徐康寧

論改革的系統(tǒng)性安排與突破

徐康寧

經(jīng)濟(jì)發(fā)展中諸多問題的解決，要靠改革；以局部改革，摸著石頭過河突破體制束縛的方式，已不能完全適應(yīng)變化了的發(fā)展環(huán)境，改革亟需加強(qiáng)系統(tǒng)性安排與突破；改革系統(tǒng)性突破，關(guān)鍵是圍繞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的核心問題：生產(chǎn)要素、市場(chǎng)與政府職能三個(gè)方面；這也是改革的方向。

改革 系統(tǒng)性 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制

中國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)程到了一個(gè)新的階段，這是一個(gè)需要通過加快改革與開放的步伐推進(jìn)新發(fā)展的歷史階段，也是一個(gè)要借助深化改革才能解決一些深層次矛盾的發(fā)展階段。如同發(fā)展是一項(xiàng)巨大的社會(huì)系統(tǒng)工程，改革也是千頭萬(wàn)緒，涉及方方面面，牽一發(fā)而動(dòng)全身。新時(shí)期改革的基本思路應(yīng)當(dāng)在總結(jié)原有經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，更加關(guān)注突出系統(tǒng)性的改革以及改革的系統(tǒng)性突破。

一、改革是推進(jìn)持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵

中國(guó)過去30多年所取得的偉大成就，以及所經(jīng)歷的巨大的社會(huì)變遷，歸根朔源，主要是依靠和堅(jiān)持不斷的改革開放。正如習(xí)近平總書記在黨的十八大閉幕后視察廣東時(shí)所指出，改革開放是我黨歷史上一次偉大覺醒，是決定當(dāng)代中國(guó)命運(yùn)的關(guān)鍵一招，也是決定實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)100年”奮斗目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵一招?！皞ゴ笥X醒”、“關(guān)鍵一招”的提法，令人耳目一新，是對(duì)改革開放歷史作用的高度凝練。中國(guó)在經(jīng)歷“文革”十年的浩劫后，與世界的距離顯著拉大，原先的道路無(wú)法繼續(xù)走下去，正是有了這樣一次“偉大覺醒”，中國(guó)才走上了轉(zhuǎn)折性發(fā)展的道路，從此改變了國(guó)家的命運(yùn)。過去30多年的發(fā)展中也歷經(jīng)多次的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，也是借助于改革開放的“關(guān)鍵一招”，才能不斷克服困難，在接受一個(gè)又一個(gè)挑戰(zhàn)的考驗(yàn)中贏得新的發(fā)展機(jī)遇。

在現(xiàn)階段，我們一方面要充分肯定發(fā)展中所取得的巨大成就，另一方面要高度正視長(zhǎng)期積累下來(lái)的矛盾與問題。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度講，當(dāng)前最大的矛盾與問題就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式粗放，高增長(zhǎng)的背后存在許多發(fā)展不協(xié)調(diào)、不均衡的問題，其中許多問題是由深層次矛盾所引致。面對(duì)這些矛盾與問題，解決的辦法還是要依靠改革開放這個(gè)“關(guān)鍵一招”。此外，越是在經(jīng)歷了多年的經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)之后，保持較高增長(zhǎng)速度的難度加大之時(shí)，以及發(fā)展不協(xié)調(diào)的矛盾日益累積、化解成本加大之時(shí)，越要有非凡的勇氣去用這個(gè)“關(guān)鍵一招”。習(xí)近平總書記在主持十八屆中共中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)時(shí)講話強(qiáng)調(diào)，必須堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革方向，堅(jiān)持對(duì)外開放的基本國(guó)策，以更大的政治勇氣和智慧，不失時(shí)機(jī)深化重要領(lǐng)域改革。這既反映了社會(huì)對(duì)深化改革的普遍期待，又充分顯示了新的中央領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)改革開放所抱有的決心和勇氣。

二、改革要有系統(tǒng)性安排

經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展涉及方方面面，關(guān)乎各種利益，其中還有短期目標(biāo)與長(zhǎng)期目標(biāo)之分，是一個(gè)巨大的社會(huì)系統(tǒng)工程。作為體制和機(jī)制的變革和完善，改革也關(guān)聯(lián)到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)層面、各種利益，本身也是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。新時(shí)期講改革，研究改革，實(shí)施改革，更要有系統(tǒng)觀，更要強(qiáng)調(diào)改革的整體性和協(xié)同性，突出改革的系統(tǒng)性均衡與整體收益。

在改革初期的時(shí)候，為了取得改革的突破口，往往會(huì)在某些領(lǐng)域或某些層面上推出一些重要的改革措施，以取得事物的實(shí)質(zhì)性變革的效果。一般來(lái)說，局部突破以及層層遞進(jìn)是改革初期的典型特征。例如，我國(guó)的改革是從農(nóng)村首開先河的，取得經(jīng)驗(yàn)后，再著手城市經(jīng)濟(jì)體制的改革以及國(guó)有企業(yè)改革等。

改革在局部領(lǐng)域的突破，以及由點(diǎn)到面的從試驗(yàn)到推廣的模式，有助于摸索規(guī)律、積累經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)歷的陣痛相對(duì)較小或控制在一定的范圍內(nèi)。由于中國(guó)的改革事業(yè)沒有現(xiàn)成的樣板可循，改革的思路只能是先嘗試和尋求局部突破，再在延伸的問題上逐步調(diào)整關(guān)系，基本上采用的是“摸著石頭過河”的做法。

“摸著石頭過河”是中國(guó)改革事業(yè)的一項(xiàng)創(chuàng)舉，是中國(guó)的改革者在沒有經(jīng)驗(yàn)可循的情況下自行摸索規(guī)律取得成功的一條重要經(jīng)驗(yàn)?？紤]到二三十年前的特定國(guó)際環(huán)境，當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)發(fā)展的基礎(chǔ)，以及人們對(duì)改革的認(rèn)識(shí)水平和承受力，我們只能“摸著石頭過河”。今天則是在一個(gè)全新的時(shí)空觀中研究改革，改革理應(yīng)有更高的目標(biāo)，改革也要體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的要求，不能仍然停留在以前的視野范圍和認(rèn)識(shí)水平。

局部突破的改革模式可以在一個(gè)較短的時(shí)間內(nèi)產(chǎn)生明顯的績(jī)效，解決發(fā)展中的一些突出問題和緊迫問題，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光看，也容易產(chǎn)生全局之下各個(gè)局部之間不夠均衡或協(xié)調(diào)的一面。例如，當(dāng)我們強(qiáng)調(diào)解放生產(chǎn)力和著力提高效率的時(shí)候，就會(huì)特別突出市場(chǎng)化改革的取向，引入各種市場(chǎng)機(jī)制，但同時(shí)也容易出現(xiàn)過度市場(chǎng)化和社會(huì)保障制度缺失的現(xiàn)象。帶有公共產(chǎn)品性質(zhì)的醫(yī)療、教育、文化等出現(xiàn)了過度市場(chǎng)化的傾向，養(yǎng)老、保健、住房等社會(huì)保障基本制度的建立滯后于市場(chǎng)制度的建設(shè)，社會(huì)發(fā)展落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。再如，當(dāng)我們強(qiáng)調(diào)國(guó)有企業(yè)的改革、提高國(guó)有企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力的時(shí)候，就會(huì)突出國(guó)有經(jīng)濟(jì)在資源配置中的特殊地位，造成一些領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)掌控了過多的稀缺資源，形成新的壟斷現(xiàn)象和政企不分。今天出現(xiàn)的一些深層次的體制矛盾和問題，既是由于隨著改革的深入一些過去繞開的難題逐漸浮現(xiàn)，也在一定程度上是因?yàn)檫^去的改革重在局部突破，局部的問題有所解決，但事關(guān)全局的矛盾并沒有觸及，甚至因長(zhǎng)期積累反而有所加重。經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式粗放，增長(zhǎng)質(zhì)量不高，說到底也是一個(gè)改革不徹底、改革不系統(tǒng)的問題。改革局限于短期的目標(biāo)，尤其是局限于以GDP為標(biāo)志的財(cái)富增長(zhǎng)的短期目標(biāo)范圍之內(nèi)，也必然會(huì)造成簡(jiǎn)單式粗放增長(zhǎng)的結(jié)果。

中國(guó)過去十多年房地產(chǎn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控的基本失效也再次證明系統(tǒng)性改革的必要性。過去多年，從中央到地方一輪又一輪的房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控意在控制過高房?jī)r(jià)，減緩因房?jī)r(jià)過高而造成的社會(huì)階層差距過大等矛盾，但由于房地產(chǎn)市場(chǎng)不僅關(guān)聯(lián)到市場(chǎng)交易本身，而且也涉及土地制度、財(cái)稅制度、城市管理制度等多方面內(nèi)容，在地方政府壟斷土地供給以及過分依賴土地財(cái)政的局面下，任何缺乏系統(tǒng)性設(shè)計(jì)僅僅對(duì)市場(chǎng)交易本身進(jìn)行調(diào)控（而且是單方面對(duì)需求進(jìn)行調(diào)控）都是難以奏效的。事實(shí)上，無(wú)論采用什么辦法以及動(dòng)用哪級(jí)政府進(jìn)行調(diào)控，在不觸及土地制度、財(cái)稅制度、城市管理制度等深層次矛盾的情況下，只能是在每一次調(diào)控后換來(lái)新的價(jià)格報(bào)復(fù)性上漲的結(jié)果。

誠(chéng)然，在經(jīng)歷了30多年改革開放后的今天，我們?nèi)匀徊荒苷f已經(jīng)有足夠多的經(jīng)驗(yàn)可以按部就班地推進(jìn)新的改革，別的國(guó)家也沒有給我們提供有益的經(jīng)驗(yàn)可以仿效，在許多領(lǐng)域和問題上依然要采用探索和嘗試的辦法，“摸著石頭過河”仍然適用于一些改革領(lǐng)域。另一方面，經(jīng)過多年的改革探索，我們對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律已經(jīng)有了比較充分的認(rèn)識(shí)，對(duì)中國(guó)現(xiàn)代化道路的理解有了比較全面的把握，今后一段時(shí)間的改革，理應(yīng)更要強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性，更要突出頂層設(shè)計(jì)和系統(tǒng)設(shè)計(jì)，更要有改革的系統(tǒng)觀，追求改革的整體效益。

三、改革貴在系統(tǒng)性突破

改革可謂千頭萬(wàn)緒，需要改革的問題很多，在多數(shù)的情況下，一項(xiàng)改革往往又牽涉到另一個(gè)領(lǐng)域的體制弊端。事實(shí)證明，僅僅“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”的改革并不能從根本上解決問題，即便暫時(shí)使問題有所化解，但從長(zhǎng)期看卻會(huì)留下后遺癥。現(xiàn)階段，改革的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景已和以往有很大不同，人們對(duì)改革的期待和要求也明顯提高，改革應(yīng)有所突破。這個(gè)突破將不再是“放開局部、捆住全體”的“點(diǎn)線式”的突破，而應(yīng)當(dāng)是一種整體的突破，一種有利于關(guān)系協(xié)調(diào)的全局突破，一種系統(tǒng)性的突破。

所謂系統(tǒng)性突破，是指改革的思路與方案能夠比較全面地涵蓋現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)體制的主要領(lǐng)域或關(guān)鍵領(lǐng)域，各領(lǐng)域的改革相互之間做到銜接協(xié)同，有助于全局優(yōu)化的重點(diǎn)改革或關(guān)鍵改革有明顯突破，改革的觸角深入到體制運(yùn)行的各個(gè)主要方面，改革的紅利惠及絕大部分民眾，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的質(zhì)量明顯提高，促進(jìn)民生的明顯改善，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完整確立。

改革要有系統(tǒng)性突破，首先要有頂層的科學(xué)設(shè)計(jì)和路線圖，要有比較完善的總體方案。習(xí)近平總書記最近在論述改革時(shí)指出，要加強(qiáng)宏觀思考和頂層設(shè)計(jì)，更加注重改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，同時(shí)也要繼續(xù)鼓勵(lì)大膽試驗(yàn)、大膽突破，不斷把改革開放引向深入。同時(shí)他又指出，改革開放是一個(gè)系統(tǒng)工程，必須堅(jiān)持全面改革，在各項(xiàng)改革協(xié)同配合中推進(jìn)。改革的頂層設(shè)計(jì)與基層的改革試驗(yàn)及其實(shí)踐并不矛盾，兩者相輔相成。但在經(jīng)過30多年改革開放后的今天，在各種改革實(shí)踐的成效與相關(guān)矛盾已經(jīng)得到充分顯現(xiàn)的今天，在我們對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)律已經(jīng)有了長(zhǎng)時(shí)間的探索的情況下，改革的頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)成為一個(gè)必然的選項(xiàng)。一個(gè)科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)有助于實(shí)現(xiàn)以最小的成本釋放最大的改革紅利。

誠(chéng)然，在任何時(shí)候都不可能就改革做出一個(gè)盡善盡美的總體方案，改革總是隨著時(shí)間的變化以及新情況的出現(xiàn)而不斷深化。但在基本條件具備的情況下，尤其是在改革的深層次問題顯露和各種體制關(guān)系交織在一起的情況下，探索總體方案總比僅僅尋求局部改革要好。在把握全局中制定改革的思路與方案有利于提高改革的整體效應(yīng)，防止改革中的局部效應(yīng)代替全局效應(yīng)，防止個(gè)別問題的解決掩蓋整體的問題，防止舊矛盾的消失背后出現(xiàn)新的矛盾。

改革要有系統(tǒng)性突破，關(guān)鍵是要圍繞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的核心問題，抓住當(dāng)前改革的重大事項(xiàng)，在一些事關(guān)全局的領(lǐng)域深入推進(jìn)改革，并取得實(shí)質(zhì)性突破。從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)看，從中國(guó)改革開放30多年進(jìn)程的經(jīng)驗(yàn)看，以及從目前改革遇到的重大問題看，改革尋求系統(tǒng)性突破，主要著力點(diǎn)應(yīng)該放在要素、市場(chǎng)和政府職能這三個(gè)層面的深化改革上。

圍繞生產(chǎn)要素的改革，方向應(yīng)當(dāng)是進(jìn)一步釋放生產(chǎn)要素的活力，再造生產(chǎn)要素的結(jié)構(gòu)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供新的強(qiáng)大動(dòng)力。經(jīng)過30多年的改革，應(yīng)該說我國(guó)的生產(chǎn)要素有了很好的釋放與培育；但對(duì)于一個(gè)完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制而言，現(xiàn)有的生產(chǎn)要素市場(chǎng)仍有很大的殘缺，釋放活力仍有巨大的空間。例如，長(zhǎng)期以來(lái)，土地始終未能以一個(gè)完整的生產(chǎn)要素角色進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的舞臺(tái)，要么是羞羞答答地進(jìn)入市場(chǎng)交易，要么是被政府的權(quán)力所壟斷，其自身的價(jià)值屬性僅僅是披了一件薄薄的市場(chǎng)外衣。

圍繞市場(chǎng)的改革，關(guān)鍵還是在于進(jìn)一步放開市場(chǎng)的邊界，建立盡可能完整的市場(chǎng)體系，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源和調(diào)節(jié)供求關(guān)系的作用，促進(jìn)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)。雖然我們建立市場(chǎng)已經(jīng)有幾十年了，但在很多情況下市場(chǎng)的邊界一直模糊不清，權(quán)利與市場(chǎng)經(jīng)常交織在一起，憑借權(quán)利或特殊資源的壟斷長(zhǎng)期占據(jù)市場(chǎng)上風(fēng)。不僅在資源、基礎(chǔ)設(shè)施和金融領(lǐng)域內(nèi)國(guó)企甚至央企一家獨(dú)大，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入無(wú)門，甚至在房地產(chǎn)等典型逐利性的完全競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，權(quán)利或特殊資源的影子隨處可見。如此多的央企以公開身份從事房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，其中多家為行業(yè)之首，就是市場(chǎng)邊界不清的典型例證。

圍繞政府職能的改革，主要是要明晰政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下應(yīng)有的職能，劃清政府管理與市場(chǎng)調(diào)節(jié)的邊界。屬于政府該管的事情應(yīng)當(dāng)確實(shí)管好，責(zé)不旁貸；屬于市場(chǎng)調(diào)節(jié)的內(nèi)容，則堅(jiān)決地把權(quán)利還給市場(chǎng)?，F(xiàn)在的情況是，盡管有市場(chǎng)存在，但政府經(jīng)?？缃缭綑?quán)，代替市場(chǎng)直接左右供求關(guān)系，甚至用政府行為主體代替企業(yè)，直接進(jìn)入市場(chǎng)。這不僅扭曲了市場(chǎng)關(guān)系，而且容易造成政府錯(cuò)位甚至權(quán)力尋租。另一方面，事關(guān)民生的公共產(chǎn)品、基本社會(huì)保障，本應(yīng)由政府充分發(fā)揮職能，承擔(dān)責(zé)任，結(jié)果反在一些地方或一些層面上出現(xiàn)政府缺位，供給不足或明顯滯后，形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的不協(xié)調(diào)。

生產(chǎn)要素是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本力量，市場(chǎng)機(jī)制是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本關(guān)系，政府職能是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本保障，三者各自影響廣泛，又彼此相互關(guān)聯(lián)，構(gòu)成一個(gè)巨大的系統(tǒng)。如果能在這三個(gè)方面深化改革并加強(qiáng)相互協(xié)同，一定能實(shí)現(xiàn)改革的系統(tǒng)性突破。

四、改革系統(tǒng)性突破的核心方向

生產(chǎn)要素、市場(chǎng)以及政府職能的改革，每一領(lǐng)域又涉及到很多問題，牽一發(fā)而動(dòng)全身，十分復(fù)雜。應(yīng)當(dāng)從有利于改革全局深入同時(shí)又做到改革成本可控的問題入手，形成關(guān)鍵突破，推進(jìn)改革向縱深方向發(fā)展。

關(guān)于生產(chǎn)要素的深化改革，核心問題之一是土地制度改革?，F(xiàn)有土地制度存在的最大問題是國(guó)有土地與集體土地被人為割裂，同樣的土地卻具備不同的市場(chǎng)身份。前者可以入市交易（買賣土地使用權(quán)），而后者卻連土地使用權(quán)的交易權(quán)也沒有。集體土地不能進(jìn)入市場(chǎng)帶來(lái)一系列的問題：一是人為排斥了土地天然擁有的市場(chǎng)屬性，無(wú)法真實(shí)體現(xiàn)土地的交易價(jià)值；二是造成長(zhǎng)期的土地小塊經(jīng)營(yíng)，土地經(jīng)營(yíng)的規(guī)模效益低，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化缺乏土地經(jīng)營(yíng)條件；三是在土地增值過程中本應(yīng)最該從中受益的農(nóng)民階層沒有得到應(yīng)有的收益，甚至連基本經(jīng)濟(jì)權(quán)益都被剝奪，這種情況大量出現(xiàn)在早期（現(xiàn)在仍然不同程度地存在）的城市擴(kuò)張下的土地不規(guī)范征遷；四是由于集體土地不能入市，客觀上造成了地方政府對(duì)土地供給的高度壟斷，加上政府對(duì)城市供地常常從建設(shè)政績(jī)著眼，土地資源配置缺乏充分的市場(chǎng)機(jī)制（如大量的土地用于政績(jī)工程建設(shè)），既沒有實(shí)現(xiàn)合理有效的資源配置，又在一定程度上導(dǎo)致城市房?jī)r(jià)過高。

或許人們擔(dān)心集體土地入市后部分農(nóng)民失地會(huì)引起新的貧困和社會(huì)矛盾，這的確是在深化改革中要加以防止的。不過，現(xiàn)有的實(shí)際情況是，對(duì)于部分只能主要依靠土地的農(nóng)民而言，真正的經(jīng)濟(jì)保障是把土地資本化，而土地資本化的前提條件則是土地的可交易。目前在許多地方已經(jīng)有大批的土地流轉(zhuǎn)，是集體土地進(jìn)入市場(chǎng)的變通方式。但這種變通方式缺乏法律基礎(chǔ)，長(zhǎng)期預(yù)期不明確，只能是土地制度改革的過渡。要相信市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)資源有效配置的作用，要相信個(gè)人選擇在市場(chǎng)機(jī)制中的趨利避害結(jié)果。在新的一輪城鎮(zhèn)化的過程中，可以在實(shí)踐中創(chuàng)造出多種辦法讓一部分農(nóng)民帶著土地進(jìn)入城市變成市民。在公平交易和保障經(jīng)濟(jì)利益的前提下，失去對(duì)土地的依附關(guān)系有可能是農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換的一次真正的“人身解放”，而他們對(duì)這種“人身解放”已經(jīng)期待了很久。

對(duì)于面廣量大的農(nóng)用集體土地，可采用土地入股、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、土地長(zhǎng)期租用等多種方式，讓土地在一定的條件下進(jìn)入市場(chǎng)，充分發(fā)揮土地的市場(chǎng)機(jī)制功能，促進(jìn)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)，把部分農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人。對(duì)于城市周邊的非農(nóng)用集體土地，則應(yīng)盡可能以創(chuàng)造土地市場(chǎng)為改革主要方向，通過政府制定規(guī)則加以引導(dǎo)和組織，讓土地所有者在直接交易中得益。如果朝著這個(gè)方向改革，不僅可以最大限度保障農(nóng)民利益，而且可以在根本上杜絕“小產(chǎn)權(quán)房”這類房地產(chǎn)市場(chǎng)中的“怪胎”。

關(guān)于市場(chǎng)制度的改革，其核心在于進(jìn)一步放開市場(chǎng)準(zhǔn)入，嚴(yán)格限制壟斷的范圍，促進(jìn)市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)，還規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之本來(lái)面目。除了極少數(shù)的特殊領(lǐng)域，能打破壟斷的應(yīng)盡量打破壟斷。法不禁止的地方，應(yīng)當(dāng)允許社會(huì)資本自由進(jìn)入和退出，開展公平競(jìng)爭(zhēng)。我們能夠允許外國(guó)人在中國(guó)辦銀行，卻長(zhǎng)期不允許民間力量辦民間的銀行，豈非咄咄怪事？經(jīng)過30多年的改革進(jìn)程，無(wú)論是民營(yíng)資本，還是市場(chǎng)的個(gè)人，都有了充分的市場(chǎng)意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)承受力，完全應(yīng)當(dāng)允許民間力量或民營(yíng)企業(yè)辦自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的銀行和其他金融機(jī)構(gòu)，而且應(yīng)加快這方面的進(jìn)程。對(duì)于市場(chǎng)準(zhǔn)入的問題，應(yīng)當(dāng)著眼于考慮采取制定“負(fù)面清單”的思路，即先劃出需要保護(hù)或限制競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)業(yè)與領(lǐng)域，在這個(gè)“清單”之外，則盡可能允許民營(yíng)資本或私人企業(yè)進(jìn)入經(jīng)營(yíng)。

關(guān)于政府職能的改革，其中一個(gè)十分核心的問題就是財(cái)稅體制改革，還原政府財(cái)稅功能與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的本來(lái)面目。如果在新的一輪改革中能把財(cái)稅體制關(guān)系理順了，充分發(fā)揮財(cái)政和稅收工具在促進(jìn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式中的作用，政府職能的改革就會(huì)事半功倍?，F(xiàn)在財(cái)稅體制存在的突出問題是，一是中央政府和地方政府之間的財(cái)權(quán)與事權(quán)不均等，地方政府本級(jí)財(cái)力的負(fù)擔(dān)過重；二是各級(jí)地方政府不同程度地存在著財(cái)政擴(kuò)張的沖動(dòng)（地方上追求GDP往往也是為了更大可用財(cái)力），財(cái)稅調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的功能常被扭曲；三是地方政府財(cái)力來(lái)源結(jié)構(gòu)不合理，對(duì)土地財(cái)政過度依賴；四是地方收入與支出嚴(yán)重不均衡，許多地方政府債務(wù)嚴(yán)重。造成這些問題的關(guān)鍵是政府職能的定位不準(zhǔn)確，不同層級(jí)之間政府的功能劃分不合理。例如，對(duì)于義務(wù)教育、基本醫(yī)療、退休養(yǎng)老這些最為基本的社會(huì)保障和公共產(chǎn)品，理應(yīng)全國(guó)有一個(gè)基本相同的標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)基本社會(huì)保障和公共產(chǎn)品全民均等化，理應(yīng)由國(guó)家層面統(tǒng)籌財(cái)力解決。自然，國(guó)家也要因此而集中一部分必要的財(cái)力，更好地促進(jìn)不同地區(qū)之間和不同階層之間基本社會(huì)福利的大致均衡。此外，對(duì)于基層政府，應(yīng)當(dāng)在職能改革中改變政府職能的過度經(jīng)濟(jì)化，增加和完善政府的社會(huì)功能，調(diào)節(jié)好政府財(cái)稅與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展之間的良性互動(dòng)關(guān)系。

總之，深化改革的牽涉面十分廣泛，關(guān)鍵是要抓住影響全局并有利于實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性突破的關(guān)鍵領(lǐng)域和問題，促進(jìn)更多的生產(chǎn)要素真正進(jìn)入市場(chǎng)、更大范圍地放開市場(chǎng)以及切實(shí)處理好政府職能與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系，是改革有望取得系統(tǒng)性突破的核心方向。

[1]林毅夫：《繁榮的求索——發(fā)展中經(jīng)濟(jì)如何崛起》，張建華譯，北京大學(xué)出版社2012年版。

[2]傅高義：《鄧小平時(shí)代》，馮克利譯，〔北京〕三聯(lián)書店2013年版。

[3]丹尼·羅德里克：《探索經(jīng)濟(jì)繁榮——對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的描述性分析》，張宇譯，〔北京〕中信出版社2009年版。

〔責(zé)任編輯：天則〕

On the Systematic Planning and Breakthrough of Reform

Xu Kangning

The so lution to many problems in econom ic development lies in reform;however,a part reform,namely,flying by the seat of our pants,cannot adapt to the changed developmental environment. Reform demands systematic planning and breakthrough.The systematic breakthrough of reform should focus on such core issues ofmarket economy system as production factors,market and government function, which are also the orientation of reform.

reform;systematic;market economy system

徐康寧，東南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院院長(zhǎng)、教授，江蘇省經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng) 210096