李軍

“誰執(zhí)法誰普法”如何落到實處？

李軍

2014年10月31日，合肥包河區(qū)常青街道司法所的工作人員裝扮成“包公”來到第六十一中學(xué)小學(xué)部，給這里的孩子們開展普法小課堂。CFP/供圖

“誰執(zhí)法誰普法”只是普法的一種機(jī)制，但并不是唯一機(jī)制，還需要相關(guān)部門發(fā)揮各自的職能作用。比如，司法部門負(fù)責(zé)綜合普法工作，環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、海洋、教育等部門負(fù)責(zé)各自領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)的普及，這樣既有綜合的普法，也有某一個部門的普法，相互協(xié)調(diào)起來才能共同提高整個社會的法治水平。

黨的十八屆四中全會提出，健全普法宣傳教育機(jī)制，各級黨委和政府要加強(qiáng)對普法工作的領(lǐng)導(dǎo)，宣傳、文化、教育部門和人民團(tuán)體要在普法教育中發(fā)揮職能作用。實行國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”的普法責(zé)任制，建立法官、檢察官、行政執(zhí)法人員、律師等以案釋法制度，加強(qiáng)普法講師團(tuán)、普法志愿者隊伍建設(shè)。把法治教育納入精神文明創(chuàng)建內(nèi)容，開展群眾性法治文化活動，健全媒體公益普法制度，加強(qiáng)新媒體新技術(shù)在普法中的運(yùn)用，提高普法實效。

實踐中，我國許多地方已開始探索試行“誰執(zhí)法誰普法”的普法工作責(zé)任制。那么，“誰執(zhí)法誰普法”究竟是怎樣的負(fù)責(zé)制？普法模式的轉(zhuǎn)變需要解決哪些難題？環(huán)保部門該如何將這一責(zé)任制落到實處？

內(nèi)涵：如何正確理解“誰執(zhí)法誰普法”？

普法宣傳是一項重要的基礎(chǔ)工作，旨在提高全民法律意識和法律素質(zhì)，提高全社會法治化管理水平，促進(jìn)社會主義法治文化建設(shè)，推動形成自覺學(xué)法守法用法的社會環(huán)境。從1986年“一五”普法至今，我國普法教育已走過近30個年頭。

“誰執(zhí)法誰普法”工作機(jī)制是我國“六五”普法規(guī)劃中首次明確提出來的，它要求各部門各行業(yè)要按照該原則，積極面向社會開展本部門本行業(yè)相關(guān)法律法規(guī)的宣傳普及工作，也就是要求實施法律的部門和機(jī)構(gòu)承擔(dān)起普法的任務(wù)和責(zé)任。

如何理解“誰執(zhí)法誰普法”中的“誰”，對落實普法責(zé)任至關(guān)重要。對此，中國政法大學(xué)王燦發(fā)教授表示，毫無疑問，執(zhí)法者有普法的義務(wù)，在具體執(zhí)法過程中，要向執(zhí)法對象講清楚所執(zhí)行法律，執(zhí)法對象不懂的地方，應(yīng)告訴對方。作為各主管部門，也應(yīng)承擔(dān)起普法工作，而不是說僅僅由部門內(nèi)具體執(zhí)法的機(jī)構(gòu)去普法。他舉例說，環(huán)境監(jiān)察部門作為執(zhí)法單位，在平時或者執(zhí)法過程中需要進(jìn)行普法，但環(huán)境宣教、政策法規(guī)等部門也都負(fù)有普法的責(zé)任，就是說普法是整個部門和系統(tǒng)的事。

那么，這是否意味著普法完全是相應(yīng)執(zhí)法部門的任務(wù)和責(zé)任，而其他部門就沒有普法義務(wù)了呢？

并非如此?！罢l執(zhí)法誰普法”也不應(yīng)忽略公檢法部門，法官、檢察官、行政執(zhí)法人員、律師等在執(zhí)法辦案過程中，同樣有責(zé)任采用以案釋法等方式開展普法。

王燦發(fā)也強(qiáng)調(diào)，“誰執(zhí)法誰普法”只是普法的一種機(jī)制，但并不是唯一機(jī)制，還需要相關(guān)部門發(fā)揮各自的職能作用。比如，司法部門負(fù)責(zé)綜合普法工作，環(huán)保、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、海洋、教育等部門負(fù)責(zé)各自領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)的普及，這樣既有綜合的普法，也有某一個部門的普法，相互協(xié)調(diào)起來才能共同提高整個社會的法治水平。

現(xiàn)在我國已經(jīng)進(jìn)入“六五”普法規(guī)劃后期，隨著形勢的變化發(fā)展，普法工作面臨著一系列挑戰(zhàn)，需要不斷創(chuàng)新突破。過去，在國家普法規(guī)劃中，雖然也要求各地區(qū)各部門各行業(yè)根據(jù)各自特點，開展法制宣傳教育工作，但更經(jīng)常性的普法工作還在于全國各級普及法律常識辦公室和各級司法機(jī)關(guān)，對于其他部門和行業(yè)，普法只是附帶性工作。從普法責(zé)任主體來看，“誰執(zhí)法誰普法”原則的提出，將實現(xiàn)“主管部門獨(dú)唱式普法”向“全社會合唱式普法”轉(zhuǎn)變，能夠真正促進(jìn)大普法格局的形成。

意義：“誰執(zhí)法誰普法”有哪些好處？

那么，普法方式的轉(zhuǎn)變有何意義？對此，北京林業(yè)大學(xué)人文學(xué)院生態(tài)法研究中心副主任楊朝霞表示，變此前的“統(tǒng)一普法”模式為“分散普法”模式，有利于擴(kuò)大普法治理工作的覆蓋范圍，充分利用各類法制宣傳教育資源，強(qiáng)化和明晰各部門的普法宣傳責(zé)任。同時，通過普法和執(zhí)法的銜接，加強(qiáng)普法工作的專業(yè)化建設(shè)，進(jìn)而降低普法成本，提升普法的針對性和有效性，為法律實施奠定更為扎實的社會基礎(chǔ)，促進(jìn)依法治國的順利實現(xiàn)。

具體來看，實行國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”的普法責(zé)任制，現(xiàn)實意義主要有：

一是“誰執(zhí)法誰普法”有利于明確和擴(kuò)大責(zé)任主體。這一原則進(jìn)一步明確了各級司法和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在普法中的任務(wù)與責(zé)任，普法不再是相關(guān)單位的附帶性工作，而成為一項基本的職能。比如，針對環(huán)保法律法規(guī)，各級環(huán)保部門及其執(zhí)法主體都有責(zé)任開展普及工作；而法院在審判環(huán)境違法案件過程中，同樣也有責(zé)任開展普法工作。

二是“誰執(zhí)法誰普法”有利于依法執(zhí)法和文明執(zhí)法。嚴(yán)格執(zhí)法的過程就是最好的普法。在嚴(yán)格執(zhí)法過程中不僅使國家法律法規(guī)得到貫徹落實，同時也向人民群眾傳播法律、宣傳法律，使執(zhí)法過程成為最生動的普法實踐。同時，“誰執(zhí)法誰普法” 能夠倒逼執(zhí)法，讓執(zhí)法部門及執(zhí)法人員依法執(zhí)法，轉(zhuǎn)變以處罰為核心的執(zhí)法方式，把執(zhí)法與普法有機(jī)結(jié)合起來，有效避免野蠻執(zhí)法，推進(jìn)文明執(zhí)法。并且在普法過程中，也會通過群眾的反饋，發(fā)現(xiàn)執(zhí)法過程中存在的問題和不足，提高執(zhí)法效率。

三是“誰執(zhí)法誰普法”有利于形成大普法格局?！罢l執(zhí)法誰普法”能夠充分發(fā)揮各執(zhí)法部門主導(dǎo)作用，擴(kuò)大普法工作覆蓋面，增強(qiáng)法治宣傳教育的針對性、專業(yè)性，真正形成部門、行業(yè)分工負(fù)責(zé)、各司其職、齊抓共管的大普法工作格局。

四是“誰執(zhí)法誰普法”有利于促進(jìn)和提高執(zhí)法者自身的法律素養(yǎng)。打鐵尚需自身硬，“誰執(zhí)法誰普法”對執(zhí)法部門提出了更高要求，要求執(zhí)法部門不僅要精準(zhǔn)掌握法律、了解法條表面含義，還要吃透法條的精神實質(zhì)。比如，新修訂《環(huán)保法》中規(guī)定“按日計罰”，環(huán)保部門在執(zhí)行過程中，不僅要向處罰對象講清楚怎么罰，還應(yīng)說明白為什么這么罰，做到處罰有據(jù)，服人以理，以免后犯。

10月17日，西藏山南地區(qū)看守所，武漢“貼錢援藏普法”的律師范倜會見販賣槍支的嫌疑人，向他出示指定辯護(hù)通知書。CFP/供圖

楊朝霞強(qiáng)調(diào)，就環(huán)境法律法規(guī)而言，由于其具有很強(qiáng)的科學(xué)技術(shù)性，相比司法行政部門而言，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門和相關(guān)部門進(jìn)行普法，可以大大提高普法的針對性、專業(yè)性和權(quán)威性，實現(xiàn)更好的普法效果。

難點：模式轉(zhuǎn)變需解決哪些難題？

普法方式變或不變，目的都在于增強(qiáng)普法的效果，但很多時候普法教育被看成“虛的”，各普法主體也常常把普法變成“走過場”，著眼于完成“規(guī)定動作”。

法治是一個包含立法、普法、守法、執(zhí)法、司法和監(jiān)督的統(tǒng)一體系，普法是連接法律制定（立法）和法律實施（守法、執(zhí)法、司法）的必要環(huán)節(jié)，不可或缺。然而，在我國，對于法治，無論是國家機(jī)關(guān)（立法、行政、司法）工作人員、專家學(xué)者還是社會大眾，均沒有對法律的宣傳教育即普法工作給予應(yīng)有的重視。

因為不夠重視，造成我國目前無論環(huán)保法律還是其他法律，在普及過程中都存在這樣那樣的問題，影響了普法的效果。模式的轉(zhuǎn)變無疑是深化普法的一種有益探索，但這種探索不可能一轉(zhuǎn)了事，它伴隨著一系列問題需要研究解決。

首先，普法方式轉(zhuǎn)變后，如何從制度上保證“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制落到實處，是亟需解決的問題。普法工作應(yīng)是各級黨委、政府的一項重要工作職能，但由于其影響并不立竿見影，這就使一些追求短期效應(yīng)和政績的領(lǐng)導(dǎo)對此不感興趣，部分領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為普法工作無足輕重、可有可無，這大大削弱了普法工作力度。

楊朝霞強(qiáng)調(diào)，在我國普法并無專門的法律法規(guī)，沒有建立規(guī)范化的普法制度，以至于普法工作主要靠政策和習(xí)慣進(jìn)行調(diào)整，很不規(guī)范。

其次，“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制要落到實處，還需要切實解決監(jiān)督考核的問題。以往普法工作監(jiān)督考核僅僅停留在司法部門或普法機(jī)構(gòu)常規(guī)性督促檢查上，這種檢查無關(guān)緊要、不痛不癢，多是例行公事，走走過場，因為檢查結(jié)果不影響年終考核，久而久之，一些單位、部門不再重視普法工作，很多地方或部門持無所謂和消極應(yīng)付態(tài)度。

再次，還有人財物的問題。在統(tǒng)一普法模式下，人員、編制、經(jīng)費(fèi)全都納入司法部門統(tǒng)一管理，普法模式轉(zhuǎn)變后，必然帶來各相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)的工作量增加，以及經(jīng)費(fèi)不足問題。是否相應(yīng)地把人財物轉(zhuǎn)移到各主管部門、執(zhí)法單位，這需要研究解決，否則只給活兒，不給人、不給錢，普法工作同樣無法落到實處。

此外，“誰執(zhí)法誰普法”同樣需要解決動力問題，建立激勵機(jī)制，解決好獎懲問題，否則，無法調(diào)動普法主體的積極性。

就環(huán)保法律的普及，除了上述問題以外，還存在對環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、名錄、目錄等環(huán)保技術(shù)性規(guī)范的宣傳教育重視不夠。

楊朝霞就指出，環(huán)境法具有很強(qiáng)的科學(xué)技術(shù)性，突出表現(xiàn)為含有環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等大量的技術(shù)性規(guī)范，盡管其事實上構(gòu)成了環(huán)境法體系不可或缺的組成部分，但普法實踐中對其重視嚴(yán)重不夠，以至于執(zhí)法和司法中頻頻出現(xiàn)適用錯誤的問題。

建議：如何將責(zé)任制落到實處？

把國家機(jī)關(guān)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制落到實處，需要理清各部門的責(zé)任與分工，構(gòu)建普法保障機(jī)制，打造與時俱進(jìn)的宣教平臺。對于環(huán)保部門來說，這既是增強(qiáng)環(huán)保法律普及的大好機(jī)會，也面臨著克服各種困難、突破創(chuàng)新的巨大挑戰(zhàn)。那么，如何才能確保環(huán)保法律宣傳普及到位？

必須認(rèn)識到，做好普法工作，任重道遠(yuǎn)，不可能一蹴而就，關(guān)鍵是要在“健全機(jī)制、創(chuàng)新形式、注重實效”上作足文章。

一是要增強(qiáng)法治觀念，提高普法地位。各級黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)加強(qiáng)對普法工作的重視，將其納入法治建設(shè)的范疇，特別是要建立健全由法律規(guī)范體系、普法宣教體系、行政執(zhí)法體系、司法裁判體系和法律監(jiān)督體系等組成的法治體系。

二是要建設(shè)法治文化，培養(yǎng)法律信仰。有一個問題值得反思，經(jīng)過這么多年的普法，為什么官場上依然有如此之多與依法治國格格不入的現(xiàn)象？為什么社會上仍然存在如此之多與現(xiàn)代法治精神不和諧的問題？究其根本，不難發(fā)現(xiàn)，當(dāng)今中國在法治化進(jìn)程中，從政府到普通老百姓缺的不僅僅是法律知識，還有遵守法律、維護(hù)法律權(quán)威的法律素養(yǎng)，缺少對法律的信仰。因此，新時期的普法重點應(yīng)從法律知識的灌輸轉(zhuǎn)向法律意識的培養(yǎng)，樹立全民對法律的信心和信仰。而要達(dá)此目標(biāo)，加強(qiáng)包括環(huán)境法治文化在內(nèi)的全社會法治文化建設(shè)，刻不容緩。

三是要建立規(guī)章制度，保障規(guī)范普法。國家應(yīng)制定規(guī)范普法工作的專門法，如《普法法》或《普法條例》；建立新法宣講、公共事件通報等制度，比如《環(huán)保法》、《大氣污染防治法》等新法出臺或者修訂，必須要開展宣講活動；環(huán)境群體性事件發(fā)生后，及時向社會通報，作為普法的活教材。通過規(guī)章制度的建立，讓普法工作不因領(lǐng)導(dǎo)干部的變動而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)干部注意力的轉(zhuǎn)移而改變，確保持續(xù)深入進(jìn)行下去。

四是要創(chuàng)新宣傳手段，注重普法實效。實踐證明，以案說法是最有效的普法方式之一，要把普法宣傳貫穿于依法執(zhí)法的過程中，以生動具體的現(xiàn)實案例說法普法，增強(qiáng)針對性和震撼力。因此，環(huán)保法律宣傳普及應(yīng)與各級行政執(zhí)法部門的環(huán)保執(zhí)法相結(jié)合，加大對環(huán)境破壞行為的執(zhí)法力度，通過依法執(zhí)法活動，增強(qiáng)全社會的環(huán)境法律意識。同時，應(yīng)充分利用廣播、電視、報刊等各類傳統(tǒng)媒體，探索利用互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)等新興媒體開展環(huán)境法治宣傳教育。還必須明確，普法的目的不是讓每一個公民都成為法學(xué)家，環(huán)保普法應(yīng)把重點普法和一般普法相結(jié)合，重點做好對各級領(lǐng)導(dǎo)干部、企業(yè)負(fù)責(zé)人等人群的宣傳普及。

五是要建立考評機(jī)制，落實責(zé)任追究。“誰執(zhí)法誰普法”的關(guān)鍵在“責(zé)任制”，而“責(zé)任”能不能落到實處在制度，“責(zé)任”有沒有落到實處在考核。環(huán)保法律普及要取得實效，必須建立考核評價機(jī)制，將環(huán)保普法工作納入各級環(huán)保部門政績考核評價范圍，有獎有懲。

六是要抓好專業(yè)隊伍建設(shè)，提升普法能力。環(huán)保法律具有極強(qiáng)的專業(yè)性，需要專業(yè)人員開展普及。因此，需要培養(yǎng)專兼職相結(jié)合的環(huán)保法律宣傳教育人員，組建由環(huán)境執(zhí)法人員和環(huán)境法學(xué)者、NGO專業(yè)人士、律師等組成專業(yè)化的環(huán)保普法講師團(tuán)，建立健全調(diào)研、交流、培訓(xùn)等方面的制度，提高普法工作的能力和水平。