●張鳳玲

深化改革背景下完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度的思考

●張鳳玲

黨的十八屆三中全會(huì) 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）指出，財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。要改進(jìn)預(yù)算管理制度，完善稅收制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。《決定》還強(qiáng)調(diào)，要完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)機(jī)制，清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。

政府間轉(zhuǎn)移支付是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家處理中央與地方政府間關(guān)系的普遍做法和財(cái)政制度安排。建立有效的政府間轉(zhuǎn)移支付制度對(duì)于建立中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。1994年實(shí)行分稅制改革開(kāi)啟了我國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付的歷程，從總體上看，轉(zhuǎn)移支付進(jìn)一步優(yōu)化了我國(guó)政府的宏觀調(diào)控能力，在一定程度上縮小了地區(qū)間的財(cái)政差異，促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。但在分稅制改革后較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)轉(zhuǎn)移支付體系還帶有明顯的過(guò)渡性色彩，距離財(cái)政能力均等化的目標(biāo)還有很大差距，轉(zhuǎn)移支付的效率總體上還不高，總體設(shè)計(jì)有待改進(jìn)，整體結(jié)構(gòu)不盡合理，法制化建設(shè)滯后等問(wèn)題，影響了轉(zhuǎn)移支付作用的有效發(fā)揮。因此，在新一輪財(cái)稅體制改革中，進(jìn)一步完善政府間轉(zhuǎn)移支付勢(shì)在必行。

一、中國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付現(xiàn)狀及存在問(wèn)題分析

政府間轉(zhuǎn)移支付是指一個(gè)國(guó)家的各級(jí)政府之間，在既定的職責(zé)、支出責(zé)任和稅收劃分框架下財(cái)政資金的無(wú)償轉(zhuǎn)移，包括上下之間的縱向轉(zhuǎn)移和地區(qū)之間的橫向轉(zhuǎn)移。實(shí)行轉(zhuǎn)移支付的目的是解決中央與地方財(cái)政之間的縱向不平衡和各地區(qū)之間的橫向不平衡、解決轄區(qū)間外溢性問(wèn)題和增強(qiáng)中央政府的政治控制，其實(shí)質(zhì)是一種財(cái)政補(bǔ)助。政府間轉(zhuǎn)移支付體現(xiàn)國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)財(cái)政政策，具有事權(quán)與財(cái)權(quán)的對(duì)稱性、資金流動(dòng)的雙向性、制度管理的科學(xué)性、政策實(shí)施的統(tǒng)一性和法制性等特征，一般分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

政府間的轉(zhuǎn)移支付是財(cái)政分權(quán)體制的重要組成部分，我國(guó)在1994年分稅制改革以來(lái)，中央財(cái)政在保留原體制補(bǔ)助、上解、專項(xiàng)撥款和結(jié)算補(bǔ)助的基礎(chǔ)上，逐步建立和完善了稅收返還及財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付制度，形成了現(xiàn)行中央對(duì)地方數(shù)額龐大、種類繁多的補(bǔ)助體系。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年中央對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付合計(jì)45361.68億元，比1994年的2390億元增長(zhǎng)了19倍，占當(dāng)年地方公共財(cái)政支出總額的46%。中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付 40233.64億元，其中：一般性轉(zhuǎn)移支付21429.51億元，占53.26%；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付18804.13億元，占46.74%。近20年來(lái)，我國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付力度的加強(qiáng)和制度機(jī)制的日趨完善，抑制了日趨擴(kuò)大的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，強(qiáng)化了中央政府的宏觀調(diào)控能力，促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

我國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付在發(fā)揮巨大作用的同時(shí)，其制度設(shè)計(jì)上的缺陷及在運(yùn)行中遇到的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題已逐步顯現(xiàn)出來(lái)，目前主要面臨以下幾方面的問(wèn)題和困境：

（一）總體設(shè)計(jì)有待改進(jìn)

我國(guó)現(xiàn)行的政府間轉(zhuǎn)移支付體系設(shè)計(jì)中，仍具有過(guò)渡性性質(zhì)，帶有較深的舊體制的烙印。

1、稅收返還占據(jù)一定的比例。稅收返還的設(shè)計(jì)是以保證地方既得利益為出發(fā)點(diǎn)的，是中央和地方政府間收入分享的特殊形式，實(shí)際上地方財(cái)政對(duì)這部分資金具有最終決定權(quán)，因此，它不具有均等化功能。

2、一般性轉(zhuǎn)移支付制度尚未建立?，F(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付中相當(dāng)一部分是起因于中央特定政策的出臺(tái)，這在一定時(shí)期內(nèi)發(fā)揮了重要作用，但隨著時(shí)間推移，與宏觀政策配套的轉(zhuǎn)移支付種類不斷增加，選取的計(jì)量因素也越來(lái)越多，有的因素之間效果相互抵消或重復(fù)計(jì)算，難以完全發(fā)揮轉(zhuǎn)移支付的總體效果。

3、政府間轉(zhuǎn)移支付設(shè)計(jì)基礎(chǔ)不扎實(shí)。受中央地方政府事權(quán)和支出責(zé)任劃分不夠清晰、規(guī)范的影響，轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)計(jì)與政府間事權(quán)劃分相關(guān)性較弱，一些應(yīng)由中央負(fù)責(zé)的事務(wù)交給了地方，一些適宜地方負(fù)責(zé)的事務(wù)中央?yún)⑴c其中，中央和地方職責(zé)交叉重疊，共同管理事項(xiàng)較多。中央事務(wù)大量交給地方管理，又通過(guò)大量專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助地方，政策目標(biāo)不夠清晰，一般轉(zhuǎn)移支付專項(xiàng)化、專項(xiàng)一般化，客觀上不同程度干預(yù)了地方事權(quán)，地方也無(wú)動(dòng)力做好本不適于地方承擔(dān)的事務(wù)。

（二）整體結(jié)構(gòu)不盡合理

1、中央對(duì)地方的一般性轉(zhuǎn)移支付比重尚需調(diào)整。直到2011年，一般性轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付的比重才超過(guò)50%。且在一般性轉(zhuǎn)移支付中，調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付等項(xiàng)目雖具有均等化性質(zhì)，但大多起因于推動(dòng)中央特定政策的出臺(tái)而具有專項(xiàng)用途，地方政府還需有額外增加配套資金。如果一般性轉(zhuǎn)移支付比重不合適，會(huì)在一定程度上弱化地方政府的財(cái)政自主權(quán)和提供公共服務(wù)能力，不利于公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2、中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付名目繁多，規(guī)模龐大。中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付幾乎覆蓋了所有的地方支出范圍，中央部門管理的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目繁雜，資金多頭下達(dá)分散使用，層層結(jié)存降低資金效益，浪費(fèi)財(cái)政資源。專項(xiàng)資金的審批權(quán)集中在中央各部門，導(dǎo)致不少項(xiàng)目申報(bào)脫離實(shí)際，甚至出現(xiàn)虛假項(xiàng)目，基層需要耗費(fèi)大量人財(cái)物爭(zhēng)項(xiàng)目，既助長(zhǎng)了“跑部錢進(jìn)”的風(fēng)氣，也不利于發(fā)揮資金的規(guī)模效益和調(diào)動(dòng)地方的積極性。

（三）法制化程度明顯滯后

縱觀世界市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的管理都有一套比較完善的法律、法規(guī)，轉(zhuǎn)移支付法制化是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的重要特征。而我國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付雖然已實(shí)施近20年，中央財(cái)政近年來(lái)每年下?lián)艿胤降霓D(zhuǎn)移支付資金高達(dá)幾萬(wàn)億，但由于我國(guó)憲法和其他法律制度對(duì)政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分不明確，給財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)形成了制度障礙，導(dǎo)致我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付法制化程度明顯滯后，法律約束和監(jiān)督機(jī)制不健全?，F(xiàn)行有關(guān)轉(zhuǎn)移支付的管理辦法主要為部門規(guī)范性文件，立法層次低，沒(méi)有相關(guān)的立法加以約束，缺乏科學(xué)的轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)，支付的自由性和隨意性大，規(guī)范化和權(quán)威性都存在一定問(wèn)題，直接影響了轉(zhuǎn)移支付制度效應(yīng)的充分發(fā)揮。

二、進(jìn)一步完善我國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付的若干思考

目前，進(jìn)一步完善分稅制內(nèi)含的轉(zhuǎn)移支付制度，打造符合國(guó)情的長(zhǎng)效機(jī)制，在我國(guó)新一輪財(cái)稅改革中顯得尤為重要，也是當(dāng)下財(cái)政體制改革的突破口。

（一）進(jìn)一步明確政府間事權(quán)和支出責(zé)任

實(shí)踐表明，政府間事權(quán)與支出責(zé)任相匹配是國(guó)家財(cái)政體制建設(shè)所要解決的前置和核心問(wèn)題，是建立規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付制度的基礎(chǔ)與前提。

1、處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，合理界定政府事權(quán)。三中全會(huì)提出經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問(wèn)題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。應(yīng)按照效率原則對(duì)政府事權(quán)范圍作出科學(xué)界定，變 “萬(wàn)能政府”為“有限政府”，進(jìn)一步強(qiáng)化政府公共服務(wù)職能，解決好“越位”和“缺位”問(wèn)題。

2、建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)狀，應(yīng)按照“外部性、信息處理復(fù)雜性和激勵(lì)相容”三大原則來(lái)配置政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分，對(duì)各級(jí)政府的職責(zé)及支出范圍做相應(yīng)的考慮和安排，明確劃分各級(jí)政府的事權(quán)范圍，依據(jù)公共產(chǎn)品的受益范圍和集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系，特別是對(duì)“交叉性”事權(quán)要分工明確。可適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，中央應(yīng)集中一部分社會(huì)保障責(zé)任、公共衛(wèi)生職能、教育職能、司法支出責(zé)任；承擔(dān)一部分跨區(qū)域重大項(xiàng)目的建設(shè)和維護(hù)職能，關(guān)系社會(huì)和諧穩(wěn)定、公平正義又涉及全國(guó)市場(chǎng)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的管理職能；中央承擔(dān)國(guó)防、邊境安全、界河管理等關(guān)系國(guó)家安全的支出責(zé)任等，同時(shí)明確劃分政府間收入，實(shí)現(xiàn)中央政府與地方政府間的激勵(lì)相容，充分調(diào)動(dòng)中央和地方的兩個(gè)積極性。進(jìn)一步劃分省級(jí)以下政府間的事權(quán)和支出責(zé)任，加強(qiáng)縣級(jí)政府提供基本公共服務(wù)財(cái)力保障能力，逐步建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

（二）完善轉(zhuǎn)移支付制度的路徑選擇

我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)應(yīng)包括均衡地方基本公共服務(wù)能力和實(shí)現(xiàn)特定宏觀調(diào)控目標(biāo)兩個(gè)主要方面。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)國(guó)情，在路徑選擇上重點(diǎn)從以下方面予以改進(jìn)。

1、逐步增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例。轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模反映了上級(jí)政府均衡轄區(qū)內(nèi)各級(jí)政府財(cái)力水平的資金能力。就我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情來(lái)看，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)公共服務(wù)能力相差懸殊，應(yīng)從近期和長(zhǎng)遠(yuǎn)兩個(gè)角度考慮,合理確定一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和增長(zhǎng)機(jī)制，近期應(yīng)把目標(biāo)設(shè)立在逐步縮小差距，確保最低公共服務(wù)水平上。規(guī)模偏小無(wú)法有效抑制日趨擴(kuò)大的地區(qū)間差距，規(guī)模太大又會(huì)造成地方過(guò)度依賴。為了保證各級(jí)政府行政的最基本資金需求，均衡性轉(zhuǎn)移支付的一部分應(yīng)不附加任何條件。可考慮對(duì)重要服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行大類下的分類轉(zhuǎn)移支付，設(shè)定服務(wù)目標(biāo)和管理級(jí)次以及考核標(biāo)準(zhǔn)和制度，以實(shí)現(xiàn)地區(qū)間重要公共服務(wù)項(xiàng)目水平基本均等。同時(shí)，可安排一部分資金作為“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”、“花錢買機(jī)制”。

2、壓縮、整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。以解決外部性、共同支出責(zé)任和實(shí)現(xiàn)中央特定宏觀調(diào)控政策為目標(biāo)，逐步壓縮、規(guī)范、整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。逐步取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)和地方資金配套，取消不符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，嚴(yán)格控制引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類專項(xiàng)，將部分屬于地方事權(quán)且信息復(fù)雜程度較高的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目下放到地方管理，對(duì)保留的專項(xiàng)進(jìn)行甄別，對(duì)部分使用方向類同、政策目標(biāo)相近的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目予以整合，進(jìn)一步提高財(cái)政資金使用效率。

3、建立公式化計(jì)算為主的分配方式。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，為了均衡分配的合理性和透明度，應(yīng)逐漸擴(kuò)大公式化計(jì)算的支付比重，最終向全面的公式化計(jì)算為基礎(chǔ)的分配并軌。具體可以通過(guò)設(shè)定具體的均衡目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)、確定遞進(jìn)性公式化轉(zhuǎn)移支付規(guī)模戰(zhàn)略、設(shè)計(jì)過(guò)渡期考核標(biāo)準(zhǔn)與體系、對(duì)改革效果良好的地方政府進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)、不斷完善并實(shí)現(xiàn)全面并軌的策略進(jìn)行推進(jìn)。

（三）完善轉(zhuǎn)移支付的相關(guān)保障措施

1、安排與財(cái)政收入相適應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付資金。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)我國(guó)財(cái)政均衡目標(biāo)和需要，參考現(xiàn)有財(cái)政轉(zhuǎn)移支付總量，確定合理的均衡資金規(guī)模，安排與財(cái)政收入相適應(yīng)的一定比例的轉(zhuǎn)移支付資金，逐步建立起固定某種或某幾種稅收進(jìn)行均衡性分配的方式；可以考慮將目前的稅收返還為基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)移支付逐漸改變?yōu)楣潭ㄒ欢ǘ愂毡壤木庑再Y金來(lái)源，并在分配方式上逐漸采用公式化因素法，使其不再與傳統(tǒng)體制掛鉤，服從于財(cái)政均衡分配的目標(biāo)與制度。

2、進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分。進(jìn)一步完善地方稅體系建設(shè)，根據(jù)稅種屬性特點(diǎn)，遵循公平、便利和效率等原則，合理劃分稅種，將收入周期性波動(dòng)較大、易轉(zhuǎn)嫁的稅種劃為中央稅，或中央分成比例多一些；將其余具有明顯受益性、區(qū)域性特征，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行不產(chǎn)生直接重大影響的稅種劃分為地方稅，或地方稅分成比例多一些，以充分調(diào)動(dòng)中央和地方的兩個(gè)積極性。

3、強(qiáng)化法律體系建設(shè)。轉(zhuǎn)移支付關(guān)系到國(guó)家財(cái)力在各級(jí)政府間的流動(dòng)，是一項(xiàng)涉及面廣、政策性強(qiáng)的財(cái)政再分配形式，客觀上要求必須建立規(guī)范化和法制化的轉(zhuǎn)移支付制度，應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付的法制化建設(shè)，提高立法層次，從形式上到內(nèi)容上以法律形式加以規(guī)范，從而保障轉(zhuǎn)移支付制度的正常運(yùn)行。整合現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付相關(guān)制度，并通過(guò)完善政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分、稅收收入劃分等相關(guān)配套法律制度，構(gòu)建完整的政府間轉(zhuǎn)移支付法律體系。

4、建立績(jī)效監(jiān)督評(píng)價(jià)體系。逐步建立完善的轉(zhuǎn)移支付績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，適當(dāng)引入績(jī)效優(yōu)先的分配原則，強(qiáng)化績(jī)效管理的激勵(lì)和約束。對(duì)于一般性轉(zhuǎn)移支付，由于難以單獨(dú)進(jìn)行監(jiān)管，可以對(duì)接受轉(zhuǎn)移支付的地方政府進(jìn)行整體監(jiān)管和考核。各級(jí)財(cái)政部門對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付可引入懲罰激勵(lì)機(jī)制和有償使用機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)下級(jí)政府開(kāi)源節(jié)流的積極性，消除下級(jí)政府對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的依賴。進(jìn)一步建立、完善財(cái)政監(jiān)督制衡機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付申請(qǐng)、撥付和使用過(guò)程的監(jiān)管，強(qiáng)化國(guó)庫(kù)集中支付的過(guò)程監(jiān)控，注重跟蹤問(wèn)效。逐步實(shí)施全面規(guī)范的預(yù)算公開(kāi)制度，擴(kuò)大公開(kāi)范圍、細(xì)化公開(kāi)內(nèi)容、強(qiáng)化人大、審計(jì)和財(cái)政監(jiān)督，加大社會(huì)公眾的輿論監(jiān)督力度。

（作者單位：財(cái)政部駐海南專員辦）