù)算。公共預(yù)算與國(guó)資預(yù)算之間可相互調(diào)劑(或者安排支出)；基金預(yù)算可調(diào)入公共預(yù)算使用，但反向不行；國(guó)資預(yù)算與基金預(yù)算之間不能相互調(diào)劑。調(diào)出方應(yīng)在支出項(xiàng)中反映，調(diào)入方應(yīng)在收入項(xiàng)中反映。因此，在衡量政府資金總量時(shí)，一定要考慮幾本預(yù)算之間的調(diào)入調(diào)出所帶來(lái)的收支重復(fù)計(jì)算的問(wèn)題。按照現(xiàn)行預(yù)算管理制度，部門(mén)預(yù)算與社保預(yù)算、國(guó)資預(yù)算并無(wú)關(guān)聯(lián)關(guān)系，但它與公共預(yù)算、基金預(yù)算有著密切的關(guān)系?，F(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定，政府預(yù)算(公共預(yù)算、基金預(yù)算)由部門(mén)預(yù)算組成，也就是說(shuō)部門(mén)預(yù)算屬于政府預(yù)算(公共預(yù)算、基金預(yù)算)的明細(xì)預(yù)算，兩者屬于包含與被包含的關(guān)系。但是，自從2000年左右全國(guó)實(shí)施部門(mén)綜合預(yù)算改革后，此關(guān)系已不成立，部門(mén)預(yù)算與公共預(yù)算、基金預(yù)算是一種交叉關(guān)系，部門(mén)預(yù)算的收入主要來(lái)源于公共預(yù)算和基金預(yù)算，但有部分收入屬于部門(mén)(單位)自有資金，并不在公共預(yù)算和基金預(yù)算中核算。同時(shí)，公共預(yù)算和基金預(yù)算又有相當(dāng)部分并未在部門(mén)預(yù)算中核算。理清這種關(guān)系，顯然有利于我們真正了解預(yù)算資金全貌，對(duì)于我們正確理解和有效實(shí)施全口徑預(yù)算審查是必需的。

(二)把握好細(xì)化財(cái)政預(yù)算的正確方向。目前提交人代會(huì)審查的財(cái)政預(yù)算草案報(bào)表中的支出預(yù)算是按照功能科目分類(lèi)的，細(xì)化程度不高，也缺少必要的報(bào)表構(gòu)成說(shuō)明。面對(duì)幾張預(yù)算表格和一份財(cái)政預(yù)算報(bào)告，以及各部門(mén)的預(yù)算表格和簡(jiǎn)單的草案說(shuō)明，公眾和人大代表普遍反映預(yù)算看不懂。于是，預(yù)算管理部門(mén)開(kāi)始在細(xì)化功能分類(lèi)科目方面下功夫，由類(lèi)級(jí)科目細(xì)化到款級(jí)科目，再細(xì)化到項(xiàng)級(jí)科目，科目雖然細(xì)化了，但是預(yù)算讀不懂的問(wèn)題仍未解決。原因在于，沒(méi)準(zhǔn)確把握預(yù)算讀不懂的真正癥結(jié)所在，使得細(xì)化預(yù)算的思路發(fā)生了一些偏差。預(yù)算讀不懂的癥結(jié)不在于科目細(xì)化程度不夠，而在于沒(méi)有項(xiàng)目明細(xì)作支撐。比如，“教育”支出細(xì)化到項(xiàng)級(jí)科目后有“小學(xué)教育”等支出科目，從這個(gè)科目還是無(wú)法知曉這塊預(yù)算資金到底用于哪些具體事項(xiàng)。如果在功能分類(lèi)科目下增加項(xiàng)目名稱(chēng)和經(jīng)濟(jì)分類(lèi)科目，那就容易讀懂了。比如“教育”支出細(xì)化到“小學(xué)教育”等項(xiàng)級(jí)科目，應(yīng)當(dāng)在其分別列出“基本支出”、“項(xiàng)目支出”各是多少，在“基本支出”下分別列“工資福利支出”、“商品和服務(wù)支出(日常公用支出)”、“對(duì)個(gè)人和家庭補(bǔ)助支出”分別是多少，在“項(xiàng)目支出”下分別列出具體的項(xiàng)目名稱(chēng)、預(yù)算資金及其主要用途，這樣大家就能理解這部分預(yù)算到底用于什么了。當(dāng)然，項(xiàng)目支出也可按照經(jīng)濟(jì)分類(lèi)科目再細(xì)化，但難度較大，而且從讀懂預(yù)算的角度，細(xì)化到如此程度基本可以滿(mǎn)足需要了。為了既滿(mǎn)足大家看懂政府預(yù)算，又讓政府預(yù)算表述相對(duì)清晰，可在保留現(xiàn)有預(yù)算樣式的基礎(chǔ)上，用附表的形式對(duì)每個(gè)功能分類(lèi)科目預(yù)算進(jìn)行補(bǔ)充說(shuō)明。

(三)完善政府預(yù)算草案相關(guān)資料。決算與預(yù)算差距較大的問(wèn)題，在各級(jí)尤其是地方各級(jí)顯得尤為突出，而且長(zhǎng)期得不到糾正，這與我國(guó)各級(jí)政府事權(quán)事責(zé)不清、部分單位預(yù)算法定意識(shí)不強(qiáng)、工作計(jì)劃性較差、首長(zhǎng)意志客觀存在等有著密切關(guān)系。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的預(yù)算約束力較強(qiáng)，有什么預(yù)算就開(kāi)展什么工作。在我國(guó)，不管年初是否有預(yù)算，上級(jí)要求、領(lǐng)導(dǎo)指示干就必須干的現(xiàn)象還在一定范圍內(nèi)客觀存在。因此，年初預(yù)算不得不有所保留，有較多的資金在年初時(shí)未落實(shí)到具體項(xiàng)目、具體部門(mén)或者地區(qū)，預(yù)算執(zhí)行中再根據(jù)政府工作的陸續(xù)開(kāi)展而逐步細(xì)化。這樣，部分預(yù)算資金的具體項(xiàng)目分配脫離了人大的審查監(jiān)督，降低了人大批準(zhǔn)預(yù)算的嚴(yán)肅性。要知道哪些資金的項(xiàng)目分配未納入人代會(huì)的審查范圍，就需要完善預(yù)算草案的表格樣式，增加相應(yīng)情況說(shuō)明。在提交審查的公共預(yù)算和基金預(yù)算支出表格中，應(yīng)增加兩列內(nèi)容：納入本級(jí)部門(mén)預(yù)算金額、未納入本級(jí)部門(mén)預(yù)算金額。未納入本級(jí)部門(mén)預(yù)算的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步說(shuō)明這些資金哪些是未細(xì)化到具體項(xiàng)目(待分配資金)的。這樣，便于人大掌握有多少資金的具體分配是未經(jīng)人代會(huì)審批的，是需要由人大常委會(huì)來(lái)審查備案或者跟蹤監(jiān)督，也便于督促相關(guān)部門(mén)提高年初預(yù)算到位率，通過(guò)壓減待分配資金規(guī)模來(lái)減少預(yù)算執(zhí)行中的追加，從而加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，減少年底突擊花錢(qián)和年末結(jié)轉(zhuǎn)規(guī)模。

二、拓展審查范圍、細(xì)化審查重點(diǎn)是關(guān)鍵

人大對(duì)政府預(yù)算草案實(shí)施審查，不僅要審查支出預(yù)算，也要審查收入預(yù)算。收入預(yù)算審查既包括本級(jí)收入(稅收收入和非稅收入)，還應(yīng)包括上年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余和轉(zhuǎn)移支付收入等。支出預(yù)算審查的內(nèi)容也包括兩個(gè)方面：一是本級(jí)支出預(yù)算，包括安排到部門(mén)預(yù)算的資金以及待分配資金；二是轉(zhuǎn)移性支出預(yù)算，包括補(bǔ)助下級(jí)支出和上繳上級(jí)支出。因此，必須分類(lèi)實(shí)施審查，實(shí)現(xiàn)預(yù)算資金的全覆蓋。

(一)開(kāi)展對(duì)財(cái)政預(yù)算收入的審查。人大應(yīng)建立自身的財(cái)政收入預(yù)測(cè)分析模型，依托相關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)，做好對(duì)下年財(cái)政收入的技術(shù)性預(yù)測(cè)工作。同時(shí)，應(yīng)分別聽(tīng)取財(cái)政、國(guó)稅、地稅部門(mén)關(guān)于稅收收入形勢(shì)的情況匯報(bào)，聽(tīng)取國(guó)土、教育、交通、環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)等部門(mén)關(guān)于非稅收入形勢(shì)的情況匯報(bào)。在此基礎(chǔ)上，對(duì)本級(jí)財(cái)政預(yù)算收入編制的完整性和科學(xué)性進(jìn)行審查。要求財(cái)政部門(mén)提供轉(zhuǎn)移支付收入預(yù)算編制的依據(jù)，審查轉(zhuǎn)移支付收入預(yù)算是否符合現(xiàn)行財(cái)政體制規(guī)定，是否與本級(jí)財(cái)政收入相適應(yīng)。結(jié)合上年預(yù)算執(zhí)行情況，審查上年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余收入是否全部納入了本年預(yù)算。

(二)強(qiáng)化對(duì)轉(zhuǎn)移支付支出預(yù)算的審查。客觀地說(shuō)，人大預(yù)算審查盡管重視對(duì)財(cái)政支出預(yù)算的審查，但對(duì)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算關(guān)注較少，轉(zhuǎn)移支付預(yù)算安排是否合規(guī)合理并未引起足夠重視。在審查轉(zhuǎn)移支付支出預(yù)算時(shí)，應(yīng)要求財(cái)政部門(mén)提供轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編制的依據(jù)及測(cè)算過(guò)程，審查該預(yù)算是否符合現(xiàn)行財(cái)政體制規(guī)定和相關(guān)政策要求，是否與當(dāng)年本級(jí)財(cái)政收入預(yù)算以及上級(jí)轉(zhuǎn)移支付相適應(yīng)，尤其要審查是否將預(yù)算通知下級(jí)的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付編入其中。

(三)強(qiáng)化對(duì)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金預(yù)算的審查。政府預(yù)算用于本級(jí)支出的，除了批復(fù)到部門(mén)預(yù)算的資金外，還有較多資金是以財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金形式存在的。目前，較多地方未將這部分資金單獨(dú)納入人代會(huì)的審查范圍，也未提交人大預(yù)算審查部門(mén)審查?？梢哉f(shuō)，人大對(duì)公共預(yù)算和基金預(yù)算的審查也不盡完整。因此，除了實(shí)施部門(mén)預(yù)算審查外，還應(yīng)對(duì)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金預(yù)算進(jìn)行審查。相關(guān)部門(mén)應(yīng)提供財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金預(yù)算的具體名稱(chēng)、預(yù)算規(guī)模及其分配管理辦法。提交人代會(huì)審查的財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金預(yù)算，應(yīng)細(xì)化到具體項(xiàng)目，暫時(shí)無(wú)法確定的，應(yīng)當(dāng)列出資金用途或者支出方向。人大對(duì)其實(shí)施審查，主要是審查專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目設(shè)置的必要性、可行性，審查預(yù)算安排的科學(xué)性、合理性，尤其應(yīng)關(guān)注專(zhuān)項(xiàng)資金使用范圍是否存在目標(biāo)不明確、相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)資金交叉重疊等問(wèn)題。

(四)深化本級(jí)部門(mén)預(yù)算審查。提交人代會(huì)審查的政府預(yù)算只是按功能分類(lèi)科目編制的預(yù)算，對(duì)其進(jìn)行審查只能停留在程序性審查和結(jié)構(gòu)性審查層面，而部門(mén)預(yù)算則是落實(shí)到具體項(xiàng)目的預(yù)算，既有功能分類(lèi)科目情況，又有經(jīng)濟(jì)分類(lèi)科目情況，這為人大實(shí)施預(yù)算實(shí)質(zhì)性審查提供了條件。一要做好部門(mén)收入預(yù)算審查。要將各項(xiàng)收入與其上年度收入預(yù)算、上上年度決算進(jìn)行對(duì)比分析，結(jié)合預(yù)算單位對(duì)收入形勢(shì)的研判，審查各部門(mén)收入預(yù)算編制是否完整合理。二要做好基本支出預(yù)算審查。各預(yù)算單位應(yīng)提供人員信息以及單位日常公用定額標(biāo)準(zhǔn)，以便人大按標(biāo)準(zhǔn)、按定額進(jìn)行審查。做好日常公用支出各明細(xì)科目與上年預(yù)算及上上年決算的對(duì)比，通過(guò)分析比較，審查其編報(bào)的準(zhǔn)確性和合理性，據(jù)此也可督促部門(mén)做細(xì)預(yù)算、做實(shí)決算，形成預(yù)算決算編報(bào)相互促進(jìn)的良性循環(huán)。三是做實(shí)項(xiàng)目支出預(yù)算審查。督促各預(yù)算單位提供年度工作計(jì)劃，在預(yù)算中做到每個(gè)項(xiàng)目都要預(yù)算編制依據(jù)、開(kāi)展的主要工作、達(dá)到的績(jī)效目標(biāo)以及預(yù)算明細(xì)項(xiàng)目及其開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)等，這樣才能讓審查工作按圖索驥，實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目設(shè)置必要性、預(yù)算安排合理性的實(shí)質(zhì)性審查。有了這些資料，實(shí)施部門(mén)決算審查時(shí)也才有針對(duì)性、目標(biāo)性，才能對(duì)部門(mén)決算的實(shí)施績(jī)效進(jìn)行審查。

三、盯好執(zhí)行監(jiān)督、管好預(yù)算追加是重點(diǎn)

對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，不僅能確保人代會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算得到不折不扣的執(zhí)行，而且可確保人代會(huì)后進(jìn)行的預(yù)算調(diào)整和新增預(yù)算依法提交人大常委會(huì)審查或者批準(zhǔn)。

(一)監(jiān)督財(cái)政待分配資金的細(xì)化分配。理論上講，人代會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算必須是細(xì)化到單位、到項(xiàng)目的預(yù)算，年初待分配資金(包括財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金、預(yù)備費(fèi)、預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)金等)在執(zhí)行中的分配，應(yīng)當(dāng)由人代會(huì)授權(quán)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)。實(shí)踐中，較多地方未做到這點(diǎn)，有的甚至報(bào)人大預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)備案都未做到，待分配資金由政府自主安排，形成了人大監(jiān)督盲區(qū)。我們認(rèn)為，從預(yù)算法定原則的角度看，待分配資金的最終分配應(yīng)當(dāng)由備案審查向?qū)彶榕鷾?zhǔn)轉(zhuǎn)變。鑒于待分配資金規(guī)模較大，分配時(shí)限較長(zhǎng)，分配零散，由常委會(huì)審查批準(zhǔn)會(huì)影響到資金分配的時(shí)效性，可考慮授權(quán)人大預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)審查批準(zhǔn)，定期向常委會(huì)會(huì)議備案一次。為提高分配效率，可由財(cái)政部門(mén)每月報(bào)批一次。人大主要審查預(yù)算分配是否符合《預(yù)算法》以及預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)金、財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金等預(yù)算分配管理辦法的規(guī)定，預(yù)算安排是否合理等。

(二)監(jiān)督增量預(yù)算的變動(dòng)及分配。一是監(jiān)督超收收入分配。預(yù)計(jì)超收收入的理想時(shí)間，一般在12月中下旬，此時(shí)要安排超收收入使用項(xiàng)目顯得倉(cāng)促，原則上應(yīng)當(dāng)將其納入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)金，用于預(yù)算儲(chǔ)備。如果要用于當(dāng)年支出的，應(yīng)當(dāng)制定分配方案草案及項(xiàng)目可行性論證，提交人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)。二是跟蹤轉(zhuǎn)移支付下達(dá)及部門(mén)預(yù)算變動(dòng)情況。上級(jí)新增的一般性轉(zhuǎn)移支付的具體分配，應(yīng)納入人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)的范圍。財(cái)政部門(mén)應(yīng)在第一時(shí)間將上級(jí)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算、本級(jí)對(duì)下轉(zhuǎn)移支付預(yù)算的下達(dá)文件以及部門(mén)預(yù)算追加追減文件，報(bào)送人大預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)備案。每季度末，財(cái)政部門(mén)應(yīng)將轉(zhuǎn)移支付下達(dá)及部門(mén)預(yù)算追加匯總明細(xì)清單提供給人大預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)，便于人大及時(shí)掌握轉(zhuǎn)移支付變動(dòng)情況，進(jìn)而實(shí)施預(yù)算變動(dòng)及預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的監(jiān)督。

(三)監(jiān)督一般性轉(zhuǎn)移支付的分配。對(duì)下的一般性轉(zhuǎn)移支付年初預(yù)算，是根據(jù)本級(jí)代編的本地區(qū)總預(yù)算來(lái)初步匡算的，并不屬于真正意義上的轉(zhuǎn)移支付預(yù)算定數(shù)。一般性轉(zhuǎn)移支付的最終數(shù)據(jù)，需要根據(jù)本級(jí)和下級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況來(lái)確定。一般性轉(zhuǎn)移支付預(yù)算資金總規(guī)模龐大，體現(xiàn)了本級(jí)政府對(duì)下的支持幫扶導(dǎo)向，直接決定著下級(jí)各地政府獲得的轉(zhuǎn)移支付額度，很大程度上影響著地方的財(cái)力狀況，也是最容易發(fā)生分配不公的領(lǐng)域。因此，應(yīng)將一般性轉(zhuǎn)移支付分配辦法納入同級(jí)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)的范圍。同時(shí)，為了監(jiān)督相關(guān)部門(mén)是否嚴(yán)格按照經(jīng)批準(zhǔn)的分配辦法分配資金，分配結(jié)果應(yīng)報(bào)人大常委會(huì)備案。當(dāng)然，專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付辦法及分配結(jié)果也應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)人大預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)備案。

(四)監(jiān)督預(yù)算的執(zhí)行。既要關(guān)注支出預(yù)算的執(zhí)行，也要關(guān)注收入預(yù)算的執(zhí)行。人大應(yīng)探索與人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)收入和支出信息聯(lián)網(wǎng)，構(gòu)建獨(dú)立于財(cái)稅部門(mén)的人大自身的收支數(shù)據(jù)庫(kù)和分析系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算收支合規(guī)性、收支信息準(zhǔn)確性的監(jiān)督。在支出預(yù)算監(jiān)督方面，既要關(guān)注部門(mén)預(yù)算的執(zhí)行，也要關(guān)注轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金等在內(nèi)的其他資金的執(zhí)行。主要監(jiān)督是否按照批準(zhǔn)的預(yù)算嚴(yán)格執(zhí)行，是否違規(guī)使用資金，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度是否滯后等問(wèn)題。為及時(shí)了解預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)，人大還應(yīng)與財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)信息在線(xiàn)聯(lián)網(wǎng)。人大僅僅掌握集中支付信息是不夠的，無(wú)法了解預(yù)算管理的全過(guò)程，還應(yīng)當(dāng)掌握預(yù)算指標(biāo)信息，做到既能知曉預(yù)算指標(biāo)的全貌，也能看到預(yù)算指標(biāo)對(duì)應(yīng)的執(zhí)行詳細(xì)信息。支付信息聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督只是解決是否嚴(yán)格按預(yù)算執(zhí)行的問(wèn)題，資金使用合法合規(guī)，還需要到資金使用地區(qū)和單位深入調(diào)研、實(shí)地了解、現(xiàn)場(chǎng)查看財(cái)務(wù)憑證等原始資料方能知曉。決算是預(yù)算的年度執(zhí)行結(jié)果，人大應(yīng)加強(qiáng)對(duì)決算的審查，審查的重點(diǎn)應(yīng)是預(yù)算目標(biāo)完成情況、支出績(jī)效以及財(cái)政財(cái)務(wù)收支的合法合規(guī)性以及決算編報(bào)的規(guī)范性等。應(yīng)督促財(cái)政部門(mén)和預(yù)算單位強(qiáng)化決算分析，將決算分析成果運(yùn)用于完善管理制度、完善下年度預(yù)算編制等。

(五)監(jiān)督預(yù)算的調(diào)整。一是抓好部門(mén)預(yù)算調(diào)整監(jiān)督。鑒于目前年初預(yù)算工作基礎(chǔ)還不扎實(shí)，預(yù)算執(zhí)行中經(jīng)濟(jì)分類(lèi)科目調(diào)整現(xiàn)象較為普遍，為了提高預(yù)算執(zhí)行的真實(shí)性，應(yīng)當(dāng)允許預(yù)算單位進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分類(lèi)科目之間的調(diào)整。對(duì)這類(lèi)調(diào)整，人大只需了解調(diào)整情況，以便實(shí)施執(zhí)行監(jiān)督。對(duì)于功能分類(lèi)科目以及預(yù)算項(xiàng)目的調(diào)整，屬于改變?nèi)舜鷷?huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，應(yīng)當(dāng)納入人大監(jiān)督的視野，理論上講都應(yīng)納入人大審查批準(zhǔn)的范圍，但因這類(lèi)調(diào)整較多，而人大審查批準(zhǔn)的程序又較為復(fù)雜，所以可暫由人大預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施備案審查。二是抓好財(cái)政預(yù)算調(diào)整監(jiān)督。應(yīng)將舉借政府債務(wù)、從預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)金及其他預(yù)算中調(diào)入資金、分配使用新增轉(zhuǎn)移支付資金和超收收入等行為，納入預(yù)算調(diào)整范圍，報(bào)人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)。財(cái)政預(yù)算調(diào)整事項(xiàng)，須提供調(diào)整理由、調(diào)整方案、調(diào)整后預(yù)算科目變化、項(xiàng)目變化、調(diào)整預(yù)算用途等信息，這是人大實(shí)施預(yù)算調(diào)整必要性、可行性審查的基礎(chǔ)。

四、用好審計(jì)監(jiān)督、借力社會(huì)監(jiān)督是捷徑

人大預(yù)算監(jiān)督系統(tǒng)能力建設(shè)，是深化全口徑預(yù)算審查監(jiān)督的基本保障。但在現(xiàn)有條件下，機(jī)構(gòu)建設(shè)、人員充實(shí)、素質(zhì)提升，都還存在諸多制約，需要有一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程。因此，如何借助外部力量，就成為了深化人大預(yù)算審查監(jiān)督最為現(xiàn)實(shí)的選擇。

(一)充分借助審計(jì)力量強(qiáng)化監(jiān)督。審計(jì)監(jiān)督是人大實(shí)施預(yù)算監(jiān)督的重要依托，這也是憲法和相關(guān)法律賦予審計(jì)機(jī)關(guān)義不容辭的神圣職責(zé)。一是強(qiáng)化重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)徲?jì)。應(yīng)根據(jù)人大監(jiān)督工作需要，向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)提出審計(jì)工作要求。要抓好財(cái)政收支的審計(jì)，做到依法依規(guī)組織收入，督促深化財(cái)政改革、完善財(cái)政管理制度、規(guī)范資金分配管理，切實(shí)關(guān)注政府重大投資建設(shè)項(xiàng)目及政府性債務(wù)管理問(wèn)題；要抓好部門(mén)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，確保每五年將同級(jí)預(yù)算單位至少輪審一遍，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、改進(jìn)管理；要突出財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì)，審計(jì)機(jī)關(guān)每年都要選取部分財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金開(kāi)展分配、管理、使用情況的審計(jì)，力爭(zhēng)每五年將所有財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目至少輪審一遍。督促本級(jí)政府實(shí)施審計(jì)機(jī)關(guān)與財(cái)政國(guó)庫(kù)支付系統(tǒng)的信息聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)審計(jì)和動(dòng)態(tài)監(jiān)督。二是全面掌握審計(jì)報(bào)告相關(guān)信息。審計(jì)機(jī)關(guān)在向人大常委會(huì)作審計(jì)工作報(bào)告時(shí)，應(yīng)將發(fā)送給被審計(jì)單位的審計(jì)報(bào)告和審計(jì)決定書(shū)的主要內(nèi)容整理成冊(cè)提交常委會(huì)組成人員參閱。在人大常委會(huì)聽(tīng)取審計(jì)整改情況報(bào)告時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)將各單位對(duì)每個(gè)問(wèn)題的整改情況整理成冊(cè)提供給常委會(huì)組成人員參閱。三是切實(shí)提高審計(jì)監(jiān)督的震懾力。應(yīng)在人大常委會(huì)會(huì)議分組審議審計(jì)工作報(bào)告時(shí)，通知被審計(jì)單位到審議現(xiàn)場(chǎng)，接受詢(xún)問(wèn)或質(zhì)詢(xún)；在聽(tīng)取審計(jì)整改情況報(bào)告時(shí)，應(yīng)要求部分被審計(jì)單位尤其是整改情況不理想的單位，向常委會(huì)會(huì)議分別報(bào)告本單位審計(jì)整改情況，切實(shí)提高審計(jì)監(jiān)督的權(quán)威性，促進(jìn)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改。對(duì)于當(dāng)年無(wú)法完成整改的，應(yīng)要求審計(jì)機(jī)關(guān)或者相關(guān)被審計(jì)單位在下年度向人大常委會(huì)會(huì)議報(bào)告最終整改情況。四是抓好審計(jì)成果利用。對(duì)于審計(jì)出來(lái)的共性問(wèn)題，應(yīng)督促財(cái)政部門(mén)完善相關(guān)管理制度，減少類(lèi)似問(wèn)題再次發(fā)生。可在常委會(huì)聽(tīng)取審計(jì)整改情況報(bào)告時(shí)，一并聽(tīng)取財(cái)政部門(mén)關(guān)于完善相關(guān)制度的情況報(bào)告，將審計(jì)成果轉(zhuǎn)化為制度建設(shè)成果。

(二)發(fā)揮好人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)及人大代表的作用。部門(mén)預(yù)算是為部門(mén)開(kāi)展業(yè)務(wù)工作、實(shí)現(xiàn)年度工作目標(biāo)服務(wù)的，預(yù)算工作與業(yè)務(wù)工作密不可分，好的預(yù)算應(yīng)能較好地契合業(yè)務(wù)工作，保障業(yè)務(wù)工作的順利完成。要審查預(yù)算，就必須了解單位情況、熟悉單位業(yè)務(wù)工作。面對(duì)眾多的預(yù)算單位，單靠人大預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)，是難以實(shí)現(xiàn)的。然而，人大各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)與政府對(duì)口聯(lián)系部門(mén)的工作聯(lián)系較為緊密，對(duì)這些部門(mén)的工作開(kāi)展情況以及來(lái)年工作重點(diǎn)都比較了解。人大代表來(lái)自各行各業(yè)，對(duì)所在地區(qū)基層情況和財(cái)政政策落實(shí)情況等都較為了解。因此，在實(shí)施部門(mén)預(yù)決算審查和財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金審查時(shí)，應(yīng)當(dāng)讓人大相關(guān)專(zhuān)委會(huì)參與進(jìn)來(lái)，可先由相關(guān)專(zhuān)委會(huì)提出意見(jiàn)或者由人大預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)與相關(guān)專(zhuān)委會(huì)聯(lián)合審查，通過(guò)多種方式更加廣泛地聽(tīng)取人大代表的意見(jiàn)。在預(yù)算執(zhí)行情況調(diào)研中，應(yīng)邀請(qǐng)人大代表和各相關(guān)專(zhuān)委會(huì)的同志參加，充分聽(tīng)取他們的意見(jiàn)建議，提升監(jiān)督的權(quán)威性和實(shí)效性。

(三)加強(qiáng)上下級(jí)人大之間的協(xié)作。要確保轉(zhuǎn)移支付資金全部納入財(cái)政預(yù)算，確保預(yù)算的完整性，上下級(jí)人大之間必須加強(qiáng)協(xié)作。上級(jí)人大預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)督促本級(jí)財(cái)政部門(mén)及時(shí)報(bào)送預(yù)通知下級(jí)財(cái)政部門(mén)的轉(zhuǎn)移支付信息，并將之分別發(fā)送下級(jí)人大預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)，供其在審查財(cái)政預(yù)算草案時(shí)參考。上級(jí)人大要跟蹤下級(jí)政府對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改落實(shí)情況，在程序上還存在一定障礙，這可由上級(jí)人大委托下級(jí)人大實(shí)施跟蹤監(jiān)督。跟蹤本地區(qū)范圍內(nèi)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況和實(shí)施相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督時(shí)，需要下級(jí)人大予以積極配合，開(kāi)展相關(guān)專(zhuān)題調(diào)研或者受托監(jiān)督。開(kāi)展財(cái)稅領(lǐng)域執(zhí)法檢查，以及財(cái)政政策落實(shí)情況尤其涉及民生政策落實(shí)情況的檢查調(diào)研等，都有賴(lài)于下級(jí)人大的積極支持。

(四)充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用。公共財(cái)政取之于民，用之于民，財(cái)政資金理應(yīng)接受人民群眾的監(jiān)督。在網(wǎng)絡(luò)發(fā)達(dá)的信息社會(huì)，輿論監(jiān)督已成為推進(jìn)我國(guó)民主法制建設(shè)的重要力量。政府預(yù)算涉及政府工作的方方面面，預(yù)算資金用于國(guó)家發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域，充分利用好人民群眾參與國(guó)家事務(wù)管理的熱情，發(fā)揮好他們的監(jiān)督作用，是實(shí)現(xiàn)依法理財(cái)、科學(xué)理財(cái)、高效理財(cái)?shù)淖罱?jīng)濟(jì)的方式之一。在預(yù)算編制和預(yù)算審查監(jiān)督中，應(yīng)探索通過(guò)可行的方式，搭建公眾預(yù)算訴求表達(dá)及歸集平臺(tái)，認(rèn)真傾聽(tīng)、充分吸納公眾的意見(jiàn)建議。人大預(yù)算監(jiān)督機(jī)構(gòu)開(kāi)展工作時(shí)，也應(yīng)充分聚集、借助包括財(cái)政、審計(jì)等部門(mén)以及大專(zhuān)院校、科研院所等外部力量，邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c審查監(jiān)督，廣泛“借腦”、“匯智”。各級(jí)人大應(yīng)督促政府及相關(guān)部門(mén)進(jìn)一步推進(jìn)預(yù)算信息公開(kāi)，為社會(huì)監(jiān)督創(chuàng)造良好條件。除涉密部門(mén)和涉密事項(xiàng)外，提交人大審議的預(yù)決算文書(shū)以及財(cái)政政策、財(cái)政管理制度、財(cái)政資金分配結(jié)果都應(yīng)向社會(huì)公開(kāi)，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)估報(bào)告也要逐步向社會(huì)公開(kāi)。向人大常委會(huì)報(bào)告的審計(jì)工作報(bào)告、審計(jì)整改情況報(bào)告，以及預(yù)算執(zhí)行及其他財(cái)政收支單項(xiàng)審計(jì)報(bào)告、專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)調(diào)查結(jié)果報(bào)告和被審計(jì)單位的審計(jì)整改情況也應(yīng)逐步向社會(huì)公開(kāi)。

[1] 中華人民共和國(guó)財(cái)政部.2014年政府收支分類(lèi)科目[M].北京:中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2013.

[2] 李萍.財(cái)政體制簡(jiǎn)明圖解[M].北京:中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2010.

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[4] 朱秉發(fā)，張振球.人大代表預(yù)算審查監(jiān)督手冊(cè)[M].南昌:江西人民出版社，2013.

楊文(1954-)，男，四川人，中共四川省委、四川省人民政府決策咨詢(xún)委員會(huì)委員，主要研究方向：地方立法、預(yù)算管理與監(jiān)督；夏雪(1972-)，男，重慶人，四川大學(xué)公共問(wèn)題研究所研究人員，主要研究方向：預(yù)算管理與監(jiān)督。