周明君

以天府新區(qū)助推新型城鎮(zhèn)化建設的研究

周明君

城市新區(qū)是新型城鎮(zhèn)化的重要載體，天府新區(qū)是成渝經濟區(qū)“雙核”發(fā)展格局的重要極核，以天府新區(qū)發(fā)展助推四川省新型城鎮(zhèn)化建設具有重大現(xiàn)實意義。本文全面分析了以天府新區(qū)助推新型城鎮(zhèn)化建設的有利條件，提出以天府新區(qū)推動新型城鎮(zhèn)化建設的路徑及相關政策措施。

天府新區(qū)；新型城鎮(zhèn)化；研究

當前推動我國經濟增長的傳統(tǒng)人口紅利已不可持續(xù)，而新型城鎮(zhèn)化是發(fā)展新紅利、改革新起點，是擴大內需的最大潛力所在，十八大再次把新型城鎮(zhèn)化建設提高到新的國家戰(zhàn)略高度。根據(jù)浦東新區(qū)、濱海新區(qū)等國內城市新區(qū)發(fā)展經驗，城市新區(qū)是新型城鎮(zhèn)化的重要載體，是重要的產業(yè)聚集區(qū)、區(qū)域經濟增長極、承接產業(yè)轉移的平臺和綜合改革實驗區(qū)。天府新區(qū)是成渝經濟區(qū)“雙核”發(fā)展格局的重要極核，是建設世界生態(tài)田園城市的重要載體，以天府新區(qū)發(fā)展助推四川省新型城鎮(zhèn)化建設具有重大現(xiàn)實意義。

一、以天府新區(qū)助推新型城鎮(zhèn)化建設的有利條件

(一)產業(yè)基礎良好。天府新區(qū)內成都高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)、成都經濟技術開發(fā)區(qū)等國家級、省級產業(yè)平臺密集，擁有國家軟件產業(yè)基地、新能源產業(yè)國家高技術產業(yè)基地等一大批國家級產業(yè)基地，產業(yè)集聚態(tài)勢基本形成；電子信息、汽車制造、新能源、生物醫(yī)藥等主導產業(yè)發(fā)展迅猛，金融、科技、商務等現(xiàn)代服務業(yè)發(fā)達。按照天府新區(qū)發(fā)展規(guī)劃，未來打造“一帶”即高端服務功能集聚帶、“兩翼”即成眉高技術和戰(zhàn)略新興產業(yè)聚集帶及龍泉經開區(qū)高端制造產業(yè)功能帶，新建新川國際科技園、申報西港國家級開發(fā)區(qū)和綜合保稅區(qū)，新增申請7大國家特色產業(yè)基地，天府新區(qū)將成為國內獨一無二的國家級產業(yè)平臺密集區(qū)。天府新區(qū)未來再造一個產業(yè)成都的目標，將為助推新型城鎮(zhèn)化建設提供堅實的產業(yè)支撐。

(二)資源稟賦優(yōu)越。山體、湖泊、丘陵、臺地、田園、林盤等和諧相融的生態(tài)本底，是天府新區(qū)獨一無二的資源稟賦。天府新區(qū)內用地相對平整，適宜建設用地充足，生態(tài)承載力較高，為新型城鎮(zhèn)化建設提供了充足的空間保障和優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境支撐。天府新區(qū)地處世界級自然人文資源密集區(qū)，以成都市區(qū)為中心，方圓300公里以內被眾多的名勝古跡環(huán)抱，擁有3處世界自然遺產、1處世界文化遺產和2處世界自然文化雙遺產，是中國大城市中少有的自然——文化遺產類型齊全、分布密集的地區(qū)。

(三)科教實力雄厚。天府新區(qū)所在的四川省是國家級科技教育資源高地，天府新區(qū)毗鄰成都市中心城區(qū)，四川大學、電子科大、西南財大、西南交大等一批優(yōu)秀的高等院校，工程物理研究院、核動力研究院、中科院成都分院等上百所科研院所，數(shù)十個國家級重點實驗室、工程技術研究中心和科研基地，在生物醫(yī)藥、電子通訊與信息技術、航空航天、核技術和高效節(jié)能等領域保持著國內領先水平，形成了一批具有競爭力的人才隊伍，為天府新區(qū)實現(xiàn)高端發(fā)展、為助推新型城鎮(zhèn)化建設提供了強大的人才和技術支撐。

(四)文化積淀深厚。中央城鎮(zhèn)化工作會議要求新型城鎮(zhèn)化建設更加重視保護和弘揚傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，延續(xù)城市歷史文脈。天府新區(qū)歷史文化脈絡悠久、文化遺存豐厚，古蜀文化、宗教文化、古鎮(zhèn)文化、客家文化等富有地域特色和民族特點。天府新區(qū)的主體區(qū)域成都受四川盆地四周群山環(huán)抱庇護，不僅孕育了巴蜀文化，而且成為中華千年文化的保護地，使其成為我國最具魅力的休閑城市。川菜、川劇、川茶、川酒、民間藝術在國內外享有盛譽；川劇、蜀繡、蜀錦、漆藝、都江堰放水節(jié)列入中國首批非物質文化遺產名錄。

(五)政策支撐堅實。從國家層面看：黨的十八大提出，堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化道路，再次把新型城鎮(zhèn)化建設提高到新的國家戰(zhàn)略高度。中央城鎮(zhèn)化工作會議提出城鎮(zhèn)化規(guī)劃要以城鎮(zhèn)群為主體，而成渝地區(qū)被列入5個國家級城鎮(zhèn)群之一，為天府新區(qū)乃至四川省新型城鎮(zhèn)化建設提供了國家戰(zhàn)略支持。作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)，成都獲得國家層面先行先試政策，自2007年以來城鄉(xiāng)一體化理論與實踐的探索，為新型城鎮(zhèn)化建設奠定了基礎。從地方層面看：四川省出臺《關于2013年加快推進新型城鎮(zhèn)化的意見》，把加快城市新區(qū)建設作為工作重點之一，提出突出抓好天府新區(qū)，以現(xiàn)代化、國際化的定位和視野，打造新的增長極，把天府新區(qū)建設成為城市新區(qū)的典范；出臺《支持四川省成都天府新區(qū)發(fā)展政策》，從土地、資金、金融、通關、人才等方面對以天府新區(qū)助推新型城鎮(zhèn)化建設給予政策支持。

二、以天府新區(qū)推動新型城鎮(zhèn)化建設的路徑

(一)以建設生態(tài)田園城市為目標，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。2009年成都即提出建設“現(xiàn)代化的城市形態(tài)、高端化的城市業(yè)態(tài)、特色化的城市文態(tài)、優(yōu)美化的城市生態(tài)相融合，城鄉(xiāng)一體化、全面現(xiàn)代化、充分國際化的世界生態(tài)田園城市”發(fā)展目標，符合國家新型城鎮(zhèn)化的內涵與要求。在天府新區(qū)的建設與發(fā)展中，以建設生態(tài)田園城市為目標，推動新型城鎮(zhèn)化建設，具有產業(yè)、生態(tài)、資源、規(guī)劃等諸多基礎和優(yōu)勢。一是建立交相輝映的城鄉(xiāng)形態(tài)。城市新區(qū)多中心、組團式發(fā)展，組團間的農村地區(qū)發(fā)揮生態(tài)綠化隔離作用，建設成為田園生態(tài)示范區(qū)，形成現(xiàn)代城市高效集約、現(xiàn)代農村有機分散，兩者和諧相融、交相輝映的新型城鄉(xiāng)形態(tài)。發(fā)揮鄉(xiāng)村田園的生態(tài)價值功能，引導城市與兩湖一山、錦江等自然山水及農田、綠地融合成一個完整的城鄉(xiāng)生態(tài)系統(tǒng)網絡，實現(xiàn)經濟效益、社會效益和生態(tài)效益三者的高度統(tǒng)一。二是建立城鄉(xiāng)融合共生的城鎮(zhèn)體系。按照生態(tài)田園城市的建設理念，構建新區(qū)“一帶兩翼，一城六區(qū)”發(fā)展格局，由“核心城區(qū)板塊、小城鎮(zhèn)、村落小鎮(zhèn)”形成完整的城鎮(zhèn)體系，以農田、河流、山川、濕地襯托其中，以快捷交通相互連接，將城市現(xiàn)代化公共服務與優(yōu)美田園風光合二為一，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

(二)以社會建設為根本，推動產城融合、城鄉(xiāng)一體。城市是社會的有機體，城鎮(zhèn)化在人口聚集和面積擴張的同時，更重要的是實現(xiàn)產業(yè)結構、就業(yè)方式、人居環(huán)境、社會保障等一系列由“鄉(xiāng)”到“城”的重要轉變。以人的城鎮(zhèn)化為核心，通過“農民轉化為市民、農業(yè)轉化為城市產業(yè)”，實現(xiàn)產城融合、城鄉(xiāng)一體發(fā)展。一是以就業(yè)為核心布局產業(yè)，實現(xiàn)產城融合、城鄉(xiāng)一體。綜合天府新區(qū)資源優(yōu)勢、產業(yè)基礎、環(huán)境條件和勞動力特點，優(yōu)先考慮就業(yè)導向，發(fā)揮成都中心城市帶動作用，合理布局和“集約、集群、集成”發(fā)展產業(yè)，實現(xiàn)產城一體。依托天府新區(qū)產業(yè)園區(qū)，兼顧勞動力密集和資金技術密集型產業(yè)的協(xié)調發(fā)展，使其成為農民就近就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)的載體、沿海發(fā)達地區(qū)產業(yè)轉移的載體、城市生產要素向農村流動的載體。大力發(fā)展金融、信息、房地產等現(xiàn)代生產性服務業(yè)，通過高附加值的服務促進工業(yè)集聚，帶動就業(yè)；充分利用天府新區(qū)豐富的旅游資源和人文景觀發(fā)展旅游業(yè)，促進就業(yè)；積極發(fā)展社區(qū)服務業(yè)，吸納城鄉(xiāng)富余勞動力；發(fā)展復合型田園農業(yè)，使得民俗文化、休閑旅游、綠色有機等要素與農業(yè)相結合，依托于服務城市功能，使農業(yè)成為復合型的高附加值產業(yè)，實現(xiàn)村民到職業(yè)農民的轉變。二是以新型農村社區(qū)建設為重點，實現(xiàn)產城融合、城鄉(xiāng)一體。以新型城鎮(zhèn)化為引領，就是發(fā)揮中心城市的輻射帶動作用、縣域城鎮(zhèn)的承載承接作用和新型農村社區(qū)的戰(zhàn)略基點作用，依托縣城、鎮(zhèn)區(qū)和產業(yè)基地的輻射，以集中居住、就業(yè)充分、設施完善的新型農村社區(qū)為載體，推動農村結構包括城鄉(xiāng)結構、就業(yè)結構、消費結構、文化結構、公民權益結構、居住環(huán)境結構、社會治理結構的全面轉換，讓農民能夠就地就近實現(xiàn)城鎮(zhèn)化轉換。因此，應著力推進人口梯度轉移，推動“離鄉(xiāng)又離土”的農民向新城區(qū)轉移，加快“離土不離鄉(xiāng)”的農民向中心鎮(zhèn)、重點集鎮(zhèn)、中心村轉移，多數(shù)農民就地創(chuàng)業(yè)安居。

(三)以特色村鎮(zhèn)建設為依托，促進地域歷史文化傳承。一個城市的風貌不僅體現(xiàn)在高樓大廈、鋼筋水泥的外部形態(tài)上，更體現(xiàn)在歷史積淀和文化血脈的精神內核上。根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，“文化傳承，彰顯特色”成為國家新型城鎮(zhèn)化建設的基本原則之一?！兑?guī)劃》要求根據(jù)不同地區(qū)的自然歷史文化稟賦，體現(xiàn)區(qū)域差異性，提倡形態(tài)多樣性，防止千城一面，發(fā)展有歷史記憶、文化脈絡、地域風貌、民族特點的美麗城鎮(zhèn)，形成符合實際、各具特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。天府新區(qū)具有悠久的歷史文化、豐厚的文化遺存、獨特的地域特色，擁有洛帶鎮(zhèn)、黃龍溪鎮(zhèn)、平樂鎮(zhèn)、茶園鄉(xiāng)、泰安鎮(zhèn)等20余個歷史文化名鎮(zhèn)和文化旅游名鎮(zhèn)，分布著成都中心城——泰安鎮(zhèn)、都江堰——彭州——成都中心城等6個文化遺產廊道。以文化遺產廊道為軸、以國家級、省市級等歷史文化和文化旅游名鎮(zhèn)為依托，保護和弘揚區(qū)域傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，延續(xù)城市歷史文脈，塑造城鎮(zhèn)個性，在城鎮(zhèn)化過程中促進功能提升與文化文物保護相結合，使城鎮(zhèn)化成為強化以至再造區(qū)域特色和文化的過程。

三、相關政策措施

(一)加大金融支持力度，強化資金保障。新型城鎮(zhèn)化過程中，產業(yè)發(fā)展、基礎設施建設、農民轉化為市民等都需要巨大的資金需求，離不開強大的金融支持。應加快金融體系創(chuàng)新，促進資金資源的優(yōu)化配置和金融系統(tǒng)與城鎮(zhèn)化建設的直接對接，強化金融體系對新型城鎮(zhèn)化建設的支撐力。一是充分發(fā)揮資本市場參與城鎮(zhèn)化建設的活力。根據(jù)基礎設施的性質發(fā)行不同的市政債。道路、橋梁等純粹的公共產品，可發(fā)行由政府擔保、以稅收作為還款來源的一般責任債券；地鐵，水電等有特定受益人的市政項目，可發(fā)行政府提供一定擔保、由使用者和受益者付費作為還款來源的收益?zhèn)７e極鼓勵成立產業(yè)發(fā)展基金或私募股權基金以引導民間資本投入相關重點基礎設施和產業(yè)建設，借助資產證券化等金融工具多渠道構建城鎮(zhèn)化建設投融資體系。通過特許經營、投資補助、政府購買服務等多種形式，吸引包括民間資本在內的社會資金，采用公開招標的BT、BOT方式及ABS方式融資。二是創(chuàng)新面向“三農”的金融服務。發(fā)揮國開行、農發(fā)行等現(xiàn)有政策性金融機構作用，制定專項支持新型城鎮(zhèn)化的政策；統(tǒng)籌發(fā)揮政策性金融、商業(yè)性金融和合作性金融的作用，支持具備條件的民間資本依法發(fā)起設立中小型銀行等金融機構，創(chuàng)新金融產品和服務，保障金融機構農村存款主要用于農業(yè)農村。推動農村土地流轉，吸引風險投資、信托、保險、抵押擔保、基金、財富管理等多元化金融機構參與農村土地流轉和城鎮(zhèn)化建設。

(二)加快基礎設施和公共服務設施建設，強化綜合承載能力保障。新型城鎮(zhèn)化必須以提高城鎮(zhèn)綜合承載能力為保障，城鎮(zhèn)綜合承載能力決定著城鎮(zhèn)的規(guī)模和質量。一是加強區(qū)域重大交通基礎設施建設。依托雙流機場、成都第二機場、天府新客站等區(qū)域性交通基礎設施，梳理和整合成資眉及川南地區(qū)交通樞紐布局；推動高速公路網、高速城際鐵路網建設，完善天府新區(qū)區(qū)域交通樞紐功能；加強小城鎮(zhèn)與交通干線、成都主城區(qū)的連接，加快國省干線公路升級改造，發(fā)揮綜合交通運輸網絡對城鎮(zhèn)化格局的支撐和引導作用；加大軌道交通、慢行交通等建設力度，以強有力的公共交通帶動和促進新區(qū)用地開發(fā)建設。二是加強市政公用設施建設。積極推廣和應用三網融合、中水回用、雨洪資源綜合利用、固廢綜合利用等具有前瞻性的工程技術手段，加強城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的能源、通信、給排水、垃圾無害化處理、水利等市政設施建設，特別是強化農村飲用水安全、農村電網改造升級、寬帶和郵政網絡、農村環(huán)境綜合整治保障力度。三是完善公共服務體系建設。根據(jù)天府新區(qū)新型城鎮(zhèn)化空間布局及人口集聚需求，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)加強基礎教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、電信郵政、公園綠地等公共服務設施建設，加快公共服務向農村覆蓋；優(yōu)化社區(qū)生活設施布局，完善便民利民網絡，打造包括物流配送、便民超市、平價菜店、家庭服務中心等在內的便捷生活服務圈，促進產業(yè)與居住、公共服務等城市功能的有機融合、協(xié)調互動。

(三)創(chuàng)新政策機制，強化制度保障。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展重要的動力即通過體制機制創(chuàng)新，逐步破除城鄉(xiāng)二元結構及城市內部二元結構，釋放城鎮(zhèn)化的能量。一是推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化。降低農業(yè)轉移人口進入城鎮(zhèn)門檻，根據(jù)綜合承載能力和發(fā)展?jié)摿Γ虻刂埔酥贫ǔ啥技爸行〕擎?zhèn)農業(yè)轉移人口落戶標準；積極推進城鎮(zhèn)基本公共服務由主要對本地戶籍人口提供向對常住人口提供轉變，制定配套的隨遷子女教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、社會保障、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障等政策措施，解除大多數(shù)農業(yè)轉移人口對農村既得利益和城市優(yōu)質生活資源選擇上的顧慮，逐步解決在城鎮(zhèn)就業(yè)居住但未落戶的農業(yè)轉移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務問題。二是創(chuàng)新土地管理制度。強化規(guī)劃管控，統(tǒng)籌各類土地功能；挖掘存量土地潛力，嚴格執(zhí)行土地使用標準，適當提高工業(yè)項目容積率、土地產出率門檻，提高土地利用效率；城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模與吸納農業(yè)轉移人口落戶數(shù)量相匹配，調整城鄉(xiāng)建設用地布局。推進農村土地管理制度改革，全面完成農村土地確權登記頒證工作，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能；保障農戶宅基地用益物權，穩(wěn)妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓；允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價；建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規(guī)范運行。

[1] 四川省成都天府新區(qū)總體規(guī)劃(2010-2030).

[2] 國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年).

[3] 中國新型城鎮(zhèn)化轉型發(fā)展的戰(zhàn)略方向.中國經濟時報.2014(2.14).

[4] 加快推進人的城鎮(zhèn)化問題研究.決策咨詢.2013(5).

[5] 張國強.山東省城市新區(qū)發(fā)展研究——尋求新型工業(yè)化與健康城鎮(zhèn)化的最佳結合點[D].碩士論文.

[6] 劉殿敏.新型城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實路徑探索[J].決策探索，2012(1).

周明君(1993.8-)，女，黑龍江哈爾濱人，四川大學本科。主要研究方向：國際會計(ACCA方向)。