余冬林

載澤 （1868—1929），字蔭坪，滿洲正白旗人，清宗室。光緒三十一年 （1905年）充出使各國考察政治大臣。翌年回國，奏請改行立憲政體，充編纂官制大臣。此后歷任籌辦海軍事務大臣，督辦鹽政大臣，纂擬憲法大臣，度支部大臣等。武昌起義爆發(fā)后解職，寓居京津，直至去世。

清末 “五大臣”出洋考察政治，分為兩路：載澤、尚其亨、李盛鐸前往日本、英國、法國、比利時；戴鴻慈、端方前往美國、德國、奧國、俄國、意大利。光緒三十一年十二月二十日 （1906年1月14日），載澤使團自上海啟程出洋。光緒三十二年六月至京復命。載澤將其 “郵程所歷，身履而目接者，與彼都人士言論之可甄存者”，撰為 《考察政治日記》。

一、《考察政治日記》中的議會記述

在 《考察政治日記》中，所使用的議會術語有：議院、國會；議會相關術語有：上議院，上院、貴族院、元老院；下議院，下院、庶民院、代議院。主要論及了日、英、法等國議會文化。

首先， 《考察政治日記》所記述的日本議會文化。載澤在述及日本議會文化時，所使用的議會術語有：議會、議院；議會相關術語有：上議院、貴族院；下議院、眾議院。

（1）日本議會的組織構成和職能權限。載澤從法學博士穗積八束的講解中了解到，日本帝國議會采用兩院制，議會權限又有實質和形式之分。光緒三十二年正月初三日記云： “議會之構成，載于憲法第三章。日本采用二院制度，合貴族院、眾議院而為帝國議會。議會之權限有實質、形式之分。實質上之權限，一曰參與立法，一曰預算。蓋參與立法與立法有別。立法者，君主之大權，議會惟議定法案，請君主之裁可而已。議會之權限，須依一定之形式而行。一定之形式者何？法案之議定，預算之議定，上奏、建議、質問等，皆憲法之所許也?！雹?/p>

（2）議院與天皇之間的關系。載澤知悉，日本天皇有召集和解散議會之權，對兩院提出的法案有裁定權。 “日本憲法，政府與兩議院皆有提出法案之權。議定必兩院同決，如一可一否，不得為議定。必議定，乃請君主裁可而后公布也?！雹谳d澤對明治維新后的天皇權力尤為關注： “大權者，君主所獨裁，不委任于他種權限之內，非如立法、司法之必經(jīng)議會裁判也。有憲法上之大權，如召集議會，解散議會，統(tǒng)率海陸軍等事，憲法書所載有，非議會所得參與者，此外皆行政之事?！雹邸胺沧h會之開會、閉會、停會及下議院之解散，必皆侯君主之敕令而行。若議員隨意集會，不得謂之正式國會?！雹?/p>

（3）君主立憲與君主專制的根本區(qū)別。載澤從伊藤博文的口中了解到，君主立憲與專制最主要的區(qū)別在于立憲國的法律必須經(jīng)過議會議決，呈君主裁定，然后公布，法律公布后，法律效力及于全國。 “君主立憲與專制不同之處，最緊要者，立憲國之法律，必經(jīng)議會協(xié)參。憲法第五、六條，凡法律之制定、改正、廢止三者，必經(jīng)議會之議決，呈君主裁可，然后公布。非如專制國之法律，以君主一人之意見而定也。法律當裁可公布之后，全國人民相率遵守，無一人不受治于法律之下。法律之效力及于全國，全國皆同一法律?！雹?/p>

其次， 《考察政治日記》所記述的英國議會文化。載澤在述及英國議會文化時，所使用的議會術語有：議院；議會相關術語有：上議院、貴族院；下議院、眾議院。

（1）議院的立法權和下院決奪庶政之權。光緒三十二年三月初三日英國政法學教員埃喜來到使署講英憲法綱要，載澤從中了解到，議院權力至上，擁有立法權，可節(jié)制政府。上下院中又以下院權力為最大，其原因在于下院議員 “實代表通國人之意見” （即所謂 “國民代表”），下院又擁有財政大權。因此，只有得到下院多數(shù)擁護的政黨才可以組閣，即所謂 “其得下議院多數(shù)扶助者，即為政府”。

（2）議院、政府、君主三者以及上下院之間的關系。載澤了解到，議院立法，君主從不批駁，兩院議準之事，君主無不批行。英議院頒定科律，近二百年，君主從未批駁，今已認為公例。⑥議院的職權有 “核議各項法律” （立法權）、 “評陟馬政府各大臣所行之政” （監(jiān)督批評政府權）以及 “籌款”、 “加稅”權 （財政權）等。英國議院的真實權力歸于下議院，上議院之權不及下議院。需要說明的是，19世紀中葉，議會處于至尊地位，內閣秉承其意志管理國家。但是，迨至19世紀后期，議會和內閣二者的地位發(fā)生根本性的變化，內閣開始凌駕于議會之上，成為國家政治權力機構的中樞和軸心。雖然在20世紀初，英國開始走向 “虛君政治”，但是這一時期議會的權力相對縮小。

（3）議員的人數(shù)、選舉以及議院聚散、議事規(guī)程。 “上議院員近六百人，多英國世爵，其議員之位皆世襲。……上議院聚議時，司法大臣為首坐，外有副院長一員。”⑦“又下議院事獨繁，每歲開議后，日不暇給，至閉院為止。國民年不及二十一歲，及罪人、瘋癲、教士、婦女、各久任官，皆不得為議員。”⑧“下議院議員六百七十人，皆國民公舉。倫敦分為六十縣區(qū)，區(qū)舉一員；余皆全國縣區(qū)，各舉一員，亦有大縣區(qū)舉二員者。議員七年盡數(shù)更易。然平日君主亦可因政府申請，頒諭遣散令，再公舉。議院于二月開議，八月停議。今例七日聚議五日；前四日未正聚議，子正散；第五日聚議時較早，酉正即散。下議院自舉院長，請君主批準，然從無駁者。院長在院中有稽察議員遵守院律之權。議員于兩黨為多數(shù)員之黨魁者，實為政府大臣之首相。首相自選議員之賢能者，聞于君主，以為各部大臣。如一部大臣為上議院員，次官必選于下議院，以為下議院代表。凡議員之未為大臣及次官者，皆無俸。凡議事，袒政府之議員坐院長之右，而政府各大臣在前；反對者坐院長之左，其黨魁在前；此其規(guī)制也?！雹?/p>

最后， 《考察政治日記》所記述的法國議會文化。載澤在述及法國議會文化時，所使用的議會術語有：國會、議院；議會相關術語有：上議院、下議院。

（1）上下議院的變遷及其區(qū)別。載澤注意到，法國議院兩院權力相埒，下議員由國民直接選舉產(chǎn)生， “為人民之代表”；上議員由郡邑間接選舉，“為土地之代表”。上下議員皆以才望而升，無等級貴賤之別。需要說明的是，載澤注意到法國上下院議員產(chǎn)生的方式不同，并將其區(qū)分為 “土地之代表”和 “人民之代表”。但是，無論議員產(chǎn)生的方式有何種不同，但在法律意義上，上下院都是代表國民的機關。

（2）上下院議員的人數(shù)、任期和產(chǎn)生辦法等?！敖裆舷聝勺h院，同有立法權。下議院議員五百九十一人，由民人直接選舉，四年為任。選權盡人皆有，惟滿二十五歲方能用選。上議院員三百人，九年為任，三年遞易員三分之一，用間接選舉法，惟本郡下議院員及郡董、縣董與各里公董之代表員有選舉權?！雹?/p>

（3）總統(tǒng)的權限以及議院與總統(tǒng)的關系。 “總統(tǒng)由上下兩議院合成國會公舉，七年為任，行政權屬焉，任滿得再舉?？偨y(tǒng)與兩議院同時有律案發(fā)起權，有開閉兩議院及有事開特別會議之權?？偨y(tǒng)頒行兩院決可之律，如止經(jīng)上議院議可者，有解散下議院之權；又有簡用文武官、主持國家慶典、簡放接待本國與外國外交官、籌議批定各項條約諸權。凡締好通商及關涉本國財政民人身業(yè)財產(chǎn)諸約，必先經(jīng)兩議院議準。至互換讓售本國之地土，非經(jīng)議院議準，總統(tǒng)不得擅行，亦不得擅行宣戰(zhàn)?？偨y(tǒng)對議院無責任，惟國務大臣負責任?？偨y(tǒng)命令，須由大臣同時簽名?！?

需要指出的是，根據(jù)法國1875年憲法，總統(tǒng)擁有立法、行政、軍事、外交大權，甚至還可以解散眾議院 （須征得參議院同意）。但是，在19世紀末20世紀初法國的政治實踐中，地位和作用日益下降的恰恰是總統(tǒng)而非議會。自1879年麥克馬洪下臺后，后繼的總統(tǒng)再也不敢讓議會所信任的內閣辭職，也再未出現(xiàn)解散議會之舉。憲法規(guī)定的總統(tǒng)權力逐漸轉移到內閣總理的手中。而議會的權力遠在政府之上，它不僅牢牢掌握了立法權，實際上還控制著部分行政權。政府在很大程度上失去了相對獨立性而事事聽命于議會，法國議會的地位不但沒有下降，反而得到增強。?

二、“用極”判斷下的議會認知

光緒三十一年十二月二十二日，載澤考察團抵達日本神戶。除覲見天皇、呈遞國書等禮節(jié)性訪問外，載澤考察團在日方的安排下，先后考察了上下議院和法律制度，帝國警察、郵政、帝國大學等各類公私學校、地方行政機關等。同時，與政府各大臣及伊藤博文、大隈重信等維新元老進行會談。對載澤考察團影響最大的應當是伊藤博文對憲法的講解。伊藤博文闡述道，中國變法自強，必以立憲為先。因中國與日本同為君主國，因此立憲似宜采用日本政體。立憲后，主權必集中于君主，不可旁落于臣民。君主立憲制與君主專制最根本的區(qū)別在于立憲國的法律，不是由君主一人所定，而是要經(jīng)議會議決；法律公布后， “無一人不受治于法律之下”。實際上，載澤最為關心的是立憲后君主的權力問題。他從伊藤博文口中得知，立憲后君主依然擁有任命官吏之權，統(tǒng)帥權，宣戰(zhàn)、講和、定約之權等。立憲后，行政若不洽眾望，歸責于政府，而不是君主。載澤還關注到日本議院的職能權限及其與天皇之間的關系等?？傊d澤對日本的君主立憲政體有著較為全面的認識和了解。

載澤考察團抵達英國前，英國政府有些懷疑考察是專尚虛文。為了消除列邦的輕視之心，中國駐英大臣汪大燮專門聘請政治名家埃喜來給考察團進行分類講座。一般是今天講解明天實地考察，見聞互證，較易領會。從埃喜來的講解中，載澤了解到，英國的君權實際是名義上的，立法權、行政權、司法權三權分立。同時，載澤還關注到，英國上下議院的組織構成；下院權重，可決奪庶政；議院的議政規(guī)程和政黨組閣；以及議員的人數(shù)、選舉和任期等。自三月初三，載澤考察團先后考察內務部、地方政治部 （地方自治部）、學部、農(nóng)部、戶部、藩部 （殖民部）、倫敦工部局、議院、法堂（法院）、警察法堂 （警察局）、銀行、海軍部等組織機構。

1.“事以分而易舉，權以合而易行”

載澤在 《考察政治日記》中寫下了對英國憲政的總體看法。 “大抵英國政治立法操之議會，行政責之大臣，憲法典掌之司法。君主裁成于上，以總核之。其興革諸政，大都由上下兩議院議妥，而后經(jīng)樞密院呈其君主簽押施行。故一事之興，必經(jīng)眾人之討論，無慮耳目不周；一事之行，必由君主之決成，無慮事權之不一。事以分而易舉，權以合而易行。所由百官承流于下，而有集思廣益之效；君主垂拱于上，而有暇豫優(yōu)游之樂。若夫外交軍政，關于立國之要圖，樞府間有特別之權，衡以相機宜之緩急，此行政之規(guī)模也。”?政事之興革，都要經(jīng)過議院眾人討論，議定后由政府呈君主畫押。這樣，既收百官集思廣益之效，又有君主垂拱優(yōu)游之樂。這就是典型的責任內閣制和 “虛君”政治。同時，載澤還較為敏銳地覺察到， “至其一國精神之所在，雖在海陸軍之強盛，商業(yè)之經(jīng)營，而其特色，實在地方自治之完善?！?他認為，英國地方自治制度， “厚民生而培民俗，深合周孔之遺制，實為內政之本原。惟其設官分職，頗有復雜拘執(zhí)之處，自非中國政體所宜，棄短用長，尚須決擇?！?

在法國，除憲法講座外，載澤考察團聆聽了關于內務部、財政部、殖民部、司法部、警察局、教育部、陸軍部、海軍部、地方自治部等部門的組織建制和規(guī)章制度的講座，并先后一一考察了這些部門。載澤認為，法國“雖有民主之稱，統(tǒng)治之權實與帝國相似，條規(guī)整齊完密，精神尤固結流通”。?其政治法律實由羅馬遺傳而來的。法國憲法和政治制度雖數(shù)十年屢經(jīng)變革，而其理法條理分明， “所變者官家之局，其不變者立法之精”?。他還注意到，法國雖然立法、司法、行政三權相互獨立，但實際上又相互維系，不會造成畸重畸輕的弊端。英法兩國的不同之處在于，一是人民先有自治的能力，然后中央政府總攬其綱；一是政府實有總制之權，而后人民得以參政議政。因此，對于廣土眾民的國家而言，以大權集一為宜。

綜上可知，對日、英、法等國政治的考察使載澤意識到：同樣是君主立憲國，日本、英國是有所不同的。立憲后，日本天皇還是擁有很大的權力，即所謂 “總攬統(tǒng)治權”。英國國王是 “垂拱于上”，對議院議決的法律和政事，無不批行，體現(xiàn)了 “虛君”政治的特色。載澤認為，英法政體不同之處還在于， “一則人民先有自治之力，而后政府握其綱；一則政府實有總制之權，而后人民貢其議?！?也就是說，相對君主立憲的英國而言，法國政府實權較大。其原因在于英國地方自治較完善。通過政法名家的講解和親身的實地考察，載澤對上述三國的議院及其地位作用有了相當?shù)恼J識。對憲法、地方自治、三權分立、君主立憲政體和民主共和政體及其區(qū)別也有一定程度的理解和把握。

2.中西差異之根源在于“用中”和“用極”

要正確把握載澤 《考察政治日記》中的西方議會，還必須探求其對中西文化的認識及其特有的思維方式和認識方式。載澤認為，造成當前中西國勢差異的深層根源在于：中國文化的基本精神 “用中”，西方文化的基本精神是 “用極”。 “用中”者，注重倫理道德修養(yǎng)， “于物力留其有余”?！坝脴O”者，則即物窮理， “不至其極不止”。此二者皆有弊端： “用中”者易致貧弱， “用極”者，盛衰無常， “興替之間，不容旋踵”。?

“用極”之義，即凡天下之物，莫不因其已知之理而益窮之，以求至乎其極。而一旦豁然貫通焉，則眾物之表里精粗無不到，吾心之全體大用無不明。歐美列邦，往往萃十數(shù)國學者之研，窮數(shù)十百年之推嬗，以發(fā)明一名一物，成立一政一藝，不至其極不止，其強大由此。今其國誠日新，而歲騁然趨重于極端者，其消積亦相為比例。六七強國，莫不殫國之力與財于海陸兵備。一旦禍機觸發(fā)，勝者勃焉，敗者忽焉，興替之間，不容旋踵。?

綜上可知，通過對日、英、法等國政治的考察，載澤在一定程度上認識和把握到 “三權分立”、議會和君主立憲政體等西方政治制度的內涵。但是他堅守傳統(tǒng)倫理之本位和歷史循環(huán)論，對西方文化的基本精神予以 “用極”的價值判斷，又在一定程度上妨礙了他對西方議會的深入認識。特別是他所堅守并認為不可變易的宗法倫理綱常，與資產(chǎn)階級的憲法、議會是根本抵觸的。

3.仿行西方憲政，有三大利

載澤考察西方議會和憲政，有著特定的現(xiàn)實功利目的。正如他歸國后給慈禧太后的 《奏請宣布立憲密折》中所言：

立憲之利有最重要者三端：一曰皇位永固。立憲之國君主，神圣不可侵犯，故于行政不負責任，由大臣代負之。即偶有行政失宜，或議會與之反對，或經(jīng)議院彈劾，不過行政各大臣辭職，別立一新政府而已。故相位旦夕可遷，君位萬世不改。大利一。一曰外患漸輕。今日外人之侮我，雖由我國勢之弱，亦由我政體之殊，故謂為專制，謂為半開化，而不以同等之國相待。一旦改行憲政，則鄙我者轉而敬我，將變其侵略之政策為平和之邦交。大利二。一曰內亂可弭。海濱洋界，會黨縱橫，甚者倡為革命之說，顧其所以煽惑人心者，則曰政體專務壓制，官皆民賊，吏盡貪人，民為魚肉，無以聊生，故從之者眾。今改行憲政，則世界所稱公平之正理，文明之極軌，彼雖欲造言，而無詞可借，欲倡亂，而人不肯從，無事緝捕搜拿，自然冰消瓦解。大利三。?

由上可知，載澤認為，中國如仿行西方憲政，將有 “皇位永固”、 “外患漸輕”、 “內亂可弭” 三大利。在這份奏折中，載澤還極言立憲后君主之權力借以消除慈禧太后的顧慮。?

作為清宗室的鎮(zhèn)國公載澤，在日本考察期間極為關心皇權的損益，在密折中力證立憲無損君權，并將 “皇位永固”列于 “三大利”之首，可謂是用心良苦。他吁請清廷效法日本施行憲政亦在情理之中，不僅因為在政體上中國與維新前的日本相近，更重要的是因為相對而言，同樣是君主立憲國，日本天皇擁有的權力要遠遠大于英國國王，這樣也較容易為清廷所接受。這種以鞏固皇權為主的現(xiàn)實的功利目的，必然會影響載澤對西方議會本質的考察和認識。立憲是近代化運動的一種政治形態(tài)，說明近代化運動具有不可抗拒性。載澤對西方議會的細心考察，歸國后積極推動清廷仿行憲政，實際上是要求清政府由被動而主動地順應近代化運動的時代潮流，即其所言憲政是 “世界所稱公平之正理，文明之極軌”。清政府 “預備立憲”的破產(chǎn)，則證明了近代化運動對其違背者的歷史性懲罰。

注釋：

①②③④⑤⑥⑦⑧⑨⑩????????載澤：《考察政治日記》 （合印本），岳麓書社1986年版，第575—576、576、577、579—580、579、596、611、613、611—612、634、634、629—630、630、630、657、657、657、564—565、565 頁。

?? 夏野：《試論19世紀末20世紀初西方國家議會的地位與作用》，《湘潭師范學院學報》1991年第5期。

?? 中國史學會編：《中國近代史資料叢刊·辛亥革命（四）》，上海人民出版社1957年版，第28—29、28頁。