郭 鋒

提升國際競爭力，重構(gòu)我國金融監(jiān)管體制與立法
——設(shè)立國家金融監(jiān)督管理委員會(huì)、制定《金融商品發(fā)行與交易法》的建議

郭 鋒*

編者按：本文是郭鋒教授于2010年9月26日完成、2010年10月中旬報(bào)送國務(wù)院總理溫家寶的研究咨詢報(bào)告。溫家寶總理圈閱后轉(zhuǎn)李克強(qiáng)、王岐山、馬凱、尤權(quán)、王東明同志。

本次金融危機(jī)發(fā)生后，黨中央、國務(wù)院及時(shí)采取了刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的措施，并收到了預(yù)期的效果。但主要還是采取傳統(tǒng)的投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)方式，對(duì)制度建設(shè)和法律改革沒有予以重視。應(yīng)當(dāng)看到，中國金融業(yè)受到分業(yè)監(jiān)管的影響和制約，金融市場出現(xiàn)了人為的分割狀態(tài)，銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、信托業(yè)各自為政，金融監(jiān)管部門所出臺(tái)的政策偏重于考慮本部門的監(jiān)管利益和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避，缺少和其他部門的有效溝通和協(xié)調(diào)，以至于一些監(jiān)管政策相互矛盾，或出現(xiàn)監(jiān)管真空相互推諉，金融消費(fèi)者無所適從。在這種分業(yè)監(jiān)管模式下，金融創(chuàng)新受到抑制，效率不高，金融機(jī)構(gòu)和消費(fèi)者付出的成本過大。比如，證券市場長期以來不是暴漲暴跌就是萎靡不振，不能給普通投資者帶來可預(yù)期的、持續(xù)增長的財(cái)富效應(yīng)，其重要原因就在于證券監(jiān)管受到制約。另外，我國現(xiàn)行金融監(jiān)管體制與國際上金融業(yè)統(tǒng)合監(jiān)管的主流模式存在較大差距。

我認(rèn)為，我們應(yīng)當(dāng)從國家戰(zhàn)略層面以大金融的視野來發(fā)展中國的金融業(yè)，實(shí)行金融監(jiān)管大部制，將銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和國務(wù)院其他部委中負(fù)有金融監(jiān)管職能的部門予以合并，成立統(tǒng)一的國家金融監(jiān)督管理委員會(huì)，同時(shí)啟動(dòng)新的金融立法工程。這應(yīng)當(dāng)是我國在經(jīng)濟(jì)金融實(shí)力和國際影響力不斷增長的情況下，發(fā)展金融市場、加強(qiáng)金融監(jiān)管、應(yīng)對(duì)國際競爭、構(gòu)建適應(yīng)未來幾十年需要的金融監(jiān)管體制的戰(zhàn)略性選擇。

一、全球主要金融大國已經(jīng)進(jìn)入了金融業(yè)統(tǒng)合監(jiān)管時(shí)代

金融業(yè)統(tǒng)合監(jiān)管，是將金融業(yè)作為一個(gè)相互聯(lián)系的整體進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，即把對(duì)銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)、信托業(yè)等金融業(yè)的監(jiān)管權(quán)均交由一個(gè)單一監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。金融業(yè)統(tǒng)合監(jiān)管的動(dòng)因在于：金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營引發(fā)了多樣化的金融產(chǎn)品創(chuàng)新，金融機(jī)構(gòu)如銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)之間的業(yè)務(wù)界線日益模糊，對(duì)不同金融產(chǎn)品分類監(jiān)管的傳統(tǒng)金融監(jiān)管模式已經(jīng)基本不能適應(yīng)；金融、資本市場的全球化程度不斷加深，各國的金融監(jiān)管架構(gòu)出現(xiàn)了趨同的特征，以便于國際監(jiān)管合作與交流；多頭監(jiān)管引發(fā)的監(jiān)管真空和交叉監(jiān)管容易導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)(這正是美國發(fā)生金融危機(jī)的重要原因之一)。

本次金融危機(jī)發(fā)生后，以美國為首的主要發(fā)達(dá)國家都在審視和反思本國的金融監(jiān)管與法律制度。2010年7月21日，奧巴馬簽署了金融監(jiān)管改革法案——《多德—弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法案》(Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act)，標(biāo)志著美國金融監(jiān)管改革立法完成。新法案的核心是重整監(jiān)管機(jī)制、集中監(jiān)管權(quán)力(如成立金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)，在美聯(lián)儲(chǔ)下設(shè)立消費(fèi)者金融保護(hù)局，美聯(lián)儲(chǔ)被賦予更大的監(jiān)管職責(zé))，將高風(fēng)險(xiǎn)的場外衍生品市場納入監(jiān)管(大部分衍生品須在交易所內(nèi)通過第三方清算進(jìn)行交易，限制銀行自營交易及高風(fēng)險(xiǎn)的衍生品交易)；責(zé)令大型金融機(jī)構(gòu)提前做出風(fēng)險(xiǎn)撥備，以防止倒閉拖累納稅人救助；對(duì)企業(yè)高管薪酬進(jìn)行監(jiān)督。

從全球視野來看，本次金融危機(jī)未在歐洲或其他國家發(fā)生，與這些國家率先進(jìn)行了金融業(yè)統(tǒng)合監(jiān)管的立法與改革有關(guān)。為了迎接金融全球化、金融服務(wù)業(yè)自由化的挑戰(zhàn)，英國早在1986年撒切爾夫人時(shí)代就發(fā)動(dòng)了一場規(guī)模宏大，后來被稱為第一次“金融大爆炸”的改革。1986年通過的《金融服務(wù)法》內(nèi)容涵蓋了證券、期貨、保險(xiǎn)等所有金融服務(wù)業(yè)。1997年5月，英國財(cái)政大臣布朗宣布改革金融監(jiān)管體制，將包括英格蘭銀行在內(nèi)的9家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)力統(tǒng)一到一家新的機(jī)構(gòu)，成立了金融監(jiān)管服務(wù)局(FSA)。2000年通過《金融服務(wù)及市場法》(簡稱FSMA)后，F(xiàn)SA高度集中統(tǒng)一的金融監(jiān)督職能和監(jiān)管模式得到了進(jìn)一步加強(qiáng)。針對(duì)本次國際金融危機(jī)，英國政府進(jìn)一步強(qiáng)化了金融穩(wěn)定目標(biāo)，立法明確規(guī)定了英格蘭銀行作為中央銀行在金融穩(wěn)定中的法定職責(zé)和所處的核心地位。

德國在2002年以前的金融監(jiān)管是“混業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”。根據(jù)1957年的《聯(lián)邦銀行法》和1961年的《銀行法》，德國在聯(lián)邦一級(jí)有4個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)分別對(duì)銀行、證券、保險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)管。為了提高金融監(jiān)管效率，德國2002年4月開始實(shí)施《統(tǒng)一金融服務(wù)監(jiān)管法》。2002年5月1日，根據(jù)該法設(shè)立了金融服務(wù)業(yè)統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)“聯(lián)邦金融服務(wù)監(jiān)管局”(BaFin)。BaFin的設(shè)立取代了原先的銀行監(jiān)管局、保險(xiǎn)監(jiān)管局和證券監(jiān)管局。

其他歐洲國家也紛紛進(jìn)行立法集中金融監(jiān)管權(quán)。挪威早在1986年就依據(jù)《信用機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司和證券交易監(jiān)管法》建立了統(tǒng)一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)——金融監(jiān)督委員會(huì)。其后，丹麥、瑞典、比利時(shí)和芬蘭也設(shè)立了類似的機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)對(duì)銀行、非銀行金融機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)公司的監(jiān)管。拉脫維亞、奧地利、愛沙尼亞、直布羅陀、匈牙利、冰島、愛爾蘭等國家也都完成了本國金融業(yè)統(tǒng)合立法與監(jiān)管的改革。

日本從20世紀(jì)80年代開始關(guān)注英國的金融改革與變法，仿照英國于1998年成立了金融監(jiān)督廳，原大藏省的證券交易等監(jiān)視委員會(huì)也并入到金融監(jiān)督廳內(nèi)。2000年1月，在日本行政機(jī)構(gòu)改革中，大藏省改名為“財(cái)務(wù)省”。2000年7月，在金融監(jiān)督廳的基礎(chǔ)上成立金融廳，承接了原大藏省檢查、監(jiān)督和審批備案的全部職能。2001年1月，金融廳升格為內(nèi)閣府的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，成為日本金融監(jiān)管的最高機(jī)構(gòu)，獨(dú)立行使金融業(yè)的監(jiān)管職能。由于監(jiān)管改革較為及時(shí)和到位，本次金融危機(jī)爆發(fā)后，日本金融廳雖采取了一系列應(yīng)急措施，但仍然堅(jiān)持了鼓勵(lì)金融創(chuàng)新的原則，沒有采取過多的金融監(jiān)管調(diào)整措施。

韓國早在亞洲金融危機(jī)后，就按照國際貨幣基金組織以金融援助為條件提出的財(cái)政、金融改革方案進(jìn)行改革，其中金融改革方案中就要求設(shè)立單一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。為此，在剝離財(cái)經(jīng)院、韓國銀行的金融監(jiān)管職能后，韓國于1998年4月成立了單一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)——金融監(jiān)督委員會(huì)。

二、建立“國家金融監(jiān)督管理委員會(huì)”——更富有風(fēng)險(xiǎn)控制力和競爭性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)

美國金融危機(jī)給我們最大的鏡鑒是，應(yīng)對(duì)金融危機(jī)和監(jiān)管失靈的有效機(jī)制是構(gòu)建高度集中統(tǒng)一的金融市場政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)。因此，我們認(rèn)為，金融監(jiān)管的大部制應(yīng)當(dāng)正式提上黨和國家的議事日程。在合并銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)“三會(huì)”和相關(guān)部委的金融監(jiān)管職能的基礎(chǔ)上，建立統(tǒng)一的“國家金融監(jiān)督管理委員會(huì)”已刻不容緩。國家金融監(jiān)督管理委員會(huì)可以定位為其重要性與國家發(fā)改委相當(dāng)、專司虛擬經(jīng)濟(jì)監(jiān)管的國務(wù)院職能部門，由全國人大常委會(huì)批準(zhǔn)設(shè)置，由國務(wù)委員兼任主任。

第一，金融危機(jī)的教訓(xùn)說明，政府對(duì)金融市場必須加強(qiáng)而不是放松監(jiān)管。在混業(yè)經(jīng)營的背景下，由于金融創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步所導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，很容易得到傳遞和擴(kuò)散，并最終引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。因此，政府對(duì)金融市場必須加強(qiáng)而不是放松監(jiān)管。在強(qiáng)化監(jiān)管的情況下，選擇什么樣的監(jiān)管模式是至關(guān)重要的。雖然美國由于受根深蒂固的自由主義經(jīng)濟(jì)傾向、強(qiáng)烈的反壟斷意識(shí)以及極其分散的利益格局等政治經(jīng)濟(jì)因素的影響，而選擇了溫和改良性的、不徹底的以功能性為基礎(chǔ)的多頭監(jiān)管模式，但仍然在強(qiáng)化和集中金融監(jiān)管權(quán)方面做了一些努力。我國必須在分業(yè)監(jiān)管還是統(tǒng)合監(jiān)管之間進(jìn)行理性選擇。

第二，我國目前采用的金融分業(yè)監(jiān)管模式已經(jīng)不能適應(yīng)混業(yè)經(jīng)營的需要。分業(yè)監(jiān)管是與當(dāng)時(shí)的分業(yè)經(jīng)營狀況相適應(yīng)的。但隨著金融市場的發(fā)展壯大和逐漸融入全球化進(jìn)程，我國金融業(yè)已經(jīng)進(jìn)入了混業(yè)經(jīng)營時(shí)代，銀行、證劵、保險(xiǎn)、信托等金融業(yè)務(wù)的跨行業(yè)、跨主體經(jīng)營，以及一些新型的交差、復(fù)合型金融工具的出現(xiàn)，使傳統(tǒng)的分業(yè)監(jiān)管模式無法有效應(yīng)對(duì)。在分業(yè)監(jiān)管的情況下，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管目標(biāo)不可避免地帶有部門性，利益難以協(xié)調(diào)，甚至相互沖突。分業(yè)監(jiān)管體制下對(duì)監(jiān)管政策的組織協(xié)調(diào)更是加大了交易成本。

第三，統(tǒng)合監(jiān)管能夠減少監(jiān)管交叉和重復(fù)，提高監(jiān)管效率。單一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的監(jiān)管責(zé)任非常清晰，不存在分業(yè)監(jiān)管中的相互推諉，監(jiān)管權(quán)限紛爭所導(dǎo)致的監(jiān)管低效；可以對(duì)金融產(chǎn)品的類型進(jìn)行模糊定性但又納入監(jiān)管范圍；可以減少監(jiān)管真空。

第四，統(tǒng)合監(jiān)管是我國適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化，建立國際金融中心，提升金融監(jiān)管競爭力的最佳選擇。在國際上，主要金融大國已經(jīng)完成了從分散監(jiān)管向統(tǒng)合監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變過程。這也反映了統(tǒng)合監(jiān)管是一種能夠適應(yīng)金融產(chǎn)品創(chuàng)新和有效控制金融風(fēng)險(xiǎn)的最佳監(jiān)管模式。目前，我國的經(jīng)濟(jì)總量已位居全球第二，2010年商業(yè)銀行的股權(quán)交易總量位居全球第一。英國倫敦城今年的一份統(tǒng)計(jì)報(bào)告已將我國的深圳、上海、北京列為國際金融中心城市。這表明中國的經(jīng)濟(jì)金融已經(jīng)發(fā)展到一定的水平，將更廣泛、更深入地參與國際競爭。在此種情況下，按照國際主流的監(jiān)管模式來構(gòu)建一元化的金融監(jiān)管體制，是促進(jìn)我國金融業(yè)健康發(fā)展、提升我國金融監(jiān)管競爭力的明智選擇。

應(yīng)當(dāng)指出，那種認(rèn)為我國的金融監(jiān)管體制適合中國國情，不需要改革的觀點(diǎn)是一種具有誤導(dǎo)性的錯(cuò)誤觀點(diǎn)。誠然，金融危機(jī)對(duì)我國的金融體系并沒有構(gòu)成實(shí)質(zhì)性損害，而主要是對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了程度不同的影響，但這主要得益于金融危機(jī)發(fā)生后我國政府的應(yīng)對(duì)措施及時(shí)、果斷、有效，并與我國金融體制自1997年亞洲金融危機(jī)后及時(shí)采取了剝離不良資產(chǎn)、股份制改造、強(qiáng)化公司法人治理結(jié)構(gòu)等措施有關(guān)，也與我國金融業(yè)對(duì)外開放程度不高，外匯受管制有關(guān)，而并非分業(yè)監(jiān)管體制的功勞。事實(shí)上，建立統(tǒng)合監(jiān)管的觀念障礙主要來自分業(yè)監(jiān)管部門對(duì)自身權(quán)力和利益的迷戀。

三、學(xué)習(xí)國外經(jīng)驗(yàn)，啟動(dòng)立法工程：制定《金融商品發(fā)行和交易法》

在金融監(jiān)管體制改革的同時(shí)或之前，建議著手對(duì)我國的十多部重要金融法規(guī)進(jìn)行梳理，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行《金融商品發(fā)行和交易法》的立法工作。從英國、美國、日本、韓國等主要金融大國的金融立法變革實(shí)踐來看，這是一項(xiàng)非常龐大而復(fù)雜、耗日持久的系統(tǒng)工程。

英國國會(huì)2000年6月14日通過的《金融服務(wù)與市場法》，整合了《信用合作社法》、《保險(xiǎn)公司法》、《金融服務(wù)法》、《建筑融資協(xié)會(huì)法》、《銀行法》、《互助協(xié)會(huì)法》等金融法規(guī)。美國1999年11月國會(huì)通過、經(jīng)克林頓總統(tǒng)簽署的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》，將數(shù)量龐雜的金融法律規(guī)范清理后集中在一個(gè)法律文件中，從而在放松管制的基礎(chǔ)上重新整合了美國的金融法律體系，該法也是金融服務(wù)業(yè)花費(fèi)總額高達(dá)3億美元反復(fù)游說的結(jié)果。日本從1996年橋本龍?zhí)墒紫喟l(fā)起的金融改革開始，一直到2007年9月才最終完成并實(shí)施《金融商品交易法》。在20世紀(jì)90年代末就有學(xué)者主張應(yīng)制定一部橫跨各類金融領(lǐng)域的金融服務(wù)法規(guī)，但遭到有關(guān)部門和業(yè)界的反對(duì)。為了解決日本泡沫經(jīng)濟(jì)破滅后形成的巨額金融不良債權(quán)，避免金融體系崩潰，日本政府仍然堅(jiān)定地采取了金融改革和變法措施?！督鹑谏唐方灰追ā氛狭恕督鹑谄谪浗灰追ā?、《外國證券業(yè)者法》、《有價(jià)證券投資顧問業(yè)規(guī)范法》、《抵押證券業(yè)規(guī)范法》，取代了原有的《證券交易法》。該法頒布后，還對(duì)《銀行法》等89個(gè)金融法規(guī)進(jìn)行了配合修訂。韓國亞洲金融危機(jī)后從1998年3月起開始進(jìn)行金融改革、企業(yè)改革、勞動(dòng)改革和公共改革四大經(jīng)濟(jì)改革。2003年4月，韓國財(cái)政經(jīng)濟(jì)部委托首爾大學(xué)金融法中心、韓國開發(fā)研究院、韓國證券研究院、韓國金融研究院四家研究機(jī)構(gòu)共同進(jìn)行《資本市場整合法》的立法研究工作和相關(guān)課題研究。經(jīng)過四年的努力，韓國于2007年8月公布了《資本市場整合法》，該法整合了原有的《證券交易法》、《期貨交易法》、《間接投資資產(chǎn)運(yùn)用業(yè)法》、《信托業(yè)法》、《綜合金融公司法》、《韓國證券期貨交易所法》六部資本市場法律，并對(duì)其他金融眾多的金融法規(guī)進(jìn)行了修訂。

各國金融統(tǒng)合立法的核心或基礎(chǔ)，是創(chuàng)造或引入了“金融投資商品”的概念。法律最大限度地將具有投資性的金融商品、投資服務(wù)作為規(guī)制對(duì)象，避免產(chǎn)生真空地帶，達(dá)到充分全面保護(hù)投資者的目的。如英國《金融服務(wù)與市場法》的“投資商品”定義包含“存款、保險(xiǎn)合同、集合投資計(jì)劃單位、期權(quán)、期貨以及預(yù)付款合同等”。德國《投資者保護(hù)改善法》寫入“金融商品”概念，對(duì)“有價(jià)證券、金融市場商品以及衍生品交易等”做了界定。歐盟《金融工具市場指令》引入“金融工具”的概念，涵蓋了可轉(zhuǎn)讓證券、短期金融市場工具、集合投資計(jì)劃單位和衍生品交易。日本《金融商品交易法》將“證券”的定義擴(kuò)展為“金融商品”的概念。韓國把以前幾十個(gè)金融產(chǎn)品歸納成三種類型：證券、場內(nèi)衍生產(chǎn)品、場外衍生產(chǎn)品。

參照國外立法模式與經(jīng)驗(yàn)，建議我國應(yīng)制定一部綜合的《金融商品發(fā)行和交易法》，將具有投資性的金融商品(包括證券、投資性的銀行理財(cái)產(chǎn)品和保險(xiǎn)產(chǎn)品、集合投資計(jì)劃單位、期權(quán)、期貨等)納入該法中統(tǒng)一規(guī)制，對(duì)這些金融商品采用統(tǒng)一的信息披露制度、反欺詐制度和投資者保護(hù)制度。該法將在整合現(xiàn)有的《證券法》、《證券投資基金法》、期貨法規(guī)等立法的基礎(chǔ)上制定，并相應(yīng)修改現(xiàn)行的《銀行法》、《保險(xiǎn)法》、《信托法》等法律法規(guī)。

《金融商品發(fā)行和交易法》的立法理念應(yīng)當(dāng)是充分考慮金融、資本市場中投資者和融資者的不同目標(biāo)和要求，減緩矛盾沖突，提升投資者對(duì)市場的信心；立法應(yīng)覆蓋和應(yīng)對(duì)金融創(chuàng)新環(huán)境下不斷出現(xiàn)的監(jiān)管真空和金融創(chuàng)新過程中所蘊(yùn)涵的風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)。

進(jìn)行該項(xiàng)金融立法需要精心論證、考察和分析主要金融發(fā)達(dá)國家的金融法律改革歷程和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，并對(duì)我國的金融分業(yè)監(jiān)管體制進(jìn)行認(rèn)真的梳理和總結(jié)。該項(xiàng)立法工作還涉及現(xiàn)有監(jiān)管體制下相關(guān)監(jiān)管部門的權(quán)力配置，是一項(xiàng)既敏感而又涉及各方利益的高難度工作。建議采取以下工作步驟：

第一步，仿照韓國模式，由國務(wù)院或國務(wù)院授權(quán)部門撥出專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，委托國內(nèi)對(duì)金融監(jiān)管體制和立法有研究的有關(guān)高等院?；蜓芯繖C(jī)構(gòu)進(jìn)行前期研究和論證；

第二步，在學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)研究論證的基礎(chǔ)上，由國務(wù)院或者全國人大常委會(huì)組織專門立法班子，正式起草《金融商品發(fā)行和交易法》；

第三步，將該法律草案向有關(guān)部門和社會(huì)公眾征求意見后進(jìn)行修改定稿，然后提交全國人民代表大會(huì)或常委會(huì)審議通過。

為了順利完成我國金融監(jiān)管體制改革和金融立法工作，建議中央高層領(lǐng)導(dǎo)和立法機(jī)關(guān)了解金融監(jiān)管改革和立法的最新國際趨勢(shì)，了解我國金融監(jiān)管和立法的現(xiàn)狀和問題，以便進(jìn)行正確和科學(xué)的決策。為此，建議中央政治局、全國人大常委會(huì)、國務(wù)院在必要時(shí)聽取國內(nèi)權(quán)威專家的專題講座。

對(duì)這一關(guān)系到國家經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展和安全的宏偉制度性建設(shè)工程，衷心期望黨中央、國務(wù)院及早決策和部署。

*中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院院長、教授、博士生導(dǎo)師，中國證券法學(xué)研究會(huì)會(huì)長，北京市金融服務(wù)法學(xué)研究會(huì)會(huì)長。