對肇事肇禍精神病人管控的調(diào)查與思考——以南京市為例
2014-04-16 19:22:34魏勵(lì)華
江蘇警官學(xué)院學(xué)報(bào) 2014年2期
魏勵(lì)華
據(jù)中國疾病預(yù)防衛(wèi)生研究中心公布的數(shù)據(jù)，精神疾病在我國疾病總負(fù)擔(dān)中排名首位，約占疾病總負(fù)擔(dān)的20%。其中重癥精神病患者約1650萬人，這中間10%的患者具有肇事肇禍傾向。在如此龐大的精神病人基數(shù)上，住院收治率不足10%，全國精神疾病預(yù)防控制情況不容樂觀。南京市作為特大城市，精神病人肇事肇禍風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為威脅社會穩(wěn)定安全的巨大隱患。公安機(jī)關(guān)全面掌握精神病人信息以及精神病人肇事肇禍案件處置方法尤為重要，這不僅有利于降低風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)穩(wěn)定，更有利于為即將舉辦青奧會的順利開展保駕護(hù)航，提供安定有序的比賽環(huán)境，展示南京美麗安全，百姓幸福的國際形象?，F(xiàn)以南京市為例，提出對肇事肇禍精神病人管控處置措施的一些思考。
一、南京市精神病人及其肇事肇禍情況
截至2012年2月，南京市共有1092.4萬人口，其中常住人口810.91萬，登記在冊的暫住人口281.5萬。據(jù)南京市衛(wèi)生部門統(tǒng)計(jì)，南京市精神病人總數(shù)有10余萬，占總?cè)丝诘?%。在南京市疾控中心發(fā)布的南京市人口死亡譜中，精神疾病誘發(fā)的死亡排名位列第九，死亡率逐年緩慢升高。精神疾病對南京市公民生命健康的威脅形勢日趨嚴(yán)峻。
根據(jù)有關(guān)部門對南京各轄區(qū)的精神病人信息統(tǒng)計(jì)，登記在冊的精神病人有3305人，其中常住人口3214人，暫住人口91人。通過對3305名精神病人數(shù)據(jù)信息的整理分析，得到如下信息：男性精神病患人數(shù)為1447人，女性為1858人，男女患病性別人數(shù)比為1：1.28，南京市女性精神病患人數(shù)較多。40歲-69歲的精神病人數(shù)為2343人，占登記總?cè)藬?shù)的70.9%，精神病患病群體以中老年為主。對南京市各轄區(qū)精神病患者的密度分析得出，南京市全市登記在網(wǎng)的精神病患平均人口密度為0.33‰，其中溧水區(qū)、高淳區(qū)、江寧區(qū)、六合區(qū)高于全市平均水平，溧水、高淳二區(qū)密度值遠(yuǎn)超平均水平。城外各區(qū)密度高于城中各區(qū)。
南京市各轄區(qū)內(nèi)都出現(xiàn)過精神病人肇事肇禍案件，有些甚至釀成慘劇。2012年，南京市發(fā)生的與精神病人有關(guān)的警情共3500起，其中500余起為精神病人肇事肇禍。隨著季節(jié)的更替、氣溫變化與環(huán)境污染問題的不斷出現(xiàn)，精神病人發(fā)病率不斷提高，有關(guān)精神病人肇事肇禍的警情會相應(yīng)增多。這對公安機(jī)關(guān)一線民警實(shí)施有效措施管理控制精神病肇事肇禍，保護(hù)公民人身財(cái)產(chǎn)安全和民警自身安全提出了很高要求，同時(shí)，這也是建設(shè)和諧社會的重要課題之一。
二、精神病人肇事肇禍的特點(diǎn)
1.行為的不可預(yù)測性，包括突發(fā)性和沖動型
精神病人猶如一顆顆“不定時(shí)炸彈”埋伏在社會之中。肇事肇禍精神病人不能辨認(rèn)或者不能控制自己的行為，其行為的實(shí)施沒有固定的誘因，不可預(yù)測，也無征兆，導(dǎo)火線可能是一句話，一個(gè)動作，甚至是天氣的變化都有可能引爆這枚“不定時(shí)炸彈”。
2.作案手段殘忍，作案對象多指向親友鄰里
精神病人在肇事肇禍過程中處于被病態(tài)意識支配狀態(tài)，為無行為能力或者限制行為能力人，他們對作案所采用的手段、工具皆無思想行為控制力，作案不計(jì)后果，下手不分輕重，且病發(fā)肇事肇禍的對象大都遵循“就近原則”，有相當(dāng)數(shù)量受害者為最接近肇事肇禍精神病人的人，是精神病人的親屬鄰里。
3.肇事肇禍精神病人常見于精神分裂、癲癇致精神障礙等重型癥狀
通過對南京八家精神病醫(yī)院調(diào)查咨詢發(fā)現(xiàn)，肇事肇禍精神病人精神病種類多見于精神分裂、癲癇致精神障礙這兩類癥狀，此類病人發(fā)病時(shí)精神狂躁，具有妄想情緒，攻擊性強(qiáng)，傷害性大，也就是社會上俗稱的“武瘋子”。
4.危害性大，易造成社會恐慌
精神病人肇事肇禍往往會造成危害巨大的刑事案件?！缎谭ā返?8條規(guī)定，精神病人在發(fā)病期間犯罪不負(fù)刑事責(zé)任。正是因?yàn)榫癫∪苏厥抡氐満笮淌仑?zé)任的減弱和免除性，可能導(dǎo)致事發(fā)后民眾合法的人身權(quán)及財(cái)產(chǎn)權(quán)得不到切實(shí)有效的保護(hù)，這容易在事發(fā)時(shí)引起高于普通刑事案件的恐慌性，造成惡劣的社會影響，嚴(yán)重?cái)_亂社會秩序，不利于國家的長治久安。
三、肇事肇禍精神病人管控處置難點(diǎn)
1.法律法規(guī)的漏洞
我國《刑法》和《治安管理處罰法》僅僅規(guī)定了精神病人肇事肇禍的責(zé)任界定，而對于明確責(zé)任后管控處置的具體措施并沒有清晰的規(guī)范，也沒有可行的配套措施。2013年新《刑事訴訟法》285條規(guī)定：公安機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)精神病人符合強(qiáng)制醫(yī)療條件的，應(yīng)當(dāng)寫出強(qiáng)制意見書，移送人民檢察院，在人民法院決定強(qiáng)制醫(yī)療前，公安機(jī)關(guān)可以采取臨時(shí)的保護(hù)性約束措施。雖然新《刑事訴訟法》對精神病人的處置管控程序作出了一定規(guī)定，但是，對于公安機(jī)關(guān)采取什么樣的保護(hù)性約束措施，在法院宣布決定強(qiáng)制醫(yī)療后公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將肇事肇禍精神病人移交給哪些部門管理治療，部門之間的工作該怎樣協(xié)調(diào)銜接，沒有作出明確規(guī)定。2013年5月1日生效的《中華人民共和國精神衛(wèi)生法》是針對精神病人管控處置的一次歷史性重大突破，極大地彌補(bǔ)了對精神病人管理救助責(zé)任分工的空白。但是，在這些新法新規(guī)中，就公安機(jī)關(guān)在對肇事肇禍精神病人的管控處置中扮演什么樣的角色、承擔(dān)什么責(zé)任，規(guī)定甚少。除此之外，南京市截至目前仍沒有在《精神衛(wèi)生法》指導(dǎo)下根據(jù)本市精神病人肇事肇禍行為的具體特點(diǎn)頒布符合地方實(shí)際的地方性精神衛(wèi)生法規(guī)。使得公安機(jī)關(guān)在管控處置精神病人肇事肇禍的過程中缺少有效措施，事件處理的可行性和操作性相對較弱。
2.數(shù)據(jù)庫信息登記不完善
南京市約有10萬精神病人，經(jīng)過對公安、衛(wèi)生等部門的調(diào)查走訪，各部門對全市精神病人登記率普遍較低且登記信息簡單粗略，不能清晰反映精神病人的實(shí)際情況。公安機(jī)關(guān)作為處理精神病人肇事肇禍案件的第一道關(guān)口，在事發(fā)后的第一時(shí)間掌握精神病患發(fā)病原因、家庭背景等基本個(gè)人信息至關(guān)重要，也關(guān)系著公安機(jī)關(guān)是否能掌握事件處置的主動權(quán)。如果無法及時(shí)了解肇事肇禍精神病人的情況，除了會貽誤處置的黃金時(shí)間，甚至?xí)θ罕姷娜松碡?cái)產(chǎn)安全造成更大的破壞。就公安機(jī)關(guān)方面，導(dǎo)致信息數(shù)據(jù)不完善的原因有兩方面：第一，受世俗道德觀念影響，精神病人往往遭到社會的排斥、歧視，病患家屬心理壓力大，顧慮多，通常對家里的精神病患信息隱瞞不報(bào)，抵觸民警開展入戶調(diào)查，給信息的錄入補(bǔ)充造成了一些困難。第二，基層派出所受制于警力、財(cái)政或者其他原因，沒有組織好社區(qū)民警深入社區(qū)調(diào)查，缺乏系統(tǒng)性轄區(qū)精神病人清查工作。
3.精神病人肇事肇禍后的收治難
（1）收治床位短缺。南京市可供收治精神病人的醫(yī)院共有8家，床位1842個(gè)。目前，本市住院的精神病病人為2267人，其中確認(rèn)為肇事肇禍的精神病人為1121人，精神病院入住率超過123%，處于超負(fù)荷收治狀態(tài)。究其原因，南京市80%的精神病患為長期住戶，住院時(shí)間長，出現(xiàn)只進(jìn)不出的現(xiàn)象。因此，即使公安機(jī)關(guān)接到警情后成功有效地控制了精神病人，將其送住精神病院救治，也會因?yàn)榇参慌抨?duì)的飽和狀態(tài)而耽擱。加之相關(guān)法律法規(guī)的失調(diào)與部門間處理辦法的缺失，導(dǎo)致精神病人陷入無處可去，無處可醫(yī)的窘境。
（2）收治費(fèi)用較高。精神病院入院治療費(fèi)用較高，經(jīng)過大量走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，患精神病的人群家庭大都經(jīng)濟(jì)狀況一般，加之肇事肇禍精神病人相當(dāng)一部分來自于農(nóng)村地區(qū)，沒有支付長期治療所需的高昂醫(yī)療費(fèi)用的能力，這些患者往往只有在發(fā)病時(shí)接受短暫的抑制性治療，控制病情就出院。這種治標(biāo)不治本的控制療法收效甚微，精神病人的病情時(shí)而反復(fù)，愈加嚴(yán)重，只會埋下更深的隱患。
（3）復(fù)合型精神病收治更難。在公安機(jī)關(guān)對肇事肇禍精神病人的管控送治與精神病院收治過程中，發(fā)現(xiàn)越來越多的復(fù)合型精神病人，這些精神病人除了患有精神病外，還兼具吸毒、嚴(yán)重傳染病等疾病，加上肇事肇禍精神病人本身危險(xiǎn)性較高，醫(yī)院所需要?jiǎng)佑玫闹委熑肆ξ锪Τ杀靖?，從醫(yī)院經(jīng)濟(jì)效益的角度出發(fā)，南京市幾家精神病院幾乎都對復(fù)合型精神病人拒之門外。投醫(yī)無門，這些精神病人只能是繼續(xù)流浪于社會各處，這無形中加重了公安機(jī)關(guān)與衛(wèi)生部門維護(hù)社會安全穩(wěn)定，保護(hù)公民合法權(quán)益的負(fù)擔(dān)。
四、改進(jìn)肇事肇禍精神病管控的對策思考
1.啟動地方立法和制度建設(shè)，建立各部門工作聯(lián)動協(xié)調(diào)機(jī)制
黨的十八大報(bào)告提出“科學(xué)立法，嚴(yán)格執(zhí)法，公正司法，全民守法”依法治國的新十六字方針。公安機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法，有法必依的行為規(guī)范必須建立在現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)之上，必須結(jié)合地方實(shí)際求真務(wù)實(shí)。因此，針對《刑法》、《刑事訴訟法》、《精神衛(wèi)生法》等法律對公安機(jī)關(guān)管控處置肇事肇禍精神病人規(guī)范措施不足以解決南京市地方實(shí)情以及南京市尚未出臺地方精神衛(wèi)生法規(guī)的實(shí)際情況，南京市人大及其常委會應(yīng)當(dāng)充分聽取公安、司法、衛(wèi)生等相關(guān)部門的意見，立足于南京市精神病人的實(shí)際情況和區(qū)域案件特點(diǎn)，制訂切實(shí)可行的《南京市精神衛(wèi)生條例》和相應(yīng)的部門規(guī)章，明確對精神病人以及在其肇事肇禍后的管轄主體與責(zé)任分工，避免事發(fā)后由于職責(zé)的混亂不清引發(fā)各部門之間的推諉扯皮，形成上下協(xié)調(diào)，平級聯(lián)動的責(zé)任網(wǎng)絡(luò)。就公安機(jī)關(guān)而言，管控處置肇事肇禍精神病人的實(shí)施措施，要制訂細(xì)則加以明確，進(jìn)一步規(guī)范公安機(jī)關(guān)接受精神病人肇事肇禍警情的處置流程，進(jìn)一步明確公安機(jī)關(guān)在法院決定強(qiáng)制醫(yī)療前采用保護(hù)性措施方式、種類的規(guī)范，以及在法院決定強(qiáng)制醫(yī)療后進(jìn)一步確定公安機(jī)關(guān)移交何處進(jìn)行強(qiáng)制醫(yī)療執(zhí)行的主體責(zé)任。
2.建立健全平臺數(shù)據(jù)庫，完善精神病人資料信息分級登記
南京市公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)改變其工作信息平臺肇事肇禍精神病人登記率低，信息資料簡單粗略，不分輕重的現(xiàn)狀。信息登記工程量大，人力物力消耗大，為了減少消耗并達(dá)到充分完善全市精神病人信息的目的，建議南京市公安局利用每五年開展的人口普查活動，同時(shí)全面普查全市精神病人的情況，由各公安分局根據(jù)各自轄區(qū)的需要每年或者數(shù)月集中開展針對精神病人的專項(xiàng)清查活動。對于清查到的精神病人，未上網(wǎng)的及時(shí)上網(wǎng)，已經(jīng)上網(wǎng)的跟進(jìn)資料信息補(bǔ)充，不斷充實(shí)全市精神病人數(shù)據(jù)庫。另外，對已經(jīng)收集登記的精神病人數(shù)據(jù)信息進(jìn)行分類分級專門管理，學(xué)習(xí)信息平臺的層級管理經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)精神病人的病情輕重，肇事肇禍前科，肇事肇禍頻率進(jìn)行逐層分類，等級管理，形成科學(xué)規(guī)范，等級分明的精神病人管理系統(tǒng)，為今后管控處置精神病人肇事肇禍奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
3.建立健全社區(qū)民警巡查回訪制度及精神病人肇事肇禍風(fēng)險(xiǎn)初步評估機(jī)制
社區(qū)民警要摸清所轄社區(qū)內(nèi)精神病人的情況，實(shí)施巡查，定期回訪，掌握精神病人病情的穩(wěn)定狀況，是否具有肇事肇禍威脅傾向，以此作出初步評估。對于病情反復(fù)無常，波動較大的精神病患者保持嚴(yán)密觀察，邀請專業(yè)精神病研究專家對病患進(jìn)行深入評估。一旦評估之后威脅性高，應(yīng)對精神病人即時(shí)采取措施控制約束，第一時(shí)間送往專業(yè)精神病院救治，盡最大可能防患于未然。
4.發(fā)動精神病人家屬，互幫互助，共同管控
精神病患者家屬背負(fù)著巨大的精神、物質(zhì)上包袱，為了躲避世俗排斥，絕大多數(shù)家屬對家里的精神病人選擇隱而不報(bào)的抵抗態(tài)度。為了有效管控精神病人，降低精神病人肇事肇禍的風(fēng)險(xiǎn)，公安機(jī)關(guān)可以定期召開精神病家屬座談會，成立幫扶小組。精神病家屬因相同的遭遇容易在心理上產(chǎn)生強(qiáng)烈共鳴，更有利于他們自發(fā)組成幫扶小組，不僅可以節(jié)約公安機(jī)關(guān)的人力物力，而且可以有效形成家庭互助，相互監(jiān)督管理，達(dá)到事半功倍的效果。除此之外，公安機(jī)關(guān)可以定期邀請專業(yè)的心理專家對這些家屬進(jìn)行心理輔導(dǎo)，為家屬答疑釋惑，消除他們內(nèi)心懼怕世俗眼光，隱瞞躲避的心理，這能夠更大程度地促進(jìn)精神病人家屬與公安機(jī)關(guān)的聯(lián)系配合，降低精神病人因監(jiān)管疏忽肇事肇禍的機(jī)率。
5.公安民警處置肇事肇禍精神病人過程中的具體注意事項(xiàng)
精神病人在肇事肇禍過程中情緒狂躁，手段兇狠，毫無理智。公安機(jī)關(guān)處置警情時(shí)應(yīng)利用有限資源，保證最小的損失，最高的處置效率。
（1）反應(yīng)迅速，人械齊備。公安機(jī)關(guān)要抓住現(xiàn)場處置的黃金時(shí)間，配備足夠的警力器械，第一時(shí)間趕到事發(fā)現(xiàn)場，形成時(shí)間和警力優(yōu)勢。
（2）疏散群眾，降低風(fēng)險(xiǎn)。精神病人肇事肇禍行為危害程度高，破壞力大。特別在南京新街口、夫子廟等地區(qū)，人流量大，人員復(fù)雜，其中夾雜的精神病人一旦發(fā)病后果不堪設(shè)想。此時(shí)公安機(jī)關(guān)到達(dá)現(xiàn)場后首要任務(wù)就是疏散圍觀群眾，建立安全隔離區(qū)，一方面保護(hù)群眾安全，另一方面為處置提供空間便利條件。
（3）穩(wěn)定情緒，弱化矛盾。精神病人在發(fā)病肇事肇禍的過程中情緒異常激動，意識模糊或者徹底喪失，現(xiàn)場處置民警應(yīng)當(dāng)善于觀察判斷病人的情況，切勿激化矛盾，盡可能穩(wěn)定病人情緒，將其控制在一定的場地之內(nèi)。
（4）迂回智取，保全自身。精神病人肇事肇禍時(shí)殘忍狂暴，力量大于常人，并且很可能攜帶有兇器，現(xiàn)場處置民警不可逞匹夫之勇，貿(mào)然行動。2001年，南京市秦淮區(qū)雙塘派出所一名實(shí)習(xí)警員在處置肇事肇禍精神病人的過程中準(zhǔn)備不足，在破門進(jìn)入“武瘋子”家里時(shí)沒有注意到躲在門背后的“武瘋子”，被其捅傷，英勇犧牲。所以，在處置肇事肇禍精神病人時(shí)要利用隨身攜帶的警械或者就地取材，用竹桿等較長的物體擊落精神病人的武器，保持距離，抓住有利戰(zhàn)機(jī)控制精神病人，迅速約束，及時(shí)送往醫(yī)院救治，做到處置事件與保全自身的雙贏。
6.完善精神病人保障體系，設(shè)立公安基層所隊(duì)處置?？?/h3>
南京市各區(qū)，只有江寧區(qū)和溧水區(qū)設(shè)有專門的精神病防治救助資金，覆蓋率過小。南京市政府及其他各區(qū)政府應(yīng)學(xué)習(xí)江寧、溧水兩區(qū)設(shè)立專項(xiàng)精神病人救助基金的經(jīng)驗(yàn)，成立精神病人救助專項(xiàng)基金，運(yùn)用財(cái)政撥款、社會募集的方式集資，同時(shí)支持鼓勵(lì)引導(dǎo)社會精神病人幫扶組織的發(fā)展。定期下發(fā)救助金給緊急困難的精神病患者家庭用于治療，通過救助金發(fā)放相應(yīng)減少因沒錢看病導(dǎo)致病患發(fā)病肇事肇禍?zhǔn)录陌l(fā)生。
雖然《精神衛(wèi)生法》已經(jīng)明確規(guī)定將精神病人治療費(fèi)用納入醫(yī)療保險(xiǎn)范疇并且要求簡化醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用報(bào)銷程序，但是目前實(shí)際的報(bào)銷程序仍然比較繁瑣，精神病患者需通過專門的醫(yī)療機(jī)構(gòu)鑒定確認(rèn)為精神病，待鑒定報(bào)告出具后并向醫(yī)保部門申請開具特殊病種證明后，才能履行基本醫(yī)療保險(xiǎn)的基本手續(xù)報(bào)銷醫(yī)療費(fèi)用，程序繁瑣，周期長，很有可能耽誤精神病人的后續(xù)治療。南京市相關(guān)部門可以在個(gè)別區(qū)試行，開辟精神病人醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用報(bào)銷的綠色通道，在保證必要程序的同時(shí)簡化審批手續(xù)，提高審批效率，保證醫(yī)療報(bào)銷費(fèi)用及時(shí)發(fā)放到病患手中。
據(jù)調(diào)查，南京市公安機(jī)關(guān)尚未建立公安處置精神病人款項(xiàng)，而公安基層所隊(duì)作為管理精神病人以及處置精神病人肇事肇禍的先鋒，配備專用款項(xiàng)具有必要性，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：第一，運(yùn)用于在控制肇事肇禍精神病人后病情嚴(yán)重，急需救治但暫時(shí)無法核實(shí)身份，聯(lián)系監(jiān)護(hù)人、親屬的精神病人，動用專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)送治，防止病情的進(jìn)一步惡化。第二，運(yùn)用于購置專業(yè)警用物品，強(qiáng)化警械，控制那些發(fā)病時(shí)極具危險(xiǎn)難以制服的肇事肇禍精神病人，提高約束效率，減少人民群眾人身財(cái)產(chǎn)的損失，也保障出勤民警自身的安全。
總之，相信通過彌補(bǔ)相關(guān)法律對管控處置肇事肇禍精神病人立法規(guī)范上的漏洞，完善精神病人數(shù)據(jù)庫建設(shè)，擴(kuò)大對精神病人以及其肇事肇禍后的保障救濟(jì)渠道，建立公安機(jī)關(guān)精神病人肇事肇禍管控體系，將大大降低精神病人肇事肇禍的潛在風(fēng)險(xiǎn)，顯著提升管控效率和案發(fā)處置成功率，維護(hù)社會長治久安。
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