河北省財政廳 楊宗華 相德偉

新時期財政專項資金制度改革研究

河北省財政廳 楊宗華 相德偉

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，對全面深化改革工作做出戰(zhàn)略部署。明確了“市場在資源配置中起決定性作用”的重大理論命題。專項資金作為財政調(diào)控經(jīng)濟的重要手段和工具，*目前，專項資金包括了專項公用和大專項兩類，本文所指專項資金專指大專項，其中主要是產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金。如何在具體實踐中落實十八屆三中全會精神，通過深化改革和創(chuàng)新管理，實現(xiàn)“市場在資源配置中起決定性作用”并更好地發(fā)揮這一手段的作用，是當前亟待破解的重大問題。作者結(jié)合多年從事相關(guān)工作實踐的體會和思考，對財政專項資金現(xiàn)狀、問題進行了深入研究、分析與思考，就新時期如何財政專項資金制度改革提出了具有借鑒意義和參考價值的思路。

財政；專項資金；管理；改革

黨的十八屆三中全會對全面深化改革做出總體部署，大會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確了“市場在資源配置中起決定性作用”的重大理論命題。專項資金作為財政調(diào)控經(jīng)濟的重要杠桿與工具，特別是產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金直接介入市場競爭領(lǐng)域，如何貫徹落實十八屆三中全會精神，通過深化改革和創(chuàng)新管理，退出越位領(lǐng)域，補上缺位短板，真正讓“市場在資源配置中起決定性作用”并更好地發(fā)揮其促進經(jīng)濟社會發(fā)展的積極作用，是當前亟待破解的重大問題，同時也是深化財政改革的一個重要方面。筆者結(jié)合多年工作實踐，對此進行了一些粗淺的研究與分析，提出如下改革思路。

一、專項資金制度改革的重要意義

(一)深化財政改革的重要抓手。

十八屆三中全會撐起了全面深化改革的旗幟，吹響了全面深化改革的號角。大會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確“經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系”，提出了“市場在資源配置中起決定性作用”的重要論斷，對政府與市場關(guān)系以及兩者邊界這一理論問題從頂層作出了明晰。同時明確“市場決定資源配置是市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，健全社會主義市場經(jīng)濟體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題?！边@為經(jīng)濟體制改革以及作為其中重要領(lǐng)域的財政改革指明了方向。

就我國財政實踐看，專項資金是財政調(diào)控經(jīng)濟社會發(fā)展的重要工具和手段，也是財政與市場發(fā)生交集關(guān)聯(lián)的主要紐帶和渠道。長期以來，在發(fā)揮積極作用的同時，也存在與市場邊界不清、介入市場競爭領(lǐng)域過多的突出問題，損害了市場配置效率和其在資源配置中發(fā)揮決定性作用的有效發(fā)揮，以企業(yè)為扶持對象的各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金體現(xiàn)尤甚。

簡單說，企業(yè)是市場競爭的主體，其所在領(lǐng)域?qū)儆谑袌龀浞指偁庮I(lǐng)域，其發(fā)展應(yīng)遵循市場規(guī)律、自主發(fā)展、優(yōu)勝劣汰，除關(guān)系國計民生領(lǐng)域的企業(yè)以及特定時期、特定條件下政府適度予以引導(dǎo)性扶持外，政府不應(yīng)加以干預(yù)。并且具有導(dǎo)向性作用的相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金，多非所有企業(yè)普惠，且實際執(zhí)行結(jié)果也多是“你多我少，你有我無”，形成不公平競爭，造成個別產(chǎn)業(yè)、個別企業(yè)躺在政府溫床上畸形發(fā)展。因此，一定程度上講，財政專項資金政策不是在促進良性發(fā)展，而是擾亂市場競爭秩序，破壞發(fā)展環(huán)境。

因此，財政部門積極應(yīng)對，主動作為，改革專項資金制度、創(chuàng)新管理模式，既是新形勢下財政部門亟待研究破解的一個重要課題，也是貫徹落實黨的十八屆三中全會精神、全面深化財政改革的一項重要內(nèi)容。

(二)解決專項資金制度存在問題的迫切要求。

一是設(shè)立過多，零散、碎片化、撒胡椒鹽問題突出。受資金依賴思維和部門狹隘利益影響，許多專項資金并不是因需設(shè)立，而是依部門、事項設(shè)立，部門制定一項政策、出臺一項措施，都要求設(shè)立專項資金或從現(xiàn)有專項資金中拿出一塊來專門支持或傾斜、優(yōu)先支持，并且不管專項資金規(guī)模大小，大事要大錢，小事要小錢，有些專項資金總規(guī)模才一二百萬元，有的專項資金單個企業(yè)支持金額低至幾百元，根本發(fā)揮不了應(yīng)有作用。

二是政出多門，多頭管理，交叉重復(fù)。資金條塊分割、部門化、利益化，有些資金雖設(shè)立之初有其特定政策目標，但隨著時間推移逐漸異化、固化為某些部門所有，不容其他部門染指。部門內(nèi)部，也存在同類、同性質(zhì)專項資金由不同內(nèi)設(shè)機構(gòu)分別管理問題。相同或類似事項多頭設(shè)立專項資金，相互之間欠缺必要的銜接溝通，支持范圍交叉重疊現(xiàn)象多見。比如，省級設(shè)立有工業(yè)企業(yè)技術(shù)改造專項資金，同時還安排有鋼鐵及裝備制造技術(shù)升級、重大成果轉(zhuǎn)化、節(jié)能技改獎勵等專項資金。

三是管理方式不科學(xué)。長期以來，財政專項資金分配，基本是一年一次性“點對點”的無償補助、無償投入，今年投放了，下年再安排、再投入。就長期以來工作實踐看，這種無償使用方式，存在很大弊端，主要由于資金無償性，因利益驅(qū)動導(dǎo)致包裝項目、弄虛作假、騙取套取資金等問題屢禁不絕，甚至有的部門和企業(yè)主觀故意、共同作假。

四是效益低，績效差。實際分配中，出于資金安全、規(guī)避風(fēng)險考慮，對于那些處于起步期或由于種種原因暫時處于困難期、急需資金扶持的小弱企業(yè)，往往由于不能滿足項目申報所需的條件，由于實力弱、前景不確定、風(fēng)險較大、見效周期長等問題而難以獲得資金支持；而實力較強、經(jīng)營狀況良好的企業(yè)，由于能夠滿足項目申報所要求的各種條件、易操作、風(fēng)險小等，則相對容易獲得資金支持。“錦上添花”多、“雪中送炭”少，投入與需求相互背離。并且，財政資金的扶持重在導(dǎo)向，目標地于引導(dǎo)和撬動社會資本和銀行投入，而不可能包打天下，相對于企業(yè)資金需求來講，財政投入也只是杯水車薪。

上述問題，一方面導(dǎo)致有限的財力不能得到有效配置，非急需必要事項占用不少資金，同時一些重大決策部署政策難以調(diào)劑財力支持落實，從整體上削弱了財政調(diào)控能力和資金使用效果。另一方面，資金分配管理的規(guī)范性、安全性使用效益不高，也導(dǎo)致腐敗問題禁而難絕。

(三)緩解財政收支矛盾的現(xiàn)實選擇。

十八屆三中全會將財政定位為“國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，將財政提升到前所未有的歷史高度，責(zé)任和任務(wù)也相應(yīng)空前加重。資金是財政履行職能、發(fā)揮作用的基本或者說是最主要的手段。財政性資金有限性和支出需求無限性，是一個常態(tài)化矛盾，也是財政的一個固有狀態(tài)，古今中外莫不如此。河北省屬于中部省份，各級政府財力還不充裕，今后一個時期，河北省步入經(jīng)濟增長趨緩、財政收入低速增長期，財力增長空間有限。與此同時，推進大氣污染防治、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、保民生、保運轉(zhuǎn)及社會保障等剛性支出，對財政資金需求巨大，收支矛盾將愈益凸顯。改革財政專項資金制度，厘清政府與市場邊界，革弊興利，揚長避短，更加有效地發(fā)揮專項資金的積極作用，紓解財力緊張、資金短缺問題，發(fā)揮財政國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱作用，在現(xiàn)階段乃至今后一個時期都具有極端重要的現(xiàn)實必要性。

二、專項資金制度改革的基本思路

以十八大和十八屆三中全會精神為指導(dǎo)，全面梳理現(xiàn)行財政專項資金政策，針對河北財政經(jīng)濟面臨的新形勢、新任務(wù)，落實中央和省委省政府關(guān)于經(jīng)濟社會發(fā)展的新部署、新要求，以“三四三”(三個步驟、四種方式、三種模式)措施為抓手，推進深化專項資金制度改革，解決專項資金制度存在問題，有效發(fā)揮專項資金對經(jīng)濟發(fā)展的引導(dǎo)推動作用，構(gòu)建專項資金制度新格局。

(一)三個步驟，即對現(xiàn)有專項資金進行“梳理、歸類、處理”三個步驟。

一是全面梳理匯總現(xiàn)有專項資金，摸清家底，掌握底數(shù)。對分管專項資金進行全面調(diào)查、清理，了解掌握包括資金設(shè)立政策依據(jù)、管理部門、前三年額度、支持領(lǐng)域和范圍、支持方式、支持項目數(shù)量、單個項目支持額度、實施績效等要素在內(nèi)的具體內(nèi)容，真正摸清每項資金基本情況，掌握部門分管資金、財政待分資金整體狀況，做到底數(shù)清、情況明，為下步匯總分析工作打好基礎(chǔ)。

二是將現(xiàn)有專項資金合理歸類，進行系統(tǒng)分析。按照專項資金的科學(xué)分類，根據(jù)各專項資金的內(nèi)在屬性、具體情況，分別歸入各個類別之下。對各專項資金逐一從使用方向和支持范圍、分配使用和績效情況、現(xiàn)實必要性等方面全面系統(tǒng)梳理分析，加強同類別下不同專項資金的統(tǒng)籌研究，分別提出是否繼續(xù)保留、取消或整合歸并的意見。

三是針對各類專項資金具體情況和清理、分析結(jié)果，結(jié)合新形勢、新情況和黨委政府新的決策部署，分別采取不同方式加以處理。

從相互關(guān)系上講，上述三個步驟層序銜接、逐級遞進，前兩個步驟是第三個步驟的前提和基礎(chǔ)，第三個步驟是前兩個步驟的目的。

要深入理解和認識清理歸類分析工作對于專項資金制度改革的重要作用。改革專項資金制度，尤其是壓減、整合專項資金以及創(chuàng)新支持方式，實際上是對現(xiàn)有利益配置格局的重構(gòu)，觸及方方面面的既有利益，必然遇到來自于利益各方的各種阻力，難度很大。對專項資金進行全面徹底的梳理并系統(tǒng)歸類，可以將各個部門、產(chǎn)業(yè)以及專業(yè)事項等領(lǐng)域?qū)ｍ椯Y金設(shè)立情況系統(tǒng)、條理、清晰地反映出來，比如哪個部門分管哪些專項資金，哪些事項下各安排有多少專項資金，哪些是同類別、重復(fù)設(shè)立或者支持事項存在交集；以當前中央和省委省政府決策部署、重大政策及相應(yīng)的資金需求為參照系，也可以看出哪些專項資金與現(xiàn)行政策相吻合，哪些需要進一步加大力度，哪些政策需要安排資金但還沒有安排予以支持和保障，哪些資金已經(jīng)不適應(yīng)新的形勢，可以取消撤并，等等。這樣，一方面，專項資金整體情況、個體情況以及相同類似資金情況清晰明了、一目了然，下步開展專項資金整合歸并等工作有了一個堅實的依據(jù)和基礎(chǔ)；另一方面，可以更好地說明我們所推進的改革以及由此對專項資金進行的取消、整合，是出于科學(xué)、規(guī)范考慮，是必要、必須的改革，不是為了整合而整合，不是要從誰手里拿錢、拿權(quán)，也不是要動誰的“蛋糕”，有利于消除各種猜測和不同聲音，利于為領(lǐng)導(dǎo)、部門等利益相關(guān)方理解和接受，減輕改革阻力。

(二)四種方式，按照公共財政一般規(guī)律和本質(zhì)屬性，針對專項資金性質(zhì)、作用，實施“減、并、轉(zhuǎn)、加”四種處理方式。

一是精減專項資金數(shù)量，壓減專項資金規(guī)模。這是專項資金制度改革的首要任務(wù)。其原因在于：其一，企業(yè)作為市場競爭的主體，其所在領(lǐng)域?qū)儆诔浞质袌龈偁庮I(lǐng)域，應(yīng)由其遵循市場規(guī)律、自由發(fā)展、優(yōu)勝劣汰，除關(guān)系國計民生領(lǐng)域的企業(yè)以及特定時期、特定條件下政府適度予以引導(dǎo)性扶持外，政府不宜過多干預(yù)。其二，財政資金的扶持重在導(dǎo)向，目標地于引導(dǎo)和撬動銀行和社會資本投入，而不可能包打天下，而且相對于企業(yè)資金需求來講，財政投入也只是杯水車薪。其三，專項資金扶持政策對市場競爭秩序存在突出的負面影響。其四，過多介入市場競爭領(lǐng)域，干擾市場競爭秩序，有悖于公共財政原則、十八屆三中全會賦予其新的職能定位以及世貿(mào)規(guī)則，當前，可按照由簡到繁、由易到難、穩(wěn)妥實施原則，從取消那些已經(jīng)到期、與新形勢新任務(wù)不相適應(yīng)的資金，以及規(guī)模小、投入分散、效益差的資金入手，逐步推進。同時，專項資金應(yīng)進一步加大對公共公益領(lǐng)域的投入，有序取消諸多非普惠性的產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金，盡量少地介入純粹市場競爭領(lǐng)域，減少對市場主體生產(chǎn)經(jīng)營行為的干預(yù)。

二是整合歸并專項資金。按照對現(xiàn)有專項資金梳理分析意見，根據(jù)中央、地方各級政府決策部署及相應(yīng)的重大事項需要，整合歸并性質(zhì)相同、支出范圍相同、相近或存在交叉重疊的專項資金，打破現(xiàn)有部門、處室界限，聚合有限的財力，集中應(yīng)用于新的決策部署攻堅。

三是探索轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金支持方式，借鑒和引入市場機制，建立有償使用、滾動支持、自主發(fā)展的全新使用管理機制。

四是根據(jù)財政經(jīng)濟面臨的新形勢、新任務(wù)，結(jié)合中央、地方各級政府重大決策部署，新設(shè)必要的專項資金項目，支持經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級。

同時，重新研究制定保留和新設(shè)專項資金分配管理辦法，建立健全管理制度體系，統(tǒng)籌界定的支持范圍和支持方向，規(guī)范分配使用，突出績效，相互之間互為補充、相互銜接，促進經(jīng)濟社會穩(wěn)步健康發(fā)展。

(三)三種模式，即創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金有償支持的三種可行模式。

一是設(shè)立基金并成立市場化的基金公司專司資金運營管理，在資金運營監(jiān)管各層面、全過程全面實行專業(yè)化、市場化運作；

二是在資金分配及監(jiān)督管理環(huán)節(jié)引入市場機制，實施競爭性分配并吸納銀行等專業(yè)機構(gòu)參與進來，發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢提高資金分配管理科學(xué)化、規(guī)范化(專項資金名稱可變可不變)；

三是改變專項資金在設(shè)立政府層面采取對下切塊分配的模式，在基層政府(有關(guān)部門)具體分配環(huán)節(jié)引入市場機制，進行有償投入和使用。

三、專項資金分類

大的方面講，專項資金不外乎兩類，一是公共公益事業(yè)類，一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展類。

公共公益事業(yè)類，即維護公共秩序、促進公益事業(yè)發(fā)展、保障民生等方面的專項資金，主要包括公共安全、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、教育、民生、公共研究機構(gòu)科研資助、就業(yè)社保、文物保護、園林建設(shè)等。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展類，即支持國民經(jīng)濟相關(guān)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)發(fā)展的專項資金。按照其支持項目的不同及改革需要，又可劃分為兩類，一是支持性資金，一是補償性資金。支持性資金，即對企業(yè)以發(fā)展為目的的新上項目予以支持的資金。補償性資金，是指由于政府出于特定政策意圖和目標，強制要求正常生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)關(guān)停并轉(zhuǎn)，對企業(yè)合法經(jīng)濟利益造成的損失，給予適度經(jīng)濟補償?shù)馁Y金。補償性質(zhì)資金支持對象需滿足四個條件：一是企業(yè)的關(guān)停并轉(zhuǎn)是政府強制性的行政措施導(dǎo)致的結(jié)果，而非因市場原因?qū)е缕髽I(yè)經(jīng)營不濟而自行關(guān)停并轉(zhuǎn)；二是企業(yè)是合法企業(yè)，各種審批備案手續(xù)完備，而不是未經(jīng)審批備案的自行上馬企業(yè)；三是企業(yè)于正常生產(chǎn)經(jīng)營狀態(tài)，并有合法的經(jīng)營收入和利潤；四是企業(yè)積極主動落實政府要求并按時間要求及時關(guān)停并轉(zhuǎn)，如由于開展大氣污染防治行動，推進節(jié)能減排、轉(zhuǎn)型升級，對相關(guān)設(shè)施的關(guān)閉、淘汰落后和壓減產(chǎn)能等行政性關(guān)停行為，應(yīng)給予經(jīng)濟補償。支持性和補償性資金的區(qū)別，在于兩個方面：一是補助對象的具體內(nèi)容不同，產(chǎn)業(yè)支持類補助的是新上項目，經(jīng)濟補償類資金補助的是淘汰和關(guān)停行為。也可簡單理解為支持的對象一“增”一“減”。二是資金使用要求不同。產(chǎn)業(yè)支持類資金要求受補助單位必須?？顚Ｓ?，專項用于所申報的項目建設(shè)；經(jīng)濟補償類資金是對企業(yè)經(jīng)濟利益損失的補償，其具體用途由企業(yè)自行決定，不予限定和約束。

四、改革專項資金支持方式①根據(jù)上述專項資金分類，公共公益事業(yè)類發(fā)展專項資金和補償性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金，由于其性質(zhì)的特殊性，不適宜本部分所述支持方式改革，因此本部分涉及專項資金主要針對支持性質(zhì)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金。

經(jīng)濟建設(shè)是財政的重要職能，專項資金是財政履行經(jīng)濟建設(shè)職能、調(diào)控經(jīng)濟發(fā)展的重要杠桿。其作用原理是通過作為經(jīng)濟發(fā)展微觀主體的個體企業(yè)的相關(guān)行為予以支持，并藉由經(jīng)濟利益損益而形成為社會或特定領(lǐng)域所認可的導(dǎo)向，從而對企業(yè)發(fā)展思路、發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展方向產(chǎn)生影響，進而傳導(dǎo)影響特定領(lǐng)域乃至整體經(jīng)濟向政府預(yù)設(shè)的方向發(fā)展。長期以來，我國乃至河北省支持經(jīng)濟建設(shè)和企業(yè)發(fā)展的專項資金，基本是年度一次性的無償補助、無償投入，今年投放了，下年再安排、再投入。隨著這種方式的弊端日益凸顯，改革已成為社會共識和大勢所趨。近年來，一些地方在無償改有償支持方面相繼進行了一些探索和實踐，以期更契合財政資金的本質(zhì)屬性，破解有限資金供給與支出無限需求的矛盾，以有限資金辦更多的事、更大的事，更好地發(fā)揮財政資金的乘數(shù)效應(yīng)。

(一)有償支持方式的突出優(yōu)勢。

較之傳統(tǒng)的無償使用，有償使用方式不僅符合黨的十八屆三中全會精神，順時應(yīng)勢，有利于市場機制在資源配置中發(fā)揮決定性作用和政府作用的更有效發(fā)揮，還具有如下四個方面明顯優(yōu)勢：

一是有效提高資金分配的規(guī)范性、安全性。資金無償使用分配模式下，企業(yè)和所在地政府基本不需付出成本，“不要白不要，要了也白要”等思維和“查出了倒霉，發(fā)現(xiàn)不了賺了”等僥幸心理非常普遍，容易出現(xiàn)包裝項目、弄虛作假、騙取套取資金等問題，甚至有的部門和企業(yè)共同作假，形成腐敗。改為有償使用(如股權(quán)投資)后，對企業(yè)來講，資金不再是白用了，除還本外還要另外支付有償使用費用(如股息)，申請時會考慮是不是需要，將來有沒有還款渠道，沒必要就不會申請了；對于市縣有關(guān)政府部門而言，錢也不是白給了，使用要進行考核，出現(xiàn)了損失要本級財政負擔可能還要擔責(zé)，因而會促進其強化責(zé)任意識，真正著眼發(fā)展需要來申請資金和加強項目實施與資金使用的監(jiān)管，可以有效增強資金分配的規(guī)范性和安全性。

二是實現(xiàn)財政資金滾動使用、循環(huán)支持，不斷壯大資金規(guī)模，增強財政調(diào)控能力。有償使用模式下，專項資金只是給企業(yè)使用，不再一次性投出去就沒了，一定期限后財政可收回重復(fù)使用，而且在保值基礎(chǔ)上還可實現(xiàn)一定增值，從而使來之不易的財政資金不斷發(fā)展壯大，實現(xiàn)滾動扶持、自身良性循環(huán)。以技改資金為例，從2011年起，河北省財政三年已經(jīng)安排了28.5億元，如果采取有償使用方式，那這28.5億元就可重復(fù)投入、重復(fù)使用，落實河北省省委、省政府的重點決策部署也有了更大的回旋余地和空間。同時，也能更有效地撬動企業(yè)、銀行及社會資本投入，以小搏大，更有效地發(fā)揮財政性資金倍數(shù)效應(yīng)，放大財政資金導(dǎo)向作用。

三是增強企業(yè)和地方政府責(zé)任意識和監(jiān)管的主動性、積極性，有效地提高財政資金使用效益。一方面，企業(yè)出于成本考慮，會更加注重項目質(zhì)量和建成后的經(jīng)濟效益情況，以保障將來的還款需求。另一方面，市縣政府和財政部門也會出于還款和考核壓力，切實增強責(zé)任意識，確定支持項目時嚴格審核把關(guān)，項目實施中嚴格監(jiān)督管理，從而有效改變無償使用方式下的“重分配輕管理、重投入輕效益”現(xiàn)象。上述措施，將保證資金分配的機會均等、結(jié)果公平，促進財政資金使用效益的提升。

四是可降低專項資金申報審批成本，提高資金分配與市縣實際的切合度、針對性。

(二)三種具體管理模式。

一是設(shè)立基金，專項資金作為資本金注資成立專業(yè)的基金公司，基金公司作為實行公司制理的企業(yè)，專司資金運營管理，在資金運營監(jiān)管各層面、全過程全面實行市場化運作。比如重慶的產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)股權(quán)投資基金。

二是資金分配上仍采取下級政府(財政)對上級政府(財政)申報項目形式，在項目確定、資金分配、資金支付及監(jiān)督管理環(huán)節(jié)借鑒市場機制，引入銀行等第三方專業(yè)機構(gòu)參與項目考察評審，通過其放出資金并賦予第三方中介機構(gòu)監(jiān)管責(zé)任，借助第三方如銀行專業(yè)力量強化分配使用環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理。在資金回收方面，扶持資金回款到專業(yè)銀行，但如出現(xiàn)資金不能正?；厥涨闆r，則采取上級財政從下級財政扣款的方式加以解決。專業(yè)銀行的職責(zé)是：(1)投放前由銀行對項目進行復(fù)查確認；(2)具體執(zhí)行資金投放及到期回款；(3)實施過程中與政府相關(guān)部門共同監(jiān)管，相應(yīng)的，財政給予銀行傭金，資金使用出現(xiàn)問題銀行也需承擔部分責(zé)任，與政府(財政)共同承擔損失。

三是改變專項資金在政府層面采取對下切塊分配的模式，在基層政府(有關(guān)部門)具體分配環(huán)節(jié)引入市場機制，進行有償投入和使用。實際執(zhí)行中，可采取下級政府(財政)向上級政府(財政)提出資金申請，詳細說明包括資金運作方案(有償使用方式)、擬支持企業(yè)情況和當?shù)氐南嚓P(guān)發(fā)展規(guī)劃等，上級財政會同有關(guān)業(yè)務(wù)主管部門組織評審并據(jù)此確定各地支持資金額度。對于有條件的市、縣出資統(tǒng)籌使用的，可適當提高資金分配額度。省級按年度組織資金使用情況的績效考核，根據(jù)考核情況和省級資金需求，決定資金下步使用意見。比如，運作良好、考核合格的地方，資金留予地方繼續(xù)使用，并可根據(jù)省級資金情況適當追加；運作效果差、管理混亂，未達到規(guī)定要求的地方，停止支持或收回資金。

(三)三種模式的利弊分析。

從當前各級各地專項資金有償支持方式改革實踐看，普遍的取向和做法是采取成立專業(yè)化基金公司的形式，將財政資金由專項資金改為由其作為資本金成立專業(yè)基金公司，通過基金公司這一市場化平臺行使基金的管理運作。

結(jié)合對一些改革實踐的考察及我們所進行的分析，財政專項資金支持方式改革核心內(nèi)容是無償改有償，引入市場化機制是路徑，至于具體通過什么方式或模式、如何借鑒市場化機制以實現(xiàn)其有償使用，僅是外在形式或說實現(xiàn)方式。實行財政專項資金的有償支持方式改革，具體實施方式可有多種選擇，關(guān)鍵是要可行、易行，便于操作和執(zhí)行，利于解決原有專項資金支持方式弊端并更有效地實現(xiàn)政府既定政策意圖。

第一種模式，從形式到內(nèi)容都借鑒了基金運作模式。由于專業(yè)化基金公司市場化程度深，專業(yè)化程度高(涉及金融、投資等多方面專業(yè)知識)，風(fēng)險管控要求嚴格，并具有一套科學(xué)規(guī)范的運作模式，專業(yè)的市場化運作可以更好地服務(wù)于政策目標、實現(xiàn)政策意圖。但就目前各地改革情況看，由于過分拘泥于專業(yè)化的形式，導(dǎo)致很多情況是在實踐中長時間處于搭臺子、起攤子、建機制、組隊伍階段，遲遲不能開展實際業(yè)務(wù)，進入不了實質(zhì)性的運作實施，造成改革停滯、資金滯留，處境頗為尷尬。

第二種和第三種模式，既借鑒了基金的管理運作模式，又不完全等同于市場化運作的基金。一方面，借鑒引入了市場化運作機制的優(yōu)點，又實現(xiàn)了有償支持這一改革的核心；另一方面，可以與當前普遍采用的分配管理模式相銜接而未變根本，易為資金共同管理相關(guān)方所接受；第三方面，能夠更加有效地實現(xiàn)政府安排相關(guān)資金的政策目標，相對簡便易行，利于實際操作實施。

F812.2

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：2095-3151(2014)69-0032-05