文/李煒光

預(yù)算法修改與人民代表大會(huì)

文/李煒光

近日與天和經(jīng)濟(jì)研究所的龔所長(zhǎng)在微博上有個(gè)簡(jiǎn)短的對(duì)話。龔所長(zhǎng)：預(yù)算法必須做到五公：預(yù)算分配要公平，預(yù)算執(zhí)行要公開，預(yù)算調(diào)整要公正，預(yù)算監(jiān)督要公允，預(yù)算評(píng)價(jià)要公心。我問(wèn)：如何才能做到呢？龔答：以民生、以控權(quán)、以法治為根本全面修訂預(yù)算法。我答：法律是底線，法律如何能做到你說(shuō)的公平、公正、公允、公心呢？其實(shí)我還有一句話沒問(wèn)出來(lái)：誰(shuí)能做到以民生、以控權(quán)、以法治為本來(lái)從事目前正在進(jìn)行的預(yù)算法三審稿的修改呢？

這不完全是問(wèn)龔所長(zhǎng)，更多是在問(wèn)自己：我們倚仗法律，法律又是從何而來(lái)的呢？學(xué)者們提建議處處小心謹(jǐn)慎，生怕觸怒了上層而前功盡棄，稍有進(jìn)步就大加贊揚(yáng)，可見修法的主導(dǎo)者（人大并非主角）有多牛，而憲法和《立法法》明文規(guī)定的立法機(jī)構(gòu)在預(yù)算法修法問(wèn)題上有多弱。

不得不承認(rèn)，目前我國(guó)還處于“前預(yù)算時(shí)代”，政府內(nèi)部缺乏集中有效的內(nèi)部控制，外部則缺乏立法機(jī)構(gòu)、獨(dú)立的審計(jì)機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾嚴(yán)格的控制和監(jiān)督，預(yù)算信息則處于基本封閉的狀態(tài)，財(cái)政責(zé)任難以落實(shí)到具體的機(jī)構(gòu)和個(gè)人，每年3月人大開會(huì)全體代表舉手通過(guò)的預(yù)算，對(duì)政府財(cái)政收支很難起到真正的約制作用，是一個(gè)典型的“軟”性預(yù)算，可有可無(wú)，至多，有聊勝于無(wú)。這就不可能不導(dǎo)致財(cái)政效率低下、資金浪費(fèi)極其嚴(yán)重、大量貪腐行為難以祛除的根本原因。

預(yù)算是代議制這種人類文明形式的必然產(chǎn)物，與我國(guó)的人民代表大會(huì)制度緊緊相連，這一點(diǎn)，在我國(guó)的憲法中寫得清清楚楚。預(yù)算一旦被批準(zhǔn)，就成為立法機(jī)構(gòu)對(duì)政府的授權(quán)或政府對(duì)立法機(jī)構(gòu)的責(zé)任狀，政府必須不折不扣地執(zhí)行，凡沒有列入預(yù)算的公款，則一分錢也不能動(dòng)用。這是一個(gè)國(guó)家花錢的規(guī)矩，跟家庭過(guò)日子花錢也講規(guī)矩是一樣的道理。但是我們看到，盡管三審稿已經(jīng)比二審稿有了一些改進(jìn)，人民代表大會(huì)的預(yù)算權(quán)力仍然欠缺，或不到位。

目前我國(guó)人大介入預(yù)算審議太晚，政府部門編制預(yù)算的時(shí)間足有半年，而人大對(duì)草案的實(shí)質(zhì)性審議不過(guò)一兩個(gè)月（三月的大會(huì)審議更多的只是走過(guò)場(chǎng)）。同時(shí)，代表們對(duì)政府提交的預(yù)算草案上的項(xiàng)目和數(shù)字缺乏修正權(quán)，對(duì)這個(gè)問(wèn)題，三審稿也沒有觸及到。對(duì)預(yù)算草案，代表們要么整體通過(guò)，要么整體否決。整體否決在我們國(guó)家是不大可能發(fā)生的事，整體通過(guò)便是唯一的選擇。問(wèn)題在于，如果初審時(shí)人大常委會(huì)提出修改意見而政府拒不修改怎么辦?如果人大代表以多數(shù)票否決了當(dāng)年的預(yù)算怎么辦？這些問(wèn)題在理論上是可能出現(xiàn)的，萬(wàn)一真的發(fā)生，法律上應(yīng)做何應(yīng)對(duì)？

目前人民代表大會(huì)對(duì)預(yù)算草案的審議是一攬子、類款項(xiàng)的形式，代表們無(wú)法完整了解某一支出項(xiàng)目的完整和具體的情況，也就難以進(jìn)行有效的審議討論、微觀層面的優(yōu)化配置和跨年度的控制監(jiān)督。應(yīng)當(dāng)建立規(guī)劃—項(xiàng)目式的預(yù)算書，通過(guò)各種具體的支出項(xiàng)目或工程項(xiàng)目反映出來(lái)，讓外行的人大代表們（占多數(shù)）能夠一目了然，并在此基礎(chǔ)上展開實(shí)質(zhì)性的審議，所謂聽證、辯論、表決也才有實(shí)際意義。說(shuō)到表決，應(yīng)變目前的整體表決制為單項(xiàng)表決制，前面提到的預(yù)算修正權(quán)（修改、審議、批準(zhǔn)或拒絕政府的賬單）應(yīng)在此基礎(chǔ)上得到法律的確認(rèn)，這也是三審稿忽略掉的問(wèn)題。

類似的問(wèn)題在三審稿中還有不少。例如第17條，我國(guó)預(yù)算年度仍規(guī)定為歷年制，即1月1日至12月31日，應(yīng)與會(huì)計(jì)年度捆綁在一起，改為自公歷4月1日起，至次年3月31日止。道理很簡(jiǎn)單，人民代表大會(huì)開會(huì)的日期是每年的三月份，人大未批準(zhǔn)之前政府是不能花錢的；再比如第57條關(guān)于國(guó)庫(kù)的規(guī)定，應(yīng)在法律上明確，未經(jīng)人民代表大會(huì)的同意，任何部門、單位和個(gè)人都無(wú)權(quán)凍結(jié)、動(dòng)用國(guó)庫(kù)庫(kù)款，或以其他方式支配已入國(guó)庫(kù)的庫(kù)款；國(guó)庫(kù)管理的具體辦法應(yīng)由全國(guó)人民代表大會(huì)而不是國(guó)務(wù)院規(guī)定，等等。

預(yù)算的治理并不那么復(fù)雜，只要預(yù)算的制定和執(zhí)行過(guò)程公開、透明，只要人大政協(xié)的代表委員、每一位納稅的公民，大家齊心協(xié)力捂緊錢袋子，億萬(wàn)雙眼睛緊盯著責(zé)任人如何收錢、分錢和花錢，只要言路是暢通無(wú)阻的，我們的社會(huì)就能形成強(qiáng)大的約束力量，什么效率不高、制度不規(guī)范、貪腐浪費(fèi)之類的問(wèn)題就都能有效地得到解決。

現(xiàn)在我來(lái)回答問(wèn)龔所長(zhǎng)的那個(gè)問(wèn)題：我們倚仗法律，法律又是從何而來(lái)？回答是人民和人民代表大會(huì)，這樣說(shuō)的依據(jù)，在憲法第二條中寫著呢。

虛設(shè)梅逢春