高艷杰

美國(guó)外交研究

肯尼迪政府對(duì)西伊里安領(lǐng)土爭(zhēng)端的政策研究?

高艷杰??

西伊里安爭(zhēng)端，是戰(zhàn)后荷蘭與印尼因西伊里安地區(qū)歸屬問(wèn)題引發(fā)的領(lǐng)土爭(zhēng)端。在西伊里安爭(zhēng)端的立場(chǎng)上，美國(guó)政府長(zhǎng)期奉行中立政策，避免在荷蘭和印尼之間公開(kāi)作出選擇?？夏岬蠄?zhí)政后，美國(guó)政府試圖對(duì)印尼政策全面調(diào)整，希望以 “現(xiàn)代化理論”為指導(dǎo)推動(dòng)印尼的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但肯尼迪政府的宏大計(jì)劃卻受到西伊里安爭(zhēng)端的嚴(yán)重影響。爭(zhēng)端的持續(xù)升級(jí)導(dǎo)致印尼政府無(wú)法將內(nèi)政外交的重心轉(zhuǎn)移到國(guó)內(nèi)建設(shè)上。更重要的是，爭(zhēng)端使得美國(guó)在東南亞的利益遭受嚴(yán)重挑戰(zhàn)，并可能卷入一場(chǎng)不必要的軍事沖突。最終，經(jīng)過(guò)曲折的政策調(diào)整，肯尼迪政府拋棄了美國(guó)長(zhǎng)期堅(jiān)持的“消極中立”政策，通過(guò)積極的外交斡旋和干預(yù)，以事實(shí)上支持印尼的方式推動(dòng)了爭(zhēng)端的和平解決。本文旨在依據(jù)已經(jīng)解密的美國(guó)檔案，系統(tǒng)闡述肯尼迪政府對(duì)西伊里安爭(zhēng)端的態(tài)度和政策變化過(guò)程，并分析導(dǎo)致美國(guó)政府決策變化的動(dòng)因。

西伊里安 肯尼迪 印度尼西亞 荷蘭

西伊里安爭(zhēng)端 (West Irian Dispute)，是戰(zhàn)后荷蘭與印度尼西亞因西伊里安地區(qū)歸屬問(wèn)題引發(fā)的一場(chǎng)領(lǐng)土爭(zhēng)端。西伊里安由新幾內(nèi)亞島的西半部分組成，面積約為42萬(wàn)平方公里，20世紀(jì)初作為荷屬東印度的一部分，成為荷蘭的殖民地。1945年8月，印尼革命領(lǐng)袖蘇加諾 (Sukarno)宣布國(guó)家獨(dú)立，并開(kāi)始了反對(duì)荷蘭恢復(fù)殖民統(tǒng)治的民族革命運(yùn)動(dòng)。1949年8月至11月，在美國(guó)和聯(lián)合國(guó)的斡旋下，荷蘭與印尼在海牙舉行圓桌會(huì)議，荷蘭承認(rèn)印尼獨(dú)立地位，并于1949年12月27日將主權(quán)移交給印尼政府，但是雙方同意 “西伊里安地區(qū)不在主權(quán)移交的范圍內(nèi)，并且同意通過(guò)協(xié)商決定西伊里安的歸屬”。①Report of the Committee New Guinea(IRIAN)，1950，the Secretariat of the Netherlands-Indonesia Union，來(lái)源http://www.papuaweb.org/dlib/nngg/ndl-ind-1950－1.pdf，2012－02－02。但 “圓桌會(huì)議”后，荷蘭人以西伊里安與印尼其他地區(qū)存在巨大文化差異為理由，試圖建立一個(gè)獨(dú)立并受自己主導(dǎo)的西伊里安，而印尼政府則希望收復(fù)西伊里安以實(shí)現(xiàn)國(guó)家統(tǒng)一，西伊里安爭(zhēng)端由此產(chǎn)生。

爭(zhēng)端持續(xù)期間，印尼與荷蘭都試圖獲得美國(guó)的支持向?qū)Ψ绞骸Ｓ捎谟∧崾抢鋺?zhàn)時(shí)期美國(guó)積極爭(zhēng)取的重要中立國(guó)家，而荷蘭又是美國(guó)的北約盟友，美國(guó)政府自始至終處于左右為難的境地。因此，從杜魯門到艾森豪威爾執(zhí)政時(shí)期，美國(guó)政府雖然對(duì)荷蘭持同情態(tài)度，但一直堅(jiān)持 “消極中立”(hands-off)政策，避免在印尼與荷蘭之間作出公開(kāi)選擇。約翰·F.肯尼迪(John F.Kennedy)入主白宮后，西伊里安爭(zhēng)端已經(jīng)呈現(xiàn)出危機(jī)化態(tài)勢(shì)，并成為新一任美國(guó)政府面臨的棘手國(guó)際問(wèn)題之一。關(guān)于肯尼迪政府應(yīng)對(duì)西伊里安爭(zhēng)端的政策，學(xué)界一直缺乏深入而系統(tǒng)的研究。①涉及該問(wèn)題的研究成果主要有:William Henderson，West New Guinea:the Dispute and Its Settlement，South Orange:Seton Hall University Press，1972；C.L.M.Penders，The West New Guinea Debacle:Dutch Decolonization and Indonesia，1945－1962，Honolulu:University of Hawaii Press，2002；Kees Lagerberg，West Irian and Jakarta Imperialism，London:C.Hurst＆Company，1979；Justus M.Van Der Kroef，“Nationalism and Politics in West New Guinea”，Pacific Affairs，Vol.34(Spring，1961)，pp.38－53；Nadia Derkach，“The Soviet Policy towards Indonesia in the West Irian and the Malaysian Disputes”，Asian Survey，Vol.5(Nov.，1965)，pp.566－571；Paul W.Van Der Veur，“The United Nations in West Irian:A Critique”，International Organization，Vol.18(Winter，1964)，pp.53－73；Terrence C.Markin，The West Irian Dispute:How the Kennedy Administration Resolved that“other”Southeast Asia Conflict，Johns Hopkins University，Dissertation，1996；代保平:《淺析美國(guó)在印度尼西亞收回西伊里安問(wèn)題上的角色轉(zhuǎn)變》，《重慶三峽學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年1期，第64—67頁(yè)。本文依據(jù)已經(jīng)解密的美國(guó)檔案，中國(guó)外交部檔案，以及翻譯成中英文的前蘇聯(lián)、印尼資料，系統(tǒng)分析肯尼迪政府處理西伊里安問(wèn)題時(shí)所面臨的困境、影響因素以及政策調(diào)整過(guò)程。

肯尼迪政府與西伊里安問(wèn)題的挑戰(zhàn)

肯尼迪正式入主白宮后，對(duì)美國(guó)對(duì)外政策作出了一系列調(diào)整，其中最突出的是處理與第三世界關(guān)系上的重大變化。在對(duì)待第三世界問(wèn)題上，肯尼迪政府與前任至少存在兩點(diǎn)不同。

首先，新政府不再將第三世界的中立主義視為無(wú)法接受的現(xiàn)象?？夏岬险J(rèn)為，新興國(guó)家由于全神貫注于辛勤建設(shè)自己的國(guó)家，自然會(huì)對(duì)冷戰(zhàn)中的 “道德”問(wèn)題漠不關(guān)心，正像美國(guó)人在類似的發(fā)展階段中對(duì)待拿破侖戰(zhàn)爭(zhēng)的道德問(wèn)題漠不關(guān)心一樣。第三世界目前已成為民主制度和共產(chǎn)主義之間的至關(guān)重要的戰(zhàn)場(chǎng)，而杜勒斯用以反對(duì)中立主義的那套 “經(jīng)文法器”，實(shí)際上只能損害美國(guó)的立場(chǎng)，并驅(qū)使發(fā)展中國(guó)家倒向莫斯科和北京。②[美]小阿瑟·施萊辛格:《一千天——約翰·菲·肯尼迪在白宮》，仲宜譯，北京:三聯(lián)書店，1981年，第387、389頁(yè)。

其次，致力于以 “現(xiàn)代化理論”應(yīng)對(duì)第三世界的挑戰(zhàn)。面對(duì)共產(chǎn)主義在不發(fā)達(dá)地區(qū)的滲透以及地方叛亂、革命的興起，以華爾特·羅斯托 (WaltW.Rostow)、馬克斯·米利肯 (Max Millikan)等為代表的 “查爾斯河學(xué)派”(harles River School)經(jīng)濟(jì)學(xué)家在 “現(xiàn)代化理論”和美國(guó)政府抵制共產(chǎn)主義在第三世界的影響力的外交政策之間指出了出路。他們認(rèn)為，在亞洲、非洲和拉丁美洲等欠發(fā)達(dá)地區(qū)，莫斯科力圖通過(guò)以下方式擴(kuò)張勢(shì)力:即運(yùn)用游擊戰(zhàn)、顛覆、貿(mào)易、援助等手段，挑動(dòng)反殖民主義和民族主義的情緒，突出共產(chǎn)主義的形象并把它標(biāo)榜為欠發(fā)達(dá)地區(qū)現(xiàn)代化的最有效方法。①[美]雷迅馬:《作為意識(shí)形態(tài)的現(xiàn)代化:社會(huì)科學(xué)與美國(guó)對(duì)第三世界政策》，?？勺g，北京:中央編譯出版社，2003年，第44頁(yè)。針對(duì)蘇聯(lián)的新戰(zhàn)略威脅，羅斯托開(kāi)出的 “藥方”是加強(qiáng)對(duì)第三世界長(zhǎng)期發(fā)展的支持。②W.W.Rostow，The Process of Economic Growth，New York:W.W.Norton and Company，1952，pp.29，162－164；梁志:《“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)階段”論與美國(guó)對(duì)外開(kāi)發(fā)援助政策》，《美國(guó)研究》2009年第1期，第121—137頁(yè)。因此，美國(guó)必須增加對(duì)第三世界國(guó)家的開(kāi)發(fā)援助，引導(dǎo)它們仿效西方工業(yè)化道路走向 “起飛”并維持 “自促增長(zhǎng)”，繼而成為合乎西方標(biāo)準(zhǔn)的民主國(guó)家。③W.W.Rostow，The Stages of Economic Growth:An Non-Communist Manifasto，Cambridge: Cambridge University Press，1960，pp.29，112－114，143－144；梁志:《“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)階段”與美國(guó)對(duì)外開(kāi)發(fā)援助政策》，《美國(guó)研究》2009年第1期，第121—137頁(yè)。該 “藥方”實(shí)質(zhì)就是通過(guò)以 “現(xiàn)代化”建設(shè)的開(kāi)展促使欠發(fā)達(dá)國(guó)家最終走上西方的現(xiàn)代化道路，一旦這些地區(qū)的民眾獲得現(xiàn)代社會(huì)所帶來(lái)的高質(zhì)量的生活水平、福利，滋生革命、叛亂的土壤也就自然消除了?；旧希灤┱麄€(gè)肯尼迪時(shí)代，美國(guó)政府都致力于通過(guò)現(xiàn)代化理論應(yīng)對(duì)第三世界的挑戰(zhàn)和共產(chǎn)黨集團(tuán)的競(jìng)爭(zhēng)。

肯尼迪的對(duì)外政策理念，直接影響了美國(guó)政府對(duì)印尼政策的調(diào)整。對(duì)于美國(guó)與印尼關(guān)系，肯尼迪本人對(duì)艾森豪威爾政府時(shí)期的政策基本持否定態(tài)度，他在評(píng)價(jià)艾森豪威爾政府對(duì)印尼的政策時(shí)曾表示，“考慮到中情局對(duì)1958年叛亂的支持，蘇加諾頻繁的反美態(tài)度是可以理解的”。對(duì)于西伊里安問(wèn)題，新政府也有不同的解讀，認(rèn)為西伊里安的背后是共產(chǎn)黨在引導(dǎo)民族主義的革命，使其與西方和美國(guó)發(fā)生沖突。④Roger Hilsman，To Move a Nation:The Politics of Foreign Policy in the Administration of John F. Kennedy，New York:Doubleday＆McClure Company，1967，p.363.肯尼迪能夠理解像印尼這樣的民族國(guó)家在冷戰(zhàn)中的訴求，他曾談及 “多樣化的世界”問(wèn)題，認(rèn)為每個(gè)國(guó)家都可以和平地致力于對(duì)自身潛力的開(kāi)發(fā)，同時(shí)保存和培育本國(guó)文明和生活方式的本質(zhì)。美國(guó)不應(yīng)損害其他國(guó)家的利益，要兼顧朋友和自己的責(zé)任，并應(yīng)當(dāng)全力以赴為新興民族主義者在發(fā)展經(jīng)濟(jì)、承擔(dān)維護(hù)區(qū)域和平的義務(wù)和在世界事務(wù)中發(fā)出自己的聲音方面提供一條道路。①Roger Hilsman，To Move a Nation:The Politics of Foreign Policy in the Administration of John F. Kennedy，p.367.

肯尼迪政府對(duì)第三世界政策的變化，尤其是基于 “現(xiàn)代化理論”指導(dǎo)方針，在印尼地區(qū)找到了天然的 “試驗(yàn)場(chǎng)”。自從 “外島叛亂”②外島泛指除爪哇之外的蘇門答臘、加里曼丹、蘇拉威西等外圍島嶼，1956年底印尼軍隊(duì)內(nèi)部職務(wù)調(diào)整引起的沖突逐步升級(jí)為外島勢(shì)力對(duì)抗中央的叛亂活動(dòng)，詳見(jiàn)Audrey R.Kahin and George Mct.Kahin，Subversion as Foreign Policy:the Secret Eisenhower and Dulles Debacle in Indonesia，New York: the New Press，1995.爆發(fā)以來(lái)，印尼政府的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政狀況是獨(dú)立以來(lái)最糟糕的，軍隊(duì)騷動(dòng)、中央政府資源的流失、反對(duì)荷蘭的運(yùn)動(dòng)以及國(guó)際貿(mào)易衰退，使得社會(huì)負(fù)擔(dān)進(jìn)一步加重；經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯不前，政府無(wú)力向民眾提供學(xué)校、醫(yī)院、道路等公共服務(wù)，造成地方不滿和政治騷動(dòng)，并被共產(chǎn)黨所利用。③Statement of U.S.Policy on Indonesia，NSC5901，F(xiàn)ebruary 3，1959，U.S.Department of State eds.，F(xiàn)RUS，1958－1960，Vol.17，Washington D.C.，USGPO，1994，pp.334－344.到1961年初，印尼糟糕的狀況依然未得到實(shí)質(zhì)改善。總之，印尼糟糕的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和社會(huì)動(dòng)蕩為肯尼迪政府的理論提供了天然的實(shí)驗(yàn)場(chǎng)。

但是，肯尼迪政府對(duì)印尼外交政策的新方針遭到西伊里安問(wèn)題的嚴(yán)重阻礙。理論上，肯尼迪政府的國(guó)家建設(shè)方針?lè)浅＿m用于印尼，尤其是1960 年8月印尼政府提出并通過(guò)了龐大的 “八年經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃”，正好迎合了美國(guó)的政策變化。但是，由于西伊里安爭(zhēng)端的持續(xù)升級(jí)，印尼無(wú)法將資源集中于國(guó)家建設(shè)和發(fā)展。正如羅斯托所言，“要使印尼的政治生活轉(zhuǎn)向艱難的現(xiàn)代化任務(wù)和尋找在東南亞的區(qū)域和睦，就必須解決西伊里安問(wèn)題”。而印尼的態(tài)度似乎也印證了羅斯托的判斷，印尼方面曾表示，一旦他們收復(fù)西伊里安，就會(huì)著手解決長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。①Bradley Simpson，Economists with Guns:Authoritarian Development and U.S.－Indonesian Relations，1960－1968，California:Stanford University Press，2010，p.53.因此，如何解決西伊里安危機(jī)，使印尼政府盡快將內(nèi)政外交的重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)發(fā)展，成為肯尼迪政府的當(dāng)務(wù)之急。

除了推動(dòng)印尼 “回歸”國(guó)家建設(shè)的因素外，西伊里安危機(jī)對(duì)肯尼迪政府更大的挑戰(zhàn)在于，由于印尼與荷蘭軍事沖突的可能性不斷增加，美國(guó)作為荷蘭的北約盟友，很可能會(huì)被迫卷入一場(chǎng)不必要的戰(zhàn)爭(zhēng)，同時(shí)也會(huì)導(dǎo)致蘇聯(lián)和中國(guó)借機(jī)進(jìn)一步拉攏印尼，最終使印尼倒向社會(huì)主義陣營(yíng)，這一結(jié)果將會(huì)使美國(guó)的整個(gè)東南亞戰(zhàn)略遭受嚴(yán)重威脅。

1961年1月26日，美國(guó)駐印尼大使霍華德·瓊斯 (Howard P.Jones)向國(guó)務(wù)院提交了一份關(guān)于西伊里安問(wèn)題嚴(yán)重性的分析報(bào)告。瓊斯認(rèn)為，自印尼擺脫荷蘭的殖民統(tǒng)治以來(lái)，美國(guó)在印尼的利益已遭到來(lái)自共產(chǎn)黨集團(tuán)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。盡管印尼軍方堅(jiān)持反共立場(chǎng)，但是印尼還是逐漸向依靠共產(chǎn)黨集團(tuán)的方向緩慢發(fā)展，因此美國(guó)必須有所行動(dòng)。瓊斯進(jìn)一步指出，1960年蘇聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人赫魯曉夫訪問(wèn)了印尼，向印尼提供了經(jīng)濟(jì)和軍事援助，并表示支持印尼收復(fù)西伊里安的主張。而幾乎同一時(shí)間，荷蘭派出航空母艦到東南亞示威，這可能成為東南亞動(dòng)蕩的前奏。如果印尼和荷蘭之間爆發(fā)戰(zhàn)爭(zhēng)，美國(guó)在東南亞的地位將會(huì)受到威脅，而中蘇集團(tuán)則會(huì)立刻支持印尼，澳大利亞必然會(huì)選擇支持荷蘭。這樣，美國(guó)將不得不在消極中立和支持荷蘭之間做出選擇，而一旦選擇支持荷蘭，所有亞非國(guó)家必然會(huì)將此視為新興國(guó)家對(duì)抗殖民主義的斗爭(zhēng)。美國(guó)作為自由世界的領(lǐng)袖必須找到和平解決問(wèn)題的辦法，而這個(gè)解決辦法必須是印尼能夠接受的。美國(guó)如果選擇支持荷蘭，只會(huì)讓印尼和蘇聯(lián)走得更近。②Telegram from Jones to the Department of State，January 26，1961，Gale，Declassified Documents Reference System(DDRS)，Document Number:CK3100368456.

瓊斯的分析報(bào)告將西伊里安問(wèn)題、印尼政治變動(dòng)，以及冷戰(zhàn)局勢(shì)聯(lián)系在一起，向國(guó)務(wù)院證明西伊里安問(wèn)題可能產(chǎn)生的更大范圍的嚴(yán)重后果。顯然，美國(guó)駐印尼大使認(rèn)為，美國(guó)對(duì)西伊里安問(wèn)題的態(tài)度，已經(jīng)成為影響美國(guó)與印尼關(guān)系的核心問(wèn)題，如果這個(gè)問(wèn)題處理不當(dāng)，印尼可能會(huì)愈發(fā)向共產(chǎn)主義靠攏，并可能會(huì)進(jìn)一步影響美國(guó)與亞非國(guó)家的關(guān)系。

事實(shí)上，瓊斯的論斷是站得住腳的。1960年以來(lái)蘇聯(lián)和中國(guó)都試圖通過(guò)支持印尼收復(fù)西伊里安，加強(qiáng)或改善與印尼的友好關(guān)系。1961年1月，印尼國(guó)防部長(zhǎng)納蘇蒂安 (Pasoetion)率團(tuán)訪問(wèn)莫斯科，正式同蘇聯(lián)簽署了1960年赫魯曉夫訪問(wèn)印尼時(shí)提出的援助計(jì)劃。援助包括軍事援助和經(jīng)濟(jì)援助兩部分。在最引人注目的軍事援助方面，蘇聯(lián)向印尼提供了配備了空對(duì)空導(dǎo)彈的米格－21戰(zhàn)斗機(jī)和裝備空對(duì)地導(dǎo)彈的TU－16轟炸機(jī)，這些都是蘇聯(lián)仍在服役的軍事裝備。除此之外，印尼軍方接收的裝備還包括地對(duì)空導(dǎo)彈、地對(duì)地導(dǎo)彈、兩棲坦克和火炮等先進(jìn)武器。①Guy J.Pauker，“The Soviet Challenge in Indonesia”，F(xiàn)oreign Affair，Vol.40(July 1962)，pp.612－626.與此同時(shí)，蘇聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人通過(guò)公開(kāi)言論向印尼提供政治支持拉攏與后者關(guān)系。1961年1月7日，米高揚(yáng)在莫斯科發(fā)表演說(shuō)，強(qiáng)調(diào)蘇聯(lián)和印尼之間迅速發(fā)展的友誼，并表示蘇聯(lián)非常理解印尼人民對(duì)殖民者占據(jù)西伊里安的擔(dān)憂，以及對(duì)收復(fù)西伊里安的決心。②Guy J.Pauker，“General Nasution's Mission to Moscow”，Asia Survey，Vol.1(March 1961)，pp.13－22.

在收復(fù)西伊里安問(wèn)題上，積極支持印尼政府的還有中國(guó)共產(chǎn)黨。盡管1959年后，中國(guó)與印尼關(guān)系因?yàn)橛∧釃?guó)內(nèi)爆發(fā)大規(guī)模排華運(yùn)動(dòng)陷入波動(dòng)，但中國(guó)政府為避免兩國(guó)關(guān)系惡化，一方面努力通過(guò)協(xié)商敦促印尼政府停止反華排華；另一方面又試圖通過(guò)支持印尼的國(guó)家統(tǒng)一事業(yè)，表明對(duì)印尼的友誼。③關(guān)于中共對(duì)印尼1959年排華運(yùn)動(dòng)的應(yīng)對(duì)與西伊里安問(wèn)題之間的關(guān)系，更為詳細(xì)的論述參見(jiàn)David Mzingo，Chinese Policy toward Indonesia，1949－1967，Ithaca:Cornell University Press，1976，pp.184－185；Antonie C.A.Dake，In the Spirit of Red Benteng:Indonesian Communists between Moscow and Peking，1959－1965，Hague:Mouton＆Co.，1973，pp.53－55；周陶沫:《華僑問(wèn)題的政治漩渦:解析1959—1962年中國(guó)對(duì)印度尼西亞政策》，載李丹慧主編:《冷戰(zhàn)國(guó)際史研究》第9輯，北京:世界知識(shí)出版社，2010年，第155—174頁(yè)。1960年3月，中國(guó)將原本打算出售給印尼的價(jià)值約2000萬(wàn)美元的陸?？哲娛卵b備改為無(wú)償援助。1961年1月26日，中國(guó)副總理兼外長(zhǎng)陳毅在會(huì)見(jiàn)印尼駐華大使蘇卡尼 (Sukarni)時(shí)表示:中國(guó)完全支持蘇加諾總統(tǒng)以和平方式收復(fù)西伊里安的政策，但假如印尼被迫采取非和平方式時(shí)，中國(guó)政府將支持印尼。印尼如果要求中國(guó)提供援助，中國(guó)將不會(huì)拒絕。3月28日，中國(guó)國(guó)務(wù)院副總理陳毅應(yīng)邀訪問(wèn)印尼，雙方簽訂 《中華人民共和國(guó)和印度尼西亞共和國(guó)友好條約》和 《中華人民共和國(guó)和印度尼西亞共和國(guó)文化合作協(xié)定》，并發(fā)表了聯(lián)合公報(bào)，中國(guó)重申了支持印尼收復(fù)西伊里安的斗爭(zhēng)，印尼則重申了支持中國(guó)收復(fù)臺(tái)灣的斗爭(zhēng)。①王泰平主編:《中華人民共和國(guó)外交史》第2卷，北京:世界知識(shí)出版社，1998年，第58頁(yè)；《中華人民共和國(guó)外交部長(zhǎng)和印度尼西亞共和國(guó)外交部長(zhǎng)的聯(lián)合公報(bào)》，《人民日?qǐng)?bào)》1961年4 月4日，第1版。

中蘇兩國(guó)通過(guò)支持印尼收復(fù)西伊里安加強(qiáng)對(duì)印尼影響力的舉動(dòng)，對(duì)美國(guó)在印尼的存在構(gòu)成了威脅。印尼是亞洲地區(qū)具有重要戰(zhàn)略地位的中立主義國(guó)家，早在艾森豪威爾執(zhí)政時(shí)期，美國(guó)就確立了對(duì)印尼戰(zhàn)略目標(biāo)，即阻止印尼滑向共產(chǎn)主義的軌道，并努力加強(qiáng)印尼與西方自由世界的進(jìn)一步合作與融合，同時(shí)幫助印尼發(fā)展成為穩(wěn)定自由、具有能力和意志力從內(nèi)外抵御共產(chǎn)主義，并且有助于鞏固自由世界的政府。②United States Objectives and Courses of Action with Respect to Indonesia，NSC 171/1，November 20，1953，ProQuest，Digital National Security Archive(DNSA)，Item Number:PD00370.因此，中蘇通過(guò)西伊里安問(wèn)題對(duì)印尼發(fā)起的外交 “攻勢(shì)”，使得美國(guó)的利益遭受嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

但對(duì)肯尼迪政府而言，西伊里安問(wèn)題的復(fù)雜之處在于，除了要應(yīng)對(duì)來(lái)自中蘇的挑戰(zhàn)，還必須同時(shí)應(yīng)對(duì)來(lái)自西方盟友，尤其是當(dāng)事國(guó)荷蘭和澳大利亞的外交壓力。

荷蘭是美國(guó)的北約盟友，從杜魯門到艾森豪威爾執(zhí)政時(shí)期，美國(guó)政府雖然堅(jiān)稱在西伊里安爭(zhēng)端中持中立立場(chǎng)，但實(shí)際上一直不公開(kāi)地表示對(duì)荷蘭的同情，甚至支持。③詳見(jiàn)高艷杰:《美國(guó)對(duì)印尼—荷蘭領(lǐng)土爭(zhēng)端的政策演變》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2012年8月1日，第337期。肯尼迪上臺(tái)后，荷蘭政府希望進(jìn)一步獲得美國(guó)新政府的支持，但肯尼迪政府卻態(tài)度謹(jǐn)慎。在西伊里安問(wèn)題上，新政府的第一次表態(tài)是拒絕荷蘭的邀請(qǐng)，未派美國(guó)代表參加荷蘭籌劃的 “西伊里安委員會(huì)” (West Irian Council)成立的開(kāi)幕式。①Telegram from Hague to the Department of States，March 28，1961，DDRS，Document Number: CK3100080387.荷蘭建立 “西伊里安委員會(huì)”的目的是打著民族自決的旗幟建立統(tǒng)一的西伊里安政治權(quán)力機(jī)構(gòu)，但實(shí)際上該機(jī)構(gòu)基本為荷蘭人控制。②Kees Lagerberg，West Irian and Jakarta Imperialism，pp.63－65.作為回應(yīng)，荷蘭外長(zhǎng)倫斯 (Joseph Luns)對(duì)美國(guó)拒絕出席的決定表示 “震驚、沮喪和非常失望”，并警告美國(guó)，荷蘭絕對(duì)不能接受美國(guó)繞過(guò)荷蘭解決西伊里安問(wèn)題。③Telegram from Hague to the Department of States，March 28，1961，DDRS，Document Number: CK3100080387.

在西伊里安問(wèn)題上，荷蘭的背后是澳大利亞的堅(jiān)定支持。西伊里安位于澳大利亞北部，其東部與澳大利亞托管的巴布亞新幾內(nèi)亞接壤，因此該地區(qū)的歸屬對(duì)其國(guó)家安全有直接影響。1961年2月24日，澳大利亞總理孟席斯 (Robert Gordon Menzies)訪問(wèn)美國(guó)，并同肯尼迪在白宮會(huì)晤。孟席斯向肯尼迪強(qiáng)調(diào)了西伊里安與澳大利亞領(lǐng)土的毗鄰關(guān)系及其對(duì)澳大利亞國(guó)家安全的重要性。他指出，所有澳大利亞人都從情感上對(duì)這個(gè)問(wèn)題表示嚴(yán)重關(guān)注并且對(duì)該地區(qū)可能落入受共產(chǎn)黨控制的印尼手中表示擔(dān)憂。孟席斯對(duì)荷蘭表示同情，并認(rèn)為最好的解決辦法就是繼續(xù)讓荷蘭對(duì)這一地區(qū)進(jìn)行托管。④Summary Record of Meeting at White House，F(xiàn)ebruary 24，1961，DDRS，Document Number: CK3100188606.孟席斯極力強(qiáng)調(diào)澳大利亞可能遭受的安全危險(xiǎn)這一說(shuō)法，是美國(guó)必須考慮的因素。作為 “澳新美同盟”的盟友，美國(guó)與澳大利亞有共同防衛(wèi)義務(wù)，但美國(guó)不希望在非核心利益區(qū)域被拖入一場(chǎng)不必要的戰(zhàn)爭(zhēng)。

總而言之，肯尼迪執(zhí)政以來(lái)，無(wú)論是出于促使印尼將國(guó)家重心轉(zhuǎn)移到國(guó)內(nèi)建設(shè)的需要，還是為避免危機(jī)升級(jí)為軍事沖突可能引起的嚴(yán)重后果，美國(guó)政府必須推動(dòng)危機(jī)的緩和或和平解決。確切地說(shuō)，爭(zhēng)端的 “危機(jī)化”也使得肯尼迪政府延續(xù)前任的消極中立政策所承受的風(fēng)險(xiǎn)和代價(jià)進(jìn)一步上升，而來(lái)自對(duì)手和盟友的持續(xù)壓力，不斷壓縮著美國(guó)處理西伊里安危機(jī)的外交空間。

肯尼迪政府對(duì)西伊里安爭(zhēng)端的政策初變

盡管各種跡象表明西伊里安危機(jī)嚴(yán)重程度已進(jìn)一步上升，但1961年初肯尼迪總統(tǒng)并未在這一事務(wù)中扮演核心角色。事實(shí)上，由于柏林危機(jī)帶來(lái)的巨大壓力，肯尼迪本人甚至在1961年4月以前，幾乎沒(méi)有直接參與過(guò)西伊里安事務(wù)，而國(guó)務(wù)院官員基本按照艾森豪威爾時(shí)期的政策處理危機(jī)。但從4月開(kāi)始，肯尼迪及其核心幕僚逐漸加強(qiáng)對(duì)西伊里安危機(jī)的關(guān)注，并初步顯露出在處理該問(wèn)題態(tài)度上與前任的差別。

1961年4月3日，美國(guó)國(guó)務(wù)卿迪安·臘斯克 (Dean Rusk)向肯尼迪提交了一份關(guān)于西伊里安局勢(shì)和建議的備忘錄。這是肯尼迪上任以來(lái)，國(guó)務(wù)院第一次就此問(wèn)題向總統(tǒng)提交建議。臘斯克認(rèn)為，就重要性而言，西伊里安爭(zhēng)端的持續(xù)已經(jīng)超越了爭(zhēng)端本身的目標(biāo)，爭(zhēng)端使得作為印尼民族領(lǐng)袖的蘇加諾可以把任何對(duì)他構(gòu)成挑戰(zhàn)的人視為不愛(ài)國(guó)者；爭(zhēng)端有助于印尼共產(chǎn)黨消除作為保守勢(shì)力的印尼陸軍的影響，同時(shí)也轉(zhuǎn)移了人們對(duì)印尼急迫的國(guó)內(nèi)問(wèn)題的注意力。就外部環(huán)境而言，爭(zhēng)端已經(jīng)引起第三方勢(shì)力卷入，導(dǎo)致印尼向蘇聯(lián)靠攏，并以戰(zhàn)爭(zhēng)作為威脅手段。盡管杜勒斯 (John Dulles)曾經(jīng)保證一旦荷蘭遭到印尼攻擊時(shí)美國(guó)會(huì)給予一定援助，“但我們實(shí)際上一直在保持中立”，“目前形勢(shì)的發(fā)展恰恰強(qiáng)化了我們的論斷，即荷蘭應(yīng)該撤出西伊里安”。他認(rèn)為，荷蘭最終將不得不接受將西伊里安主權(quán)移交給印尼的建議。①M(fèi)emorandum for the President，April 3，1961，DDRS，Document Number:CK3100360611.在如何具體處理西伊里安問(wèn)題上，臘斯克主張建立聯(lián)合國(guó)對(duì)該地區(qū)的領(lǐng)土托管，并推薦由馬來(lái)亞行使托管②馬來(lái)亞早在1960年就曾提出愿意出面斡旋西伊里安危機(jī)，并規(guī)劃了一套關(guān)于聯(lián)合國(guó)托管的方案，具體參見(jiàn)William Henderson，West New Guinea:The Dispute and Its Settlement，pp.70－73。，或者直接讓聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)行使托管。③Memorandum For the President，April 3，1961，DDRS，Document Number:CK3100360611.以托管方式解決西伊里安問(wèn)題并非臘斯克首創(chuàng)，而是1960年10月由國(guó)務(wù)院政策規(guī)劃室提出。顯然，臘斯克的報(bào)告表明，美國(guó)國(guó)務(wù)院實(shí)際上傾向于采取 “真正”中立的立場(chǎng)，通過(guò)聯(lián)合國(guó)渠道最終促成爭(zhēng)端的徹底解決，并主張美國(guó)改變消極的袖手旁觀政策，建立渠道和平臺(tái)推動(dòng)問(wèn)題的解決。需要指出的是，臘斯克認(rèn)為美國(guó)的作用只是為雙方或者利益攸關(guān)方搭建對(duì)話和磋商的平臺(tái)，并非直接參與爭(zhēng)端的解決，換而言之，美國(guó)只是 “有限參與”，而非直接介入。

國(guó)務(wù)院的建議遭到國(guó)家安全委員會(huì)成員羅伯特·科默 (Robert W. Komer)的反對(duì)。作為重要決策人之一，科默對(duì)國(guó)務(wù)院對(duì)西伊里安問(wèn)題的解讀表示不解，他認(rèn)為，如果美國(guó)轉(zhuǎn)變政策的主要原因是為了避免印尼滑向共產(chǎn)主義，那么必須找出全面滿足印尼要求的解決方案。如若不然，只會(huì)惹來(lái)一堆麻煩，卻得不到任何好處。按照國(guó)務(wù)院的建議操作，美國(guó)不但需承擔(dān)因荷蘭、澳大利亞不滿所造成的后果，同時(shí)也無(wú)法令印尼滿意。國(guó)務(wù)院的問(wèn)題在于它從未考慮如何結(jié)束爭(zhēng)端?？颇瑪嘌?，印尼毫無(wú)疑問(wèn)最終將獲得西伊里安。在此問(wèn)題上，美國(guó)無(wú)法承受攻擊蘇加諾所付出的代價(jià)，因?yàn)樗麄儷@得了蘇聯(lián)的支持，荷蘭不得不讓步。但是美國(guó)總是轉(zhuǎn)變緩慢，導(dǎo)致自己從危機(jī)走向危機(jī)?？颇€認(rèn)為，國(guó)務(wù)院提交的建議中沒(méi)有可替代性方案，而總統(tǒng)至少應(yīng)該了解幾種不同的方案并作出選擇。①M(fèi)emorandum from Robert W.Komer of the National Security Council Staff to the President's Special Assistant for National Security Affairs(Rostow)，April 5，1961，U.S.Department of State eds.，F(xiàn)RUS，1961－1963，Vol.XXIII，Washington D.C.，USGPO，1994，pp.340－341.科默的態(tài)度非常明確，既然美國(guó)的政策轉(zhuǎn)變是為了拉攏印尼，而印尼最終必將收復(fù)西伊里安，那么美國(guó)就應(yīng)當(dāng)直接支持印尼的主張，避免陷入被動(dòng)局勢(shì)。

科默的建議似乎與國(guó)務(wù)卿針?shù)h相對(duì)。首先，國(guó)務(wù)卿臘斯克認(rèn)為荷蘭應(yīng)當(dāng)撤出西伊里安，但并未打算采取行動(dòng)促使荷蘭撤出，而科默認(rèn)為美國(guó)應(yīng)直接支持印尼反對(duì)荷蘭；其次，臘斯克認(rèn)為美國(guó)的參與是有限的，只是為相關(guān)各方提供磋商的平臺(tái)，并不促成直接的結(jié)果，而科默則認(rèn)為美國(guó)應(yīng)直接參與爭(zhēng)端的解決。雖然從文字表述來(lái)看，二者觀點(diǎn)存在巨大差異，但事實(shí)上，如果對(duì)比艾森豪威爾政府的消極中立政策，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)二者其實(shí)存在共同之處:其中最明顯的一點(diǎn)是，二者都認(rèn)為荷蘭應(yīng)當(dāng)撤出西伊里安；其次，二者都認(rèn)為美國(guó)應(yīng)當(dāng)有所作為，參與爭(zhēng)端的解決。

臘斯克和科默主張的共同之處，表明了新政府成員對(duì)西伊里安爭(zhēng)端認(rèn)識(shí)的初步變化，而這種變化在肯尼迪總統(tǒng)與荷蘭官員的會(huì)晤中得到了體現(xiàn)。1961年4月10日，肯尼迪總統(tǒng)在白宮同荷蘭官員的會(huì)晤中，向荷蘭外交大臣倫斯 (Luns)表示，美國(guó)之所以不愿直接參與該事務(wù)主要有兩點(diǎn)原因:首先，美國(guó)已經(jīng)處于介入老撾危機(jī)的邊緣，不希望再在同一區(qū)域內(nèi)卷入另一場(chǎng)危機(jī)；第二，由于蘇加諾即將訪美，在這個(gè)時(shí)候卷入爭(zhēng)端會(huì)讓美國(guó)陷入被動(dòng)地位?？夏岬媳硎舅茈y理解為什么荷蘭要對(duì)這個(gè)完全可以視為負(fù)擔(dān)的遙遠(yuǎn)的島嶼如此重視。在詢問(wèn)了荷蘭為守衛(wèi)西伊里安所花費(fèi)的資金后，肯尼迪進(jìn)一步表明他無(wú)法理解荷蘭為何還要繼續(xù)。盡管倫斯極力表示他們的 “理想主義”，他們對(duì)西伊里安人的責(zé)任，以及對(duì) “民族自決”的堅(jiān)持，但肯尼迪并不為所動(dòng)?？夏岬险J(rèn)為，對(duì)西伊里安這樣一個(gè)對(duì)荷蘭并非必須保衛(wèi)的地區(qū)做出保證，將是非常沉重的負(fù)擔(dān)。①M(fèi)emorandum of Conversation，April 10，1961，DDRS，Document Number:CK3100360486.倫斯顯然對(duì)肯尼迪的態(tài)度非常不滿，他反復(fù)重申艾奇遜 (Dean G.Acheson)和杜勒斯在警告蘇加諾方面如何卓有成效，以及杜勒斯曾經(jīng)做出的對(duì)荷蘭長(zhǎng)期支持的承諾。②Ibid.

從這次談話內(nèi)容可以看出，肯尼迪總統(tǒng)同時(shí)吸收了臘斯克和科默的部分觀點(diǎn)，但更多地采納了臘斯克的建議，即荷蘭不應(yīng)當(dāng)繼續(xù)固守西伊里安，并且在此基礎(chǔ)上明確闡述了美國(guó)不愿直接介入的立場(chǎng)。肯尼迪總統(tǒng)與前任最大的轉(zhuǎn)變?cè)谟?，他明確表明美國(guó)拒絕在這一區(qū)域卷入戰(zhàn)爭(zhēng)和對(duì)荷蘭的支持，同時(shí)也間接否定了對(duì)荷蘭繼續(xù)占有西伊里安的同情。至此，肯尼迪政府對(duì)西伊里安問(wèn)題的態(tài)度已初顯端倪，新政府同樣不愿承擔(dān)過(guò)多義務(wù)，但基本已經(jīng)否定了艾森豪威爾政府名為中立、實(shí)則同情或偏袒荷蘭的立場(chǎng)。

聯(lián)合國(guó)大會(huì)上的政策 “倒退”

肯尼迪政府對(duì)西伊里安爭(zhēng)端態(tài)度的初步變化，實(shí)際上是與肯尼迪本人對(duì)包括印尼在內(nèi)的第三世界中立主義國(guó)家的認(rèn)識(shí)聯(lián)系在一起的，同時(shí)也是美—印尼關(guān)系變化的縮影。與艾森豪威爾政府不同，肯尼迪認(rèn)為，第三世界目前已成為民主制度和共產(chǎn)主義之間的一個(gè)極為重要的戰(zhàn)場(chǎng)，而杜勒斯用以反對(duì)中立主義的那套 “經(jīng)文法器”，實(shí)際上只能損害美國(guó)的立場(chǎng)，并促使發(fā)展中國(guó)家倒向莫斯科和北京。冷戰(zhàn)已不再是這個(gè)世界中唯一的現(xiàn)實(shí)，美國(guó)應(yīng)當(dāng)幫助新興國(guó)家尋找自己通向民族尊嚴(yán)和國(guó)際和諧的道路。①[美]小阿瑟·施萊辛格:《一千天——約翰·菲·肯尼迪在白宮》，第387、389頁(yè)。

肯尼迪對(duì)印尼中立主義認(rèn)識(shí)變化的結(jié)果之一，是美印關(guān)系持續(xù)升溫。1961年4月下旬，在美國(guó)駐印尼大使館和國(guó)務(wù)院積極推動(dòng)下，蘇加諾對(duì)美國(guó)進(jìn)行國(guó)事訪問(wèn)。應(yīng)蘇加諾的要求，肯尼迪打破慣例親自到機(jī)場(chǎng)迎接。②Paul E.Gardner，Shared Hopes，Separate Fears:Fifty Years of U.S.Indonesia Relations，Boulder，Colorado:Westview Press，1997，p.175.為拉攏蘇加諾，肯尼迪送給后者一架同自己座駕相似的價(jià)值90萬(wàn)美元的直升機(jī)，并且承諾1億美元的一攬子經(jīng)濟(jì)援助計(jì)劃。③C.L.M.Penders，The West New Guinea Debacle:Dutch Decolonization and Indonesia，1945－1962，p.335.在兩國(guó)最高領(lǐng)導(dǎo)人的會(huì)晤中，雖然蘇加諾對(duì)美國(guó)拒絕支持他們收復(fù)西伊里安表示不滿，但兩國(guó)總統(tǒng)的會(huì)晤本身，就證明了雙方關(guān)系的改善。④詳細(xì)會(huì)談內(nèi)容見(jiàn)Memorandum of Conversation，April 24，1961，F(xiàn)RUS，1961－1963，Vol.XXIII，pp.382－390。與此同時(shí)，1961年期間，美國(guó)通過(guò)各種渠道向蘇加諾表示美國(guó)對(duì)印尼的理解，并表達(dá)他們與前任對(duì)待新興國(guó)家態(tài)度上的不同；而印尼政府也相信肯尼迪政府正向著支持印尼的方向上靠攏。⑤Airgram from Djakarta to the Department of State，July 7，1961，DDRS，Document Number: CK3100360502.

美國(guó)與印尼關(guān)系的升溫，尤其是肯尼迪政府在西伊里安問(wèn)題態(tài)度上的變化，引起了荷蘭的不滿和擔(dān)憂，并加快了荷蘭繞過(guò)美國(guó)解決爭(zhēng)端的步伐。1961年底，荷蘭政府將主要精力放在聯(lián)合國(guó)框架內(nèi)，試圖借助聯(lián)合國(guó)大會(huì)以投票方式實(shí)現(xiàn)在西伊里安的目標(biāo)。

1961年10月9日，荷蘭外交大臣倫斯不顧美國(guó)政府的勸阻，向第16屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)提交了解決西伊里安問(wèn)題的草案，即 “倫斯方案”(The Luns Plan)。方案主要內(nèi)容包括:首先，將西伊里安置于聯(lián)合國(guó)監(jiān)管之下，并讓西伊里安人獲得民族自決的明確保證；第二，將西伊里安的統(tǒng)治權(quán)移交給西伊里安人；第三，荷蘭將把現(xiàn)有權(quán)力移交給聯(lián)合國(guó)建立并負(fù)責(zé)運(yùn)作的一個(gè)國(guó)際機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)將逐步接管職責(zé)，并為西伊里安人在穩(wěn)定的條件下進(jìn)行初步民族自決做準(zhǔn)備。①GAOR，Sixteenth Session(1961)，A/PV.1016，cited in William Henderson，West New Guinea: The Dispute and Its Settlement，p.103.“倫斯方案”遭到印尼政府的堅(jiān)決反對(duì)。印尼政府認(rèn)為，根本不存在民族自決問(wèn)題，早在1945年印尼宣布獨(dú)立時(shí)，印尼人就已經(jīng)完成民族自決，而西伊里安人民是印尼人的一部分，沒(méi)有理由再單獨(dú)進(jìn)行一次民族自決。②William Henderson，West New Guinea:the Dispute and Its Settlement，p.105.

對(duì)美國(guó)而言，“倫斯方案”的出臺(tái)給肯尼迪政府帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)，雖然美國(guó)也考慮以聯(lián)合國(guó)托管的方式解決爭(zhēng)端，但并不希望以聯(lián)合國(guó)大會(huì)表決的方式進(jìn)行操作。另一方面，“倫斯方案”也導(dǎo)致美國(guó)政府內(nèi)部分歧進(jìn)一步加劇。美國(guó)政府內(nèi)部關(guān)于西伊里安問(wèn)題的爭(zhēng)論在1961年4月肯尼迪總統(tǒng)會(huì)見(jiàn)倫斯后就已有所升溫，除科默外，國(guó)家安全委員會(huì)成員羅伯特·約翰遜(Robert H.Johnson)也提交了備忘錄，認(rèn)為支持印尼收復(fù)西伊里安更符合美國(guó)的利益。③詳見(jiàn)Memorandum from Robert H.Johnson of the National Security Council Staff to the President's Deputy Special Assistant for National Security Affairs(Rostow)，April 18，1961，F(xiàn)RUS，1961－1963，Vol. XXIII，pp.364－367。但是，來(lái)自國(guó)安會(huì)資深成員的論斷當(dāng)時(shí)被國(guó)務(wù)卿所壓倒。而“倫斯方案”出臺(tái)后，在決策層更具話語(yǔ)權(quán)的羅斯托也決定向肯尼迪總統(tǒng)提出關(guān)于西伊里安問(wèn)題的備忘錄，挑戰(zhàn)臘斯克的觀點(diǎn)，并試圖在該問(wèn)題的決策中發(fā)出聲音。

羅斯托在提交的備忘錄中直言，永久解決西伊里安爭(zhēng)端的唯一途徑，就是明確讓印尼控制該地區(qū)。羅斯托認(rèn)為，荷蘭在同美國(guó)玩雙重把戲:一方面暗示其制定的計(jì)劃是要將西伊里安移交給印尼；另一方面，卻使美國(guó)和印尼陷入困難的外交境地。荷蘭的目的是使印尼無(wú)法獲得西伊里安，同時(shí)迫使美國(guó)做出支持荷蘭而反對(duì)印尼的選擇。荷蘭不聽(tīng)美國(guó)的勸阻，將其決議提交給了聯(lián)合國(guó)大會(huì)。在美國(guó)是否應(yīng)介入的問(wèn)題上，與國(guó)務(wù)院的 “有限參與”論調(diào)不同，羅斯托表示，美國(guó)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)更為積極的角色，并應(yīng)當(dāng)明確告訴荷蘭，“他們提案中的民族自決原則毫無(wú)意義。如果荷蘭不制定出修改方案，讓印尼有接受方案的希望，那我們將會(huì)促使他們撤回方案”。①M(fèi)emorandum from the President's Deputy Special Assistant for National Security Affairs(Rostow)to President Kennedy，October 13，1961，F(xiàn)RUS，1961－1963，Vol.XXIII，pp.440－442.

事實(shí)證明，雖然肯尼迪總統(tǒng)并未立即對(duì)支持印尼一說(shuō)表示支持，但卻對(duì)羅斯托分析的關(guān)于荷蘭提案可能帶來(lái)的后果表示認(rèn)同。1961年11月，“倫斯方案”進(jìn)入聯(lián)合國(guó)大會(huì)預(yù)備討論流程后，為避免在投票中陷入羅斯托所分析的尷尬境地，美國(guó)通過(guò)外交壓力迫使荷蘭撤銷了 “倫斯方案”。

但 “倫斯方案”的流產(chǎn)并不意味著荷蘭與印尼在聯(lián)合國(guó)斗爭(zhēng)的結(jié)束，以印度為首的9個(gè)不結(jié)盟國(guó)家和13個(gè)曾為法國(guó)殖民地的黑非洲國(guó)家分別提交了兩個(gè)解決西伊里安爭(zhēng)端的新提案，使得西伊里安問(wèn)題進(jìn)一步復(fù)雜化。

印度提出新的議案主要是出于自身利益的考慮，當(dāng)時(shí)印度與葡萄牙在果阿 (Goa)地區(qū)面臨著類似的爭(zhēng)端。對(duì)印度而言，幫助印尼收復(fù)西伊里安等于是幫助自己收復(fù)果阿。 “印度決議案” (India Resolution)的主要內(nèi)容是，呼吁印尼與荷蘭雙方在聯(lián)合國(guó)大會(huì)主席的支持下進(jìn)一步開(kāi)展協(xié)商，這一觀點(diǎn)也是印尼所青睞的；而13個(gè)黑非洲國(guó)家提交的 “布拉柴維爾提案”(Brazzaville Proposal)則堅(jiān)決擁護(hù)民族自決的原則，同時(shí)支持加強(qiáng)雙邊和談。“布拉柴維爾提案”實(shí)際上是 “倫斯方案”的折中版本，它一方面堅(jiān)持民族自決原則，另一方面又支持通過(guò)雙邊協(xié)商而非在聯(lián)合國(guó)內(nèi)解決爭(zhēng)端，規(guī)定雙方協(xié)商的最后期限為1962年3月1日，同時(shí)提出若通過(guò)上述方式仍無(wú)法解決，則交由聯(lián)合國(guó)委員會(huì)調(diào)查裁決。鑒于 “布拉柴維爾提案”基本體現(xiàn)了 “倫斯方案”的核心觀點(diǎn)，荷蘭對(duì)該方案表示支持，甚至參與了提案的草擬工作，這也是荷蘭之所以愿意順從美國(guó)撤回 “倫斯方案”的重要原因之一。②Henderson，West New Guinea:the Dispute and Its Settlement，pp.106－107；Ide Anak Agung Gde Agung，Twenty Years(of)Indonesian Foreign Policy，1945－1965，Yogyakarta:Duta Wacana University Press，1990，p.302；C.L.M.Penders，The West New Guinea Debacle:Dutch Decolonization and Indonesia，1945－1962，pp.338－339.

但 “布拉柴維爾提案”由于包含民族自決原則，同樣遭到美國(guó)的反對(duì)。迫于美國(guó)的壓力，13個(gè)非洲國(guó)家隨后刪除了 “布拉柴維爾提案”中關(guān)于民族自決原則的內(nèi)容，使得該方案與 “印度提案”的區(qū)別僅僅體現(xiàn)在聯(lián)合國(guó)委員會(huì)的建立和談判期限上。對(duì)印尼而言，修改過(guò)的 “布拉柴維爾提案”依然不如 “印度提案”更符合自身利益，因?yàn)槁?lián)合國(guó)的干預(yù)和談判期限的設(shè)定會(huì)阻礙印尼最終收復(fù)西伊里安。

兩種替代方案被提交后，為避免陷入非 “荷”即 “印尼”的被動(dòng)局面，棄權(quán)應(yīng)是比較理想的選擇。但在最后的表決中，美國(guó)代表團(tuán)在聯(lián)合國(guó)大會(huì)意外地做出了讓印尼人非常惱怒的決定，他們選擇支持非洲的 “布拉柴維爾提案”，而否決了印尼更熱衷的 “印度提案”。①GAOR，Sixteenth Session(1961)，Annexes，A/L.367/Rew.1.，368，cited in Henderson，West New Guinea:the Dispute and Its Settlement，p.106；Memorandum from Robert H.Johnson of the National Security Council Staff to President Kennedy，November 30，1961，F(xiàn)RUS，1961－1963，Vol.XXIII，pp. 467－468.盡管最終兩種方案都因未拿到必須的多數(shù)票而流產(chǎn)，但是美國(guó)的選擇卻成為美國(guó)對(duì)西伊里安問(wèn)題政策的重要轉(zhuǎn)折。美國(guó)的決定令人費(fèi)解，他們?cè)诼?lián)合國(guó)大會(huì)上的選擇同它過(guò)去一年內(nèi)對(duì)西伊里安問(wèn)題態(tài)度的發(fā)展方向相比，是一種完全的 “政策倒退”。這樣的結(jié)果完全無(wú)法體現(xiàn)肯尼迪政府對(duì)印尼民族主義立場(chǎng)的變化，更無(wú)法體現(xiàn)美國(guó)與印尼關(guān)系的改善。

導(dǎo)致美國(guó) “政策倒退”的原因是復(fù)雜的，筆者認(rèn)為主要包括以下兩方面。

首先，傳統(tǒng)歐洲派勢(shì)力在國(guó)務(wù)院的存在是影響美國(guó)對(duì)西伊里安事務(wù)抉擇的直接因素。歐洲派認(rèn)為沒(méi)有必要犧牲北約組織的一個(gè)盟國(guó)來(lái)滿足蘇加諾的帝國(guó)主義野心，所以國(guó)務(wù)院一直揚(yáng)言要在聯(lián)合國(guó)中聯(lián)合荷蘭反對(duì)印度尼西亞。②[美]小阿瑟·施萊辛格:《一千天——約翰·菲·肯尼迪在白宮》，第415頁(yè)。正如希爾斯曼 (Roger Hilsman)所言，這些得到中情局支持的老歐洲勢(shì)力，在涉及印度尼西亞的問(wèn)題上起著決定性的作用，并且反對(duì)改變關(guān)于西伊里安的中立政策。①Roger Hilsman，To Move a Nation:The Politics of Foreign Policy in the Administration of John F. Kennedy，p.337.

其次，肯尼迪政府對(duì)印尼政策的模糊不清。新任政府一直未制定新的對(duì)印尼整體政策，相比艾森豪威爾時(shí)期針對(duì)印尼的一系列國(guó)家安全委員會(huì)文件的出臺(tái)，肯尼迪政府對(duì)印尼明顯缺乏清晰的定位。國(guó)務(wù)院和部分國(guó)家安全委員會(huì)成員的嚴(yán)重分歧遲遲未能得到調(diào)和，而肯尼迪總統(tǒng)本人又未參與最后的決策，充當(dāng)天平上的最后一塊砝碼。最終使得國(guó)務(wù)院往往在有分歧的情況下扮演最后的仲裁者，做出與肯尼迪政府對(duì)第三世界整體政策相違背的抉擇。

總之，至1961年11月，肯尼迪政府雖然已經(jīng)不再像前任政府一樣同情荷蘭的處境，但其對(duì)西伊里安的態(tài)度變化并未轉(zhuǎn)化為相應(yīng)的政策調(diào)整，國(guó)務(wù)院傳統(tǒng)歐洲派的影響以及對(duì)印尼政策的模糊不清，嚴(yán)重阻礙了新政府對(duì)西伊里安局勢(shì)的變動(dòng)迅速做出反應(yīng)。

美國(guó)的政策轉(zhuǎn)變與西伊里安問(wèn)題的解決

聯(lián)合國(guó)大會(huì)結(jié)束后，荷蘭宣布將西伊里安地區(qū)正式更名為西巴布亞，隨后，蘇加諾發(fā)布全國(guó)總動(dòng)員，宣布組建解放西伊里安戰(zhàn)區(qū)司令部，印尼開(kāi)始倚重軍事實(shí)力作為解決問(wèn)題的主要手段。聯(lián)合國(guó)大會(huì)上的失敗，以及美國(guó)態(tài)度的突變讓印尼人越來(lái)越明白，要想問(wèn)題得到解決，唯有訴諸武力。1961年11月30日，在聯(lián)合國(guó)否決兩個(gè)方案后的第三天，蘇加諾在雅加達(dá)發(fā)表演說(shuō)反復(fù)重申，“西伊里安問(wèn)題顯然應(yīng)當(dāng)在聯(lián)合國(guó)之外解決”，并要求蘇聯(lián)加速對(duì)印尼的武器運(yùn)輸。作為回應(yīng)，在荷蘭的支持下，西伊里安當(dāng)?shù)氐奈瘑T會(huì)隨后宣布正式更名為西巴布亞，并升起了西巴布亞國(guó)旗。②Current Intelligence Weekly Review，December 08，1961，DNSA，Item Number:HN01129.12月19日，蘇加諾在日惹提出 “三項(xiàng)人民命令”:一，挫敗荷蘭炮制的 “巴布亞傀儡國(guó)”；二，在西伊里安島升起印度尼西亞共和國(guó)紅白旗；三，全國(guó)總動(dòng)員，保衛(wèi)祖國(guó)和民族獨(dú)立。隨后宣布蘇哈托晉升少將，擔(dān)任 “解放西伊里安戰(zhàn)區(qū)司令部”司令員。同時(shí)，命令蘇哈托最晚至1962年8月7日之前，把紅白旗插到西伊里安島上。①[印尼]蘇哈托:《蘇哈托自傳——我的思想、言論和行動(dòng)》，居三元譯，北京:世界知識(shí)出版社，1991年，第87—89頁(yè)。印尼和荷蘭的一系列行為證明雙方都在加快解決糾紛的步伐，荷蘭希望加速實(shí)現(xiàn)西伊里安獨(dú)立之事實(shí)，印尼則開(kāi)始通過(guò)軍事行動(dòng)孤注一擲，并于1月15日，發(fā)動(dòng)了有史以來(lái)對(duì)荷蘭駐軍最大規(guī)模的攻擊，以示決心。印尼與荷蘭沖突的升級(jí)表明，聯(lián)合國(guó)大會(huì)前，美國(guó)可以打著中立的幌子安然于西伊里安事務(wù)之外的做法已經(jīng)難以維系。

西伊里安局勢(shì)的進(jìn)一步惡化，致使在聯(lián)合國(guó)大會(huì)中令美國(guó)對(duì)西伊里安政策陷入一片混亂的國(guó)務(wù)院成為眾矢之的，羅斯托、羅伯特·約翰遜、科默、國(guó)家安全事務(wù)特別助理麥克喬治·邦迪 (McGeorge Bundy)等重要決策人物，極力呼吁肯尼迪總統(tǒng)親自掌握相關(guān)決策。

1961年11月30日，羅伯特·約翰遜上書肯尼迪總統(tǒng)，認(rèn)為美國(guó)對(duì)“布拉柴維爾提案”的支持和對(duì) “印度方案”的否定意味著兩次選擇了反對(duì)印尼的立場(chǎng)，而對(duì)印尼方案的否定則意味著美國(guó)對(duì)過(guò)去中立立場(chǎng)的徹底轉(zhuǎn)變。印尼在紐約的代表團(tuán)表現(xiàn)出強(qiáng)烈的反美情緒。羅伯特·約翰遜進(jìn)一步指出，印尼控制西伊里安是不可避免的，甚至較為理智的荷蘭人都承認(rèn)這一點(diǎn)。印尼正在經(jīng)歷嚴(yán)重的外匯危機(jī)，西伊里安爭(zhēng)端阻礙了他們應(yīng)對(duì)這一問(wèn)題，此外，爭(zhēng)端還可能驅(qū)使他們進(jìn)一步向蘇聯(lián)靠攏，尋求經(jīng)濟(jì)援助。印尼在蘇聯(lián)的援助和支持下進(jìn)攻西伊里安顯然會(huì)加強(qiáng)共產(chǎn)黨的地位。②Memorandum from Robert H.Johnson of the National Security Council Staff to President Kennedy，November 30，1961，F(xiàn)RUS，1961－1963，Vol.XXIII，pp.465－468.

除此之外，科默也直言不諱地批評(píng)了美國(guó)政府在聯(lián)合國(guó)大會(huì)上的行為，他表示 “隨著 (我們)在聯(lián)合國(guó)策略的失敗，趁著我們尚有一定的政治資本可以利用，是該坦白地采取支持印尼立場(chǎng)的時(shí)候了”。美國(guó)和荷蘭、澳大利亞都必須面對(duì)印尼遲早要統(tǒng)治西伊里安的現(xiàn)實(shí)，繼續(xù)現(xiàn)行政策無(wú)濟(jì)于事，反而可能會(huì)導(dǎo)致印尼滑向共產(chǎn)主義。美國(guó)還有時(shí)間阻止蘇加諾對(duì)西伊里安的軍事進(jìn)攻。聯(lián)合國(guó)的失敗表明，是時(shí)候讓肯尼迪總統(tǒng)向臘斯克施壓，質(zhì)疑支持澳大利亞和荷蘭的政策了。①M(fèi)emorandum from Robert W.Komer of the National Security Council Staff to the President's Deputy Special Assistant for National Security Affairs(Rostow)，November 30，1961，F(xiàn)RUS，1961－1963，Vol. XXIII，pp.469－470.

12月8日，麥克喬治·邦迪向肯尼迪總統(tǒng)匯報(bào)了羅斯托等人對(duì)美國(guó)在聯(lián)合國(guó)大會(huì)上關(guān)于西伊里安立場(chǎng)的批評(píng)。②Telegram from the President's Special Assistant for National Security Affairs(Bundy)to President Kennedy，December 8，1961，F(xiàn)RUS，1961－1963，Vol.XXIII，pp.473－474.羅斯托等人的批評(píng)以及美國(guó)在聯(lián)合國(guó)失敗的現(xiàn)實(shí)，推動(dòng)了肯尼迪決定直接參與對(duì)西伊里安政策的制定。9日，肯尼迪親自寫信給蘇加諾，希望蘇加諾 “能夠理解美國(guó)在聯(lián)合國(guó)曾經(jīng)為此做出的努力，以及私下與印尼、荷蘭的溝通”，在目前的局勢(shì)下， “我們準(zhǔn)備扮演任何你們和荷蘭認(rèn)為有助于和平解決爭(zhēng)端的角色”。肯尼迪還表示，希望蘇加諾不要以武力解決爭(zhēng)端，這會(huì)使他難以找到令人滿意的解決辦法。③Telegram from the Department of the State to the Embassy in Indonesia，December 9，1961，F(xiàn)RUS，1961－1963，Vol.XXIII，pp.477－478.

盡管肯尼迪總統(tǒng)并未直言支持印尼收復(fù)西伊里安，但肯尼迪總統(tǒng)應(yīng)該很清楚，要避免印尼不使用武力，只有滿足印尼收復(fù)西伊里安的要求?？夏岬辖o蘇加諾的信，實(shí)際上暗示著美國(guó)決策層已經(jīng)決定以支持印尼的方式，和平解決西伊里安爭(zhēng)端。

與此同時(shí)，國(guó)務(wù)院內(nèi)部也出現(xiàn)了有利于推動(dòng)美國(guó)政策調(diào)整的人事變動(dòng)。11月底，哈里曼 (Averell Hariman)正式出任負(fù)責(zé)遠(yuǎn)東事務(wù)的助理國(guó)務(wù)卿。哈里曼對(duì)國(guó)務(wù)院內(nèi)部存在的 “歐洲視角”提出了挑戰(zhàn)。他認(rèn)為，此前的所謂中立政策正導(dǎo)致危機(jī)的升級(jí)，導(dǎo)致印尼已成為區(qū)域穩(wěn)定的威脅。④Terrence C.Markin，The West Irian Dispute:How the Kennedy Administration Resolved that“other”Southeast Asia Conflict，pp.67－68.所謂“歐洲視角”，實(shí)際上是國(guó)務(wù)院內(nèi)部的 “老歐洲”派的觀點(diǎn)，代表人物有查斯特·鮑爾斯 (Chester Bowles)、門南·威廉斯 (Mennen Williams)，他們堅(jiān)持認(rèn)為歐洲區(qū)域的 (形勢(shì))更為緊迫，反對(duì)加深對(duì)新興地區(qū)的態(tài)度同情和理解，他們插手國(guó)務(wù)院各項(xiàng)事務(wù)，并造成美國(guó)誤讀或者忽略在其他地區(qū)的利益。在中情局的支持下，他們?cè)谟∧釂?wèn)題上扮演著決定性角色，堅(jiān)持反對(duì)改變美國(guó)在西伊里安爭(zhēng)端中的中立政策。由于遠(yuǎn)東事務(wù)局自麥卡錫時(shí)代被削弱后缺乏強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)，從而無(wú)力與 “老歐洲派”抗衡。而哈里曼的活力、強(qiáng)硬、智慧和對(duì)權(quán)力的掌控力恰恰是遠(yuǎn)東事務(wù)局所需要的。①Roger Hilsman，To Move A Nation:The Politics of Foreign Policy in the Administration of John F. Kennedy，pp.377－378；Henderson，West New Guinea:the Dispute and Its Settlement，p.141.哈里曼的上任對(duì)加速美國(guó)的政策轉(zhuǎn)向起到了非常重要的作用，正如美國(guó)歷史學(xué)家小阿瑟·施萊辛格 (Arthur Schlesinger，Jr.)針對(duì)此前歐洲派占優(yōu)勢(shì)的格局所評(píng)價(jià)的， “哈里曼當(dāng)了負(fù)責(zé)遠(yuǎn)東事務(wù)的助理國(guó)務(wù)卿，才使事情恢復(fù)平衡”②[美]小阿瑟·施萊辛格:《一千天——約翰·菲肯·尼迪在白宮》，第415頁(yè)。。盡管施萊辛格對(duì)哈里曼的評(píng)價(jià)有夸大之嫌，但至少哈里曼的上任為美國(guó)的政策轉(zhuǎn)變提供了積極的因素。

至此，肯尼迪主要領(lǐng)導(dǎo)班子在西伊里安問(wèn)題上的態(tài)度基本趨于一致，羅斯托、科默等國(guó)安會(huì)重要人物的聲音終于壓倒了國(guó)務(wù)卿臘斯克。在此之后，如何保證印尼收復(fù)西伊里安，同時(shí)避免印尼與荷蘭發(fā)生軍事沖突，成為美國(guó)政府面臨的主要任務(wù)。西伊里安的緊張局勢(shì)表明，美國(guó)的直接介入已迫在眉睫。聯(lián)合國(guó)大會(huì)的失敗已經(jīng)使美國(guó)成為唯一能和平解決西伊里安問(wèn)題的第三方力量，而印尼仍在加強(qiáng)備戰(zhàn)，提升對(duì)抗級(jí)別。

此外，印尼自始至終并未徹底關(guān)閉外交協(xié)商解決的大門，并不斷暗示美國(guó)對(duì)爭(zhēng)端進(jìn)行干預(yù)，這為美國(guó)外交調(diào)停提供了空間。1961年12月13日，印尼外長(zhǎng)蘇班德里約 (Subandrio)在雅加達(dá)的媒體會(huì)議上宣稱，西伊里安問(wèn)題已經(jīng)成為 “美國(guó)和印尼之間的問(wèn)題”。③William Henderson，West New Guinea:the Dispute and Its Settlement，p.162.次日，肯尼迪在給蘇加諾和印度領(lǐng)導(dǎo)人尼赫魯 (Nehru)的信中表示，愿意幫助尋找雙方直接談判的解決辦法。隨后肯尼迪總統(tǒng)還請(qǐng)英國(guó)首相麥克米倫 (Macmillian)說(shuō)服荷蘭人和澳大利亞人在此問(wèn)題上采取更靈活的態(tài)度。④[美]小阿瑟·施萊辛格:《一千天——約翰·菲肯·尼迪在白宮》，第415頁(yè)。12月18日，在給肯尼迪的回信中，蘇加諾一方面表達(dá)了因荷蘭的行為而不得不訴諸武力的無(wú)奈，另一方面，他幾乎以祈求的口吻表示希望美國(guó)放棄消極中立的態(tài)度，并采取積極措施促使荷蘭接受談判。①Roger Hilsman，To Move a Nation:The Politics of Foreign Policy in the Administration of John F. Kennedy，p.375.

在美國(guó)和印尼互表 “曖昧”的同時(shí)，美國(guó)繼續(xù)向荷蘭政府施壓。肯尼迪總統(tǒng)在英美首腦百慕大會(huì)晤上表示，荷蘭人必須明白，他們不要再指望美國(guó)或者英國(guó)提供軍事支持。②Note 3，F(xiàn)RUS，1961－1963，Vol.XXIII，p.503.美國(guó)的外交攻勢(shì)顯然收到了效果，12月底荷蘭表示愿意尋求在美國(guó)的幫助下與印尼展開(kāi) “公開(kāi)討論”。③William Henderson，West New Guinea:the Dispute and Its Settlement，p.165.實(shí)際上，自肯尼迪上臺(tái)以來(lái)，荷蘭就已經(jīng)感到隨時(shí)可能被美國(guó)拋棄的壓力，只是在堅(jiān)持“民族自決”的底線上不愿讓步。

1962年1月18日，在美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)會(huì)議上，肯尼迪終于邁出了關(guān)鍵的一步。肯尼迪在談到西伊里安問(wèn)題時(shí)指出，西伊里安地區(qū)是一個(gè)極不適合美國(guó)卷入戰(zhàn)爭(zhēng)的區(qū)域，但是另一方面，當(dāng)荷蘭確實(shí)想退出爭(zhēng)端時(shí)，如果有能讓荷蘭體面地退出的辦法而不用，將是非常愚蠢的。盡管美國(guó)很討厭蘇加諾，但應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，這塊領(lǐng)土最終很可能落入印尼手中。美國(guó)在那里 (西伊里安)的真正利益不是西伊里安，而是印尼的命運(yùn)。印尼是東南亞人口最多最富饒的國(guó)家，同時(shí)也是蘇聯(lián)極力拉攏的對(duì)象。④Summary of President Kennedy's Remarks to the 1/18/62 NSC Meeting，January 18，1962，DDRS，Document Number:CK3100089202.

這次國(guó)家安全委員會(huì)會(huì)議成為美國(guó)對(duì)西伊里安政策的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，肯尼迪政府決定對(duì)西伊里安政策目標(biāo)作出明確調(diào)整，即努力使荷蘭體面地退出爭(zhēng)端，在印尼奪取西伊里安已是大勢(shì)所趨的情況下，力圖避免印尼投入蘇聯(lián)的懷抱。在經(jīng)歷了最初的態(tài)度轉(zhuǎn)變和聯(lián)合國(guó)大會(huì)上的混亂局面后，艾森豪威爾執(zhí)行了八年的消極中立政策被徹底拋棄。

與此同時(shí)，西伊里安的局勢(shì)因?yàn)橛∧岬能娛滦袆?dòng)開(kāi)始出現(xiàn)有利于美國(guó)介入的微妙變化。1962年1月15日遭到印尼海軍的攻擊后，荷蘭政府對(duì)西伊里安問(wèn)題的態(tài)度也發(fā)生動(dòng)搖，雖然荷蘭外交部的部分官員以及荷蘭海軍堅(jiān)決反對(duì)妥協(xié)，但另一部分官員則主張保持克制，希望在第三方的參與下與印尼展開(kāi)無(wú)條件對(duì)話。①Telegram from Hague to the Secretary of State，January 17，1962，DDRS，Document Number: CK3100493033.另一方面，印尼在西伊里安發(fā)動(dòng)大規(guī)模進(jìn)攻后，政府內(nèi)部也開(kāi)始出現(xiàn)分歧。印尼內(nèi)閣希望以軍事升級(jí)為手段，推動(dòng)外交談判。但是，時(shí)任解放西伊里安戰(zhàn)區(qū)司令的亞尼 (Jani)表示，印尼軍隊(duì)極不愿執(zhí)行先軍事行動(dòng)后，卻開(kāi)展永遠(yuǎn)沒(méi)有結(jié)果的和平協(xié)商。在蘇哈托接任亞尼成為負(fù)責(zé)解放西伊里安的長(zhǎng)官后，他同樣也跟內(nèi)閣存在嚴(yán)重分歧，蘇哈托主張涉及整體的進(jìn)攻戰(zhàn)略，而以亞明 (Yamin)為首的內(nèi)閣則主張采取擊沉荷蘭軍艦的軍事冒險(xiǎn)。②Telegram from Djakarta to the Secretary of State，January 17，1962，DDRS，Document Number: CK3100506792；[印尼]蘇哈托:《蘇哈托自傳——我的思想、言論和行動(dòng)》，第89—90頁(yè)。

荷蘭政府的內(nèi)部分歧表明，在印尼的軍事進(jìn)攻勢(shì)頭越來(lái)越明顯的情況下，政府內(nèi)部趨于妥協(xié)的呼聲日益增強(qiáng)；而印尼的分歧則主要在于，是采取軍事行動(dòng)促和談的戰(zhàn)略，還是采取直接通過(guò)大規(guī)模的軍事行動(dòng)直接奪取島嶼的戰(zhàn)略。雖然造成兩國(guó)內(nèi)部分歧的原因大相徑庭，但結(jié)果卻是，雙方都未再進(jìn)一步采取挑釁行為，這客觀上為外部力量推動(dòng)雙方和談創(chuàng)造了條件。

除美國(guó)之外，聯(lián)合國(guó)也一直致力于敦促雙方展開(kāi)對(duì)話，尋求和平解決爭(zhēng)端的辦法。在印尼對(duì)荷蘭駐軍發(fā)動(dòng)襲擊后，聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)吳丹 (U Thant)強(qiáng)烈呼吁 “雙方對(duì)沖動(dòng)行為保持克制”，并要求印荷在紐約的常駐代表 “在聯(lián)合國(guó)憲章的框架內(nèi)同他本人商談和平解決問(wèn)題的可能”。③William Henderson，West New Guinea:the Dispute and Its Settlement，p.170.荷蘭隨即表示愿意響應(yīng)吳丹的號(hào)召，印尼隨后同樣表示支持。聯(lián)合國(guó)的舉動(dòng)以及印尼、荷蘭的積極響應(yīng)，使得美國(guó)斡旋的阻力大大減少，也促使美國(guó)考慮進(jìn)一步與聯(lián)合國(guó)合作解決西伊里安問(wèn)題。1962年1月23日，美國(guó)敦促聯(lián)合國(guó)向雙方施壓以期和平解決紛爭(zhēng)。④Outgoing Telegram，January 23，1962，DDRS，Document Number:CK3100176191.

至此，事態(tài)的的發(fā)展似乎出現(xiàn)轉(zhuǎn)機(jī)，因?yàn)橛∧崤c荷蘭代表愿意在聯(lián)合國(guó)進(jìn)行會(huì)談。但事實(shí)證明，印尼與荷蘭的談判底線并未有實(shí)質(zhì)改變。當(dāng)印尼代表蘇德加沃 (Sudjarwo)抵達(dá)紐約展開(kāi)談判時(shí)，發(fā)現(xiàn)荷蘭仍然堅(jiān)持把民族自決作為談判的前提，印尼也要求先確保西伊里安最終回歸印尼再開(kāi)始談判，并對(duì)荷蘭的堅(jiān)持表示失望。荷蘭的態(tài)度表明，盡管其內(nèi)部出現(xiàn)分歧，但強(qiáng)硬派依然處于主導(dǎo)地位。而印尼已經(jīng)認(rèn)識(shí)到荷蘭所處的孤立地位，在立場(chǎng)上更加強(qiáng)硬。在聯(lián)合國(guó)的談判中，盡管聯(lián)合國(guó)提出了較為溫和的折中方案，印尼還是堅(jiān)稱，“最理想的方案”就是把西伊里安直接交給印尼，這當(dāng)然是荷蘭無(wú)法接受的。①Telegram from New York to the Department of State，January 25，1962，DDRS，Document Number: CK3100172949；William Henderson，West New Guinea:the Dispute and Its Settlement，1972，p.174.1月26日，蘇加諾宣布將印尼在聯(lián)合國(guó)的代表蘇德加沃召回，盡管美國(guó)駐印尼大使瓊斯努力勸阻，仍無(wú)濟(jì)于事，西伊里安問(wèn)題的談判再次陷入僵局。②Telegram from Djakarta to the Secretary of State，January 26，1962，DDRS，Document Number: CK3100172951.

為早日打破僵局，推動(dòng)爭(zhēng)端和平解決，1962年2月12日肯尼迪總統(tǒng)的弟弟羅伯特·肯尼迪 (Robert F.Kennedy)奉命出訪印尼，開(kāi)展外交斡旋。在訪問(wèn)期間，羅伯特·肯尼迪與蘇加諾進(jìn)行了會(huì)晤，他強(qiáng)烈表達(dá)了美國(guó)及肯尼迪總統(tǒng)對(duì)印尼人的友誼，以及希望蘇加諾不帶任何先決條件地重回談判，并表示西伊里安爭(zhēng)端一定可以通過(guò)談判得到解決，他還強(qiáng)調(diào)美國(guó)已經(jīng)向荷蘭施壓迫使其放棄民族自決的先決條件。但當(dāng)蘇加諾表示要求美國(guó)擔(dān)保在談判前確保談判成功，并且荷蘭會(huì)把西伊里安的行政權(quán)移交給印尼時(shí)，羅伯特·肯尼迪表示他無(wú)法做出承諾。③Telegram from Djakarta to the Department of State，F(xiàn)ebruary 14，1962，DDRS，Document Number: CK3100351590；Telegram from Djakarta to the Department of State，F(xiàn)ebruary 14，1962，DDRS，Document Number:CK3100020640.在會(huì)談后的第二天，肯尼迪總統(tǒng)親自給蘇加諾寫信，一方面表示很高興他的弟弟和弟媳能有機(jī)會(huì)訪問(wèn)印尼，另一方面表達(dá)了他對(duì)印尼早日派出代表在聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)吳丹的主持下和平解決問(wèn)題的意愿。④Outgoing Telegram of the Department of State，F(xiàn)ebruary 15，1962，DDRS，Document Number: CK3100460854.

羅伯特·肯尼迪的印尼之行未能達(dá)成任何具體的協(xié)議，但卻摸清了蘇加諾的底線，即只要能確保把西伊里安主權(quán)移交給印尼，那么民族自決及其他問(wèn)題都可以談。①Telegram from Djakarta to the Department of State，F(xiàn)ebruary 14，1962，DDRS，Document Number: CK3100351593.并且在肯尼迪離開(kāi)后的第四天，印尼表示他們?cè)敢庠?月份與荷蘭展開(kāi)秘密會(huì)談。②Telegram from Djakarta to the Department of State，F(xiàn)ebruary 12，1962，DDRS，Document Number: CK3100083339.

在結(jié)束對(duì)印尼的訪問(wèn)后，羅伯特·肯尼迪又前往荷蘭進(jìn)行磋商。羅伯特·肯尼迪抵達(dá)荷蘭前，美國(guó)國(guó)務(wù)院已通過(guò)英國(guó)方面向荷蘭施壓。國(guó)務(wù)院通知美國(guó)駐英國(guó)大使向英國(guó)政府提議，即如果英國(guó)不真正打算在荷蘭與印尼發(fā)生沖突時(shí)援助荷蘭，就應(yīng)當(dāng)讓荷蘭清楚地明白這一點(diǎn)，避免荷蘭誤解。③Telegram from the Department of States to London，F(xiàn)ebruary 16，1962，DDRS，Document Number: CK3100083338.換而言之，羅伯特·肯尼迪抵達(dá)荷蘭前，荷蘭政府基本已經(jīng)了解了美國(guó)政府的態(tài)度。按照國(guó)務(wù)院的指示，羅伯特·肯尼迪與荷蘭官員會(huì)晤時(shí)，表示美國(guó)愿意擔(dān)當(dāng)調(diào)停者的角色，但在美國(guó)介入前，荷蘭必須同意談判日程安排包括向印尼移交行政權(quán)力的問(wèn)題，并指出和平解決西伊里安問(wèn)題對(duì)整個(gè)西方的整體利益而言是非常急迫的。④Telegram from the Department of State to the Embassy in Germany，F(xiàn)ebruary 23，1962，F(xiàn)RUS，1961－1963，Vol.XXIII，pp.538－542.盡管羅伯特·肯尼迪極力施壓，但是荷蘭的立場(chǎng)并未有實(shí)質(zhì)性改變。

在美國(guó)積極斡旋于印荷之間的同時(shí)，印尼也基本摸清了美國(guó)的底線，態(tài)度愈發(fā)強(qiáng)硬。羅伯特·肯尼迪結(jié)束對(duì)印尼的訪問(wèn)后，蘇加諾召見(jiàn)美國(guó)大使瓊斯表達(dá)了印尼政府的不滿。蘇加諾指出，“(美國(guó)應(yīng))給我點(diǎn)積極的信號(hào)，讓我回頭跟我的民眾有所交代，讓他們知道美國(guó)站在哪一邊”，“美國(guó)人說(shuō)我們彼此是朋友，這不是我所了解的歷史上的美國(guó)，這不是那個(gè)革命的美國(guó)或林肯時(shí)代的美國(guó)，西伊里安問(wèn)題乃是與非的問(wèn)題，我所了解的美國(guó)總是會(huì)站在正確的一邊的，無(wú)論后果如何”。他還指出，美國(guó)在西伊里安問(wèn)題上應(yīng)當(dāng)更堅(jiān)定一些。①Telegram from Djakarta to the Department of State，F(xiàn)ebruary 20，1962，DDRS，Document Number: CK3100357646.在當(dāng)時(shí)的形勢(shì)下，蘇加諾所表現(xiàn)出的強(qiáng)勢(shì)是完全有理由的。一方面，他已經(jīng)斷定了美國(guó)對(duì)印尼的支持以及美國(guó)不希望這個(gè)地區(qū)發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)。另一方面，隨著蘇聯(lián)武器源源不斷運(yùn)往印尼，印尼海軍和空軍的軍事實(shí)力已經(jīng)實(shí)現(xiàn)跨越式的發(fā)展，同時(shí)中國(guó)也同印尼簽訂了新經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)定，并向印尼提供了1.295億瑞士法郎的貸款。②王泰平主編:《中華人民共和國(guó)外交史》第2卷，第59頁(yè)。再加上大批亞非拉國(guó)家利用各種場(chǎng)合在外交上的聲援，使得國(guó)際社會(huì)的輿論幾乎完全倒向了印尼。

由于印尼基本已經(jīng)不存在讓步的可能性，美國(guó)只有繼續(xù)向荷蘭施壓，但是作為北約的盟友，美國(guó)也有所顧慮，他們必須保證最終的決定既不會(huì)傷害到北約的團(tuán)結(jié)以及美國(guó)的信譽(yù)，同時(shí)能夠使?fàn)幎苏嬲鉀Q。要實(shí)現(xiàn)這一雙重目標(biāo)，美國(guó)需要北約其他盟友的理解和支持。

1962年2月21日，在美國(guó)的要求下，針對(duì)西伊里安問(wèn)題的北約委員會(huì)特別會(huì)議在巴黎召開(kāi)，這次會(huì)議的重點(diǎn)是討論美國(guó)在西伊里安問(wèn)題上的政策是否得當(dāng)，尤其是在對(duì)印尼的武器禁運(yùn)和荷蘭飛機(jī)的著陸權(quán)問(wèn)題上。在會(huì)議上，美國(guó)表達(dá)了希望和平解決西伊里安問(wèn)題的動(dòng)機(jī)，強(qiáng)調(diào)美國(guó)在動(dòng)機(jī)上與荷蘭一致，只是在判斷和策略上有所不同。至于美國(guó)繼續(xù)對(duì)印尼進(jìn)行武器援助的問(wèn)題，美國(guó)辯解說(shuō)武器的數(shù)量無(wú)足輕重；而對(duì)于禁止荷蘭飛機(jī)經(jīng)停美國(guó)的問(wèn)題，美國(guó)表示這主要是因?yàn)榭紤]到這樣做有利于印荷雙邊談判。美國(guó)的解釋遭到法國(guó)代表的反對(duì)，法國(guó)毫不否認(rèn)美國(guó)和平解決問(wèn)題的動(dòng)機(jī)，但認(rèn)為美國(guó)對(duì)印尼的武器援助不妥，并認(rèn)為加強(qiáng)北約的團(tuán)結(jié)更有利于問(wèn)題的解決。西德代表則堅(jiān)決反對(duì)美國(guó)對(duì)印尼的武器援助，且支持荷蘭的民族自決原則。英國(guó)代表表現(xiàn)出了對(duì)美國(guó)的曖昧，一方面他們肯定了美國(guó)的動(dòng)機(jī)，另一方面又強(qiáng)調(diào)了反共問(wèn)題，并認(rèn)為在共同目標(biāo)和利益下，有不同的策略是可以理解的。英國(guó)的態(tài)度得到挪威和加拿大的支持，他們都認(rèn)為北約的團(tuán)結(jié)并不意味著在所有問(wèn)題上要意見(jiàn)一致，這樣會(huì)使北約在國(guó)際社會(huì)中陷入孤立。出于顧忌美國(guó)人顏面的考慮，荷蘭同樣對(duì)美國(guó)的動(dòng)機(jī)予以肯定，但對(duì)美國(guó)對(duì)印尼武器援助極度不滿，并強(qiáng)調(diào)印尼1月15日利用西方的武器對(duì)荷蘭駐軍發(fā)動(dòng)攻擊的事實(shí)。最后會(huì)議主席斯特里克 (Strikker)作了總結(jié)發(fā)言，他首先肯定了美國(guó)與盟友協(xié)商解決問(wèn)題的做法，然后對(duì)美國(guó)策略的正確性提出了質(zhì)疑，認(rèn)為美國(guó)的策略帶來(lái)了負(fù)面作用。①Telegram from Paris to the Department of States，F(xiàn)ebruary 22，1962，DDRS，Document Number: CK3100013427.

這次會(huì)議并沒(méi)有使美國(guó)的政策得到盟友充分的支持，但對(duì)美國(guó)而言，這樣的結(jié)果已經(jīng)足夠:美國(guó)得到了部分國(guó)家的理解和支持，比如英國(guó)、加拿大等；更重要的是，美國(guó)通過(guò)這次會(huì)議表明了對(duì)盟友意見(jiàn)的重視以及希望和盟友商討解決問(wèn)題的態(tài)度，降低了北約其他成員國(guó)對(duì)美國(guó)的不信任感，進(jìn)而也減輕了美國(guó)繼續(xù)向荷蘭施壓的外交包袱。

1962年3月2日，荷蘭外交大臣倫斯訪問(wèn)美國(guó)并與肯尼迪總統(tǒng)就西伊里安問(wèn)題展開(kāi)會(huì)談。倫斯堅(jiān)持認(rèn)為荷蘭人有道義上的責(zé)任確保西伊里安居民有機(jī)會(huì)決定自己的命運(yùn)。而肯尼迪認(rèn)為，印尼如果走向戰(zhàn)爭(zhēng)的話，將大大增加共產(chǎn)黨在這個(gè)國(guó)家上臺(tái)的機(jī)會(huì)，而這對(duì)于西方在亞洲的地位是災(zāi)難性的。他還說(shuō)，從戰(zhàn)略上講，西伊里安沒(méi)有多大價(jià)值，因?yàn)槿绻伯a(chǎn)黨控制了印尼的話，再加上一個(gè)西伊里安也無(wú)礙大局。②Memorandum of Conversation，March 2，1962，F(xiàn)RUS，1961－1963，Vol.XXIII，pp.549－552.言外之意，荷蘭應(yīng)當(dāng)以整個(gè)印尼為重，而不僅僅是一個(gè)西伊里安。

至1962年3月中旬，在聯(lián)合國(guó)的支持下，美國(guó)的積極斡旋和持續(xù)施壓，終于取得了實(shí)質(zhì)性成果。荷蘭最終無(wú)奈地做出妥協(xié)，同意在第三方在場(chǎng)的情況下與印尼舉行預(yù)備談判，并且同意印尼提出的將移交西伊里安問(wèn)題作為首要議題的要求。1962年3月20日，印尼—荷蘭大使級(jí)秘密預(yù)備會(huì)談在美國(guó)弗吉尼亞州的米德?tīng)柌衽e行，即將退休的美國(guó)外交官埃爾斯沃斯·邦克 (Ellsworth Bunker)受聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)吳丹之托作為調(diào)停者主持了會(huì)談。③William Henderson，West New Guinea:the Dispute and Its Settlement，p.179.經(jīng)過(guò)近五個(gè)月斷斷續(xù)續(xù)的艱難談判，1962年8月15日，荷蘭與印尼正式簽署協(xié)議，同意了邦克提出的 “邦克方案”的核心內(nèi)容，即荷蘭將西伊里安的行政權(quán)交給聯(lián)合國(guó)，聯(lián)合國(guó)從1961年10月1日開(kāi)始負(fù)責(zé)西伊里安的行政管理，1963年5月1日前，荷蘭軍隊(duì)和行政人員必須撤出西伊里安，同時(shí)印尼從聯(lián)合國(guó)手中接管西伊里安，并在1969年結(jié)束前保證西伊里安人民舉行公民投票決定西伊里安的最終歸屬。①William Henderson，West New Guinea:the Dispute and Its Settlement，pp.209－212.協(xié)議內(nèi)容的實(shí)質(zhì)，是印尼獲得西伊里安的行政管理權(quán)，而所謂 “以公民投票決定最終歸屬”不過(guò)是為荷蘭保存顏面的表述。②1969年西伊里安如期舉行投票，印尼政府拒絕一人一票的投票方式，而是通過(guò)政府任命的“長(zhǎng)老”(elder)代表人民投票，成功將西伊里安以法律手段并入印尼。

至此，長(zhǎng)達(dá)十余年的西伊里安之爭(zhēng)終于宣告結(jié)束。西伊里安危機(jī)的和平解決使肯尼迪政府避免了一場(chǎng)不愿卷入的沖突，荷蘭體面地退出了爭(zhēng)端，美印關(guān)系得到改善，同時(shí)也為印尼內(nèi)政外交的重心 “回歸”國(guó)內(nèi)建設(shè)，以及美國(guó)實(shí)施基于現(xiàn)代化理論的援助計(jì)劃創(chuàng)造了條件。危機(jī)結(jié)束后，肯尼迪總統(tǒng)要求美國(guó)官員抓住機(jī)遇，他要求所有相關(guān)部門審查各自對(duì)印尼的項(xiàng)目和評(píng)估，并要求國(guó)務(wù)院迅速整合所有機(jī)構(gòu)的建議提交一套全面的行動(dòng)方針。③National Security Action Memorandum，No.179，August 16，1962，F(xiàn)RUS，1961－1963，Vol. XXIII，p.627.

結(jié) 語(yǔ)

肯尼迪政府在西伊里安爭(zhēng)端中的政策轉(zhuǎn)變過(guò)程，充分體現(xiàn)了冷戰(zhàn)時(shí)期美國(guó)冷戰(zhàn)戰(zhàn)略遭遇反殖民問(wèn)題的典型尷尬。一方面，為遏制共產(chǎn)主義的蔓延，美國(guó)希望改造和拉攏第三世界新興國(guó)家，使其成為自由世界的組成部分；另一方面，美國(guó)又需要與作為第三世界國(guó)家敵人的傳統(tǒng)歐洲殖民勢(shì)力合作，以共同應(yīng)對(duì)來(lái)自共產(chǎn)主義的威脅。這種尷尬在西伊里安問(wèn)題上顯得尤為突出，除了印尼是東南亞地區(qū)面積最大、人口最多的國(guó)家的因素外，更重要的是，印尼不但是第三世界不結(jié)盟運(yùn)動(dòng)的倡導(dǎo)者和反殖民主義運(yùn)動(dòng)的先鋒，同時(shí)也是一個(gè)擁有世界第四大共產(chǎn)黨—— “印尼共產(chǎn)黨”的特殊的中立主義國(guó)家。肯尼迪政府接手西伊里安問(wèn)題以來(lái)，經(jīng)歷了從最初的態(tài)度轉(zhuǎn)變，到聯(lián)合國(guó)大會(huì)期間的中途 “倒戈”，再到積極介入并支持印尼的政策轉(zhuǎn)變，經(jīng)過(guò)一年多的調(diào)整，最終拋棄了美國(guó)一直奉行的消極中立政策。

整體而言，盡管美國(guó)政府內(nèi)部因素，如肯尼迪總統(tǒng)本人對(duì)中立主義的認(rèn)識(shí)、新政府對(duì)印尼援助政策的設(shè)想、國(guó)安會(huì)重要成員對(duì)西伊里安問(wèn)題的態(tài)度、國(guó)務(wù)院的人事變動(dòng)等，都影響了美國(guó)政策的調(diào)整，但美國(guó)最終放棄“消極中立”，更多是受冷戰(zhàn)局勢(shì)下外部因素的影響。這些外部因素包括:一，中蘇對(duì)印尼的外交支持以及持續(xù)不斷援助對(duì)美國(guó)造成的壓力。中蘇對(duì)印尼堅(jiān)定的外交支持和軍事經(jīng)濟(jì)援助的擴(kuò)大，以及中蘇高層對(duì)印尼的頻頻訪問(wèn)，使得印尼不斷向中蘇靠攏似乎越來(lái)越成為現(xiàn)實(shí)，這是美國(guó)無(wú)法接受的，也迫使美國(guó)必須有所改變。二，印尼靈活的外交政策的影響。作為當(dāng)事國(guó)的印尼利用國(guó)際政治格局的有利局勢(shì)，靈活地運(yùn)用外交政策，通過(guò)在第三世界的造勢(shì)以及向中蘇靠攏的姿態(tài)，持續(xù)向美國(guó)施壓，并以軍事斗爭(zhēng)升級(jí)為手段造成西伊里安問(wèn)題的嚴(yán)重緊張態(tài)勢(shì)，不斷提高美國(guó)維持 “消極中立”政策可能造成的政治代價(jià)。

在上述因素的影響下，美國(guó)政府最終認(rèn)定，作為東南亞乃至世界具有重要戰(zhàn)略地位的中立主義國(guó)家，印尼遠(yuǎn)比荷蘭所謂的 “民族自決”原則重要得多。同時(shí)應(yīng)當(dāng)看到，肯尼迪政府的政策調(diào)整過(guò)程雖然曲折，但其變化是有 “規(guī)律”可循的。無(wú)論迫于外部形勢(shì)的壓力做出的調(diào)整，還是由于決策層核心人物的態(tài)度差異引發(fā)的改變，美國(guó)對(duì)西伊里安問(wèn)題政策的調(diào)整實(shí)際上都是圍繞著一個(gè)核心目標(biāo)運(yùn)轉(zhuǎn)的，即避免西伊里安地區(qū)發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)，同時(shí)防止印尼滑向共產(chǎn)主義。

? 本文為國(guó)家社科基金項(xiàng)目 “美國(guó)對(duì)印尼領(lǐng)土問(wèn)題的政策研究 (1956—1966)” (課題號(hào): 13CSS028)中期成果；廈門大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)資助項(xiàng)目 “冷戰(zhàn)時(shí)期的中國(guó)與印尼關(guān)系研究”(課題號(hào):20720140024)階段性成果。

?? 高艷杰 (1982—)，男，河南濮陽(yáng)人，歷史學(xué)博士。廈門大學(xué)歷史系助理教授，南京大學(xué)中國(guó)南海研究協(xié)同創(chuàng)新中心兼職研究員。主要研究方向?yàn)槔鋺?zhàn)時(shí)期美國(guó)對(duì)印尼外交政策、中國(guó)與印尼關(guān)系等。