薛耀潔 房京坤 袁丹

作者簡介：

：薛耀潔（1987-），女，漢族，河南人，就讀于蘭州商學院財稅與公共管理學院，研究方向：財政貨幣與政策研究。

房京坤（1989—）女，漢族，山東人，就讀于蘭州商學院財稅與公共管理學院，研究方向：財政貨幣與政策研究。

袁丹（1990-），女，漢族，陜西人，就讀于蘭州商學院財稅與公共管理學院，研究方向：財政貨幣與政策研究。

摘 要：關于公共服務均等化，它既是一個經濟問題， 也是一個政治問題和倫理的問題，逐步實現基本公共服務的均等化已成為我國現階段公共財政建設的重要內容。本文在閱讀了相關學者研究后，主要從公共服務均等化的內涵、理論依據以及實施的意義，在此基礎之上深入分析了我國目前公共服務均等化的面臨的問題以及成因，并提出了對策建議。

關鍵詞：公共服務均等化；問題及成因；對策建議

一、公共服務均等化的內涵

對于公共服務均等化究竟是什么？我國學術界對于公共服務均等化問題的研究還處于初始階段， 對于公共服務的內涵界定還沒有形成統(tǒng)一的觀點。但是，多數學者都認為，公共服務均等化具體是指政府應為廣大人民群眾提供與經濟社會發(fā)展水平相一致的并體現公正和公平原則的基本均等化的公共服務與公共物品。例如，安體富，任強（2007）認為公共服務均等化， 或者說是基本公共服務均等化的最終目標應當是：人與人之間所能夠享受到的基本公共服務應當是大致相同的。這就意味著， 在基本公共服務領域內政府應盡最大可能地滿足人們對基本物質和服務的需求， 并使人們享受到相同的權利。通常所說的公共服務大致包括了公共醫(yī)療、公共設施、環(huán)境保護、文化教育、社會保障等幾個方面[1]。

二、公共服務均等化的理論依據

英國的改良主義學家霍布森1902年出版了《帝國主義》一書，該書中他提出了經濟學研究應該以社會福利為基本點的命題?；舨忌J為經濟學應當挖出社會經濟制度運行當中財富的分配所遵循的規(guī)律，并提出了如何對財富的分配進行改進以解決目前經濟制度下財富分配不平等的方法?；舨忌倪@一思想對福利經濟學的集大成者庇古有很大影響，庇古于1920年出版了經濟學中的鴻鵠巨著之一《福利經濟學》。在該書中，他提出了兩個重要的福利概念：收入分配均等化和國民收入極大化。庇古認為，公眾福利的增加不僅僅在于增加總體的國民收入，與此同時，還要避免國民收入分配不平等的情況。庇古的國民收入均等化思想奠定了公共服務均等化的理論基礎，具有啟示性意義。

三、公共服務均等化的重要意義

多數學者認為，公共服務均等化的施行具有重大的經濟和政治意義，是解決目前中國諸多發(fā)展不平衡問題的必然選擇。例如，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展的差距，促進社會公平，維護社會安定和諧，確保人民共享改革發(fā)展成果等。

首先， 公共服務均等化具有顯著的經濟意義。這主要體現在：第一， 公共服務均等化有利于提高財政資金的使用效率。第二， 公共服務均等化符合市場經濟的本質要求， 有助于社會主義市場經濟健康發(fā)展。

其次，實行公共服務均等化是彌補市場在公共品供給失靈與“以人為本”原則的重要體現。市場在公共物品和公共服務領域調節(jié)的不理想，對公共服務的均等化提出了迫切需求。堅持“以人為本”，滿足人民日益增長的物質和文化需求，就必須實行公共服務均等化。

再次，實行公共服務均等化是緩解社會矛盾和縮小發(fā)展差距的現實要求。改革開放之后，隨著經濟的快速發(fā)展，社會公共需求的全面快速增長，與此同時，公共物品短缺和公共服務的不到位問題突出。各級政府應為全體社會成員提供基本而有保障的公共產品和公共服務， 以盡快實現基本公共服務均等化。

四、公共服務均等化存在的問題及非均等化的成因

（一）公共服務均等化存在的問題

公共服務均等化存在的問題表現在以下三個方面[2]：1、我國基本公共服務供給不足的矛盾仍十分突出。由于長期以來對公共服務投入比重偏低以及社會對公共服務需求的不斷增長， 公共服務供給總體上呈現出短缺的格局。2、地區(qū)之間的非均等化。3、城鄉(xiāng)之間的非均等化[3]。中國城市與農村的基本公共服務水平差距明顯，突出的表現在四個方面：第一，非均等化的教育資源分布。第二，非均等化的社會保障體系。第三，非均等化的醫(yī)療衛(wèi)生服務。第四，非均等化的城鄉(xiāng)基礎設施建設。

（二）公共服務非均等化的成因[4]

1、公共服務型政府尚未建立。

目前我國用于公共領域方面的投入仍然不足。突出表現在公共服務方面的資金、人力投入嚴重不足。另外，我國政府職能轉型滯后，政府越位和缺位現象并存，還未由經濟建設型政府轉型為公共服務型的政府。

2、轉移支付制度設計不完善。

1994年的分稅制改革中，轉移支付的制度設計對于分稅制改革在全國的順利推行與平衡各地區(qū)之間的稅后財力差距作用巨大。但是，隨著時間的推移，其制度設計上的弊端也慢慢體現出來[4]：第一， 轉移支付形式繁多， 相互之間缺乏統(tǒng)一的協(xié)調機制。第二， 稅收返還的制度設計不利于公共服務均等化的進行。第三， 一般性轉移支付規(guī)模過小。第四， 專項轉移支付規(guī)模過大， 且運行不規(guī)范。

3、政府間事權與財權界限不清，基層政府陷入財政困境。

分稅制改革之后，我國各級政府之間職責劃分不明確，不規(guī)范，事權不清。與此同時，政府間事權的“正三角”和財權的“倒三角”狀況造成了基層財政困境的窘況。目前，我國的基本公共服務主要是由縣鄉(xiāng)等基層財政來承擔。

五、對策建議

（一）盡快從目前的“經濟建設型政府”轉型為“公共服務型政府”[5]。

所謂“公共服務型政府”， 從經濟意義上講， 就是彌補“市場失靈”的政府， 也就是說政府主要是為社會提供市場不能夠有效提供的公共服務，制定公平的規(guī)則， 確保市場在資源配置中的基礎性作用。從政治意義上講， 政府的權力來源于人民群眾， 政府應該確保社會運行建立在有民主、平等和安全的制度環(huán)境之上； 從社會意義上講， 政府要從社會的長遠發(fā)展目標出發(fā)， 提供充足和公平的公共服務， 確保社會健康發(fā)展。

（二）完善轉移支付制度[6]。

第一，將目前種類繁多的轉移支付項目整合，削減為專項轉移支付和一般性轉移支付兩種，提高資金的使用效率。第二，逐步加大一般性轉移支付的力度和規(guī)模。由于一般性轉移支付是唯一具有均等化支付意義的轉移支付形式，因而是提高公共服務均等化程度的必然選擇。第三，逐步取消稅收返還制度。目前的稅收返還體制不利于實現公共服務均等化的目標，應采用較為溫和的方法，替代以一般性轉移支付或者專項轉移支付的形式逐步將該種轉移支付形式取消。第四，將轉移支付行為法制化。由于目前國內相關法律的不完善，導致轉移支付制度缺乏嚴肅性和規(guī)范性。應盡快制定相關法律條例?？梢哉f， 法律責任是保障法律實施的最重要的實體內容之一。

（三）財權與事權相適應，合理劃分中央和地方收入。

明確中央與地方之間的稅收管理責任，延展政府間收入劃分的覆蓋面，保證各級政府行使事權時財力充足。第一，將非稅收入作為中央與地方共享的稅源。例如，規(guī)范土地等資源類收入的管理，以及明確資源類收入的歸屬等。第二，配合政府間具體支出責任的劃分，改善中央與地方之間收入的分配，逐步將預算外收入納入到預算管理等。（作者單位：蘭州商學院財稅與公共管理學院）

參考文獻

[1] 鄧蓉敬. 公共服務均等化研究綜述[J]. 資料通訊 ，2007，（5）.

[2] 劉德吉. 公共服務均等化的理念、制度因素及實現路徑：文獻綜述[J]. 上海經濟研究，2008，（4）.

[3] 耿衛(wèi)新. 城鄉(xiāng)基本公共服務均等化：破解城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的突破口[J]. 河北學刊，2011，（5）.