●武昌職業(yè)學院會計學院 李 丹

基于代建制理論的政府投資項目管理研究

●武昌職業(yè)學院會計學院 李 丹

代建制指的是政府或政府授權單位通過招標等途經(jīng)，選出專業(yè)性非常強的項目管理單位，從而使其完成政府投資項目的投資管理以及建設實施的相關工作，并在項目完工后交付使用單位的一種制度。代建制作為一種專業(yè)化建設管理模式，代表的是第三方，它從真正意義上實現(xiàn)了對“投資、建設、管理、交付使用”的四分離。

代建制 項目管理 政府投資項目

引言

近幾年我國不斷擴大政府投資項目的投資規(guī)模，其占固定資產(chǎn)投資的比重一直都比較大。一直以來，我國政府投資項目在建設過程中存在著“超規(guī)模、超標準、超投資”的“三超”現(xiàn)象，而造成這些現(xiàn)象發(fā)生的原因主要是政府對投資缺乏足夠的約束。實行代建制度有助于我們進一步地轉變政府的職能，能夠適當?shù)叵越ㄖ频谋锥?，且針對自建制管理模式難以適應政府投資項目發(fā)展這一情況，代建制也可以有效地解決。

一、代建制實施過程中的主要問題

缺乏對代建制的正確認識。主要表現(xiàn)為代建單位無法履行職責；代建單位“淪”為工程承包單位；各部門之間缺乏配合。

缺少水平高、專業(yè)性強的代建主體。在代建制實施過程中，代建單位在某些方面的不足漸漸顯露出來。一是代建單位的人員配備不足；二是某些項目人員專業(yè)素養(yǎng)不高，特別是在公共建筑代建項目(如學校、醫(yī)院等)這種對于建筑功能專業(yè)性要求高的項目中，問題體現(xiàn)得尤為突出。

代建單位主體不成熟。我國目前大多數(shù)代建單位都隸屬于政府部門，地方保護主義和行業(yè)保護主義在很大程度上妨礙了代建市場市場機制的形成，影響了代建市場的正常運行。關于代建制的相關約束機制在現(xiàn)階段的發(fā)展中并不完善，而且大多數(shù)代建機構是盈利性單位，這些因素導致很多代建單位為了追求利益而一味地壓低投資，降低施工標準，罔顧項目建設質量和投資效益。

代建單位法律地位模糊。目前關于代建制中項目法人的制度與現(xiàn)行的法律制度存在一些矛盾。我國相關的法律法規(guī)沒有賦予代建單位法律地位，各項審批手續(xù)辦理仍然需要以項目使用單位的名義進行。如此，代建單位作為項目法人的意義就不存在了，成為了實際上的建設項目的組織者和協(xié)調(diào)者，不僅不能行使項目建設過程中的各項權利，而且也無需承擔相應的責任，代建單位又成了名存實亡的單位。項目管理過程中需要通過代建制解決的問題，比如項目使用方想要真正擺脫繁瑣、復雜的項目建設程序，也仍然無法實現(xiàn)。

代建市場尚未形成規(guī)?！，F(xiàn)今我國的代建市場正處于發(fā)育時期，全國各地對代建單位的資格條件和市場進入要求比較模糊，沒有明確的標準統(tǒng)一對代建單位進行資質認定和等級劃分。同時代建單位實力水平參差不齊，履約誠信程度沒有衡量標準，難以把握，存在潛在代建風險，因此代建市場還無法形成良性的市場競爭。

相關的法律法規(guī)等管理制度不健全，對代建主體的責任追究機制不健全，約束力弱。大多數(shù)代建單位屬于企業(yè)型機構，具有很大的變動因素。如果對其的責任追究機制依然如此不完善，不能對其加以有效的約束，一旦代建單位注銷公司，那么項目質量責任終身制將無法落實。

業(yè)主過多介入代建單位的管理。代建單位的法律地位難以確立使得業(yè)主過多越權，代建單位難以發(fā)揮其應有的權利。這一現(xiàn)象在確定方案、選擇施工單位、選擇材料的采購、安排工期等方面表現(xiàn)得尤為明顯，這些行為極大地限制了代建單位在項目實施過程中履行自己的職能，最終失去自己的權力和地位，成為業(yè)主的“傳令兵”。

二、政府投資項目實施代建制的意義

政府投資項目實施代建制條件下，項目投資日益理性化，項目管理水平和工作效率明顯提高。在代建制實行前，總是經(jīng)常會有政府投資失誤的項目出現(xiàn)，造成資金、資源的浪費?，F(xiàn)如今，政府投資今非昔比，日益科學化、專業(yè)化，項目投資顯得愈發(fā)理性。

真正落實項目“三控目標”。 “三控目標”——投資、質量與進度很難真正的落實，前期工作做得不到位，又隨意變更決策，就會非常容易一再地超過投資預算，形成嚴重的“三超”現(xiàn)象。而嚴格的質量控制目標之所以難以達到，原因就在于項目中施工單位和材料設備供應商大多是通過各種關系進去的，并沒有經(jīng)過正常的渠道獲得該資格。項目的進度控制目標為提前竣工，滿足了政績工程與獻禮工程的搶工期要求，雖然項目建設合理，但卻忽視了科學的工期，使得項目的建設存在一定的隱患。

市場競爭機制得到充分發(fā)揮。競爭作為一種源泉，能夠有效地激發(fā)活力和創(chuàng)新。政府投資項目代建制的招投標采購要經(jīng)過很多道環(huán)節(jié)，有著比較充分的市場競爭，凡是參與到項目中的有關單位，不管是投標的前期咨詢、項目的勘察設計、項目的設備材料供應或施工建設的單位，還是參加投標代建的單位，都會竭盡所能地為招標單位提供最優(yōu)質的方案、服務，用最好的技術、最合理的價格為自己加分。正是這樣，也使得項目水平不斷提升，與此同時還保證了項目的成本控制問題。

腐敗現(xiàn)象得到有效遏制。在各種腐敗案件中，政府投資項目尤為嚴重。為了改變原有的政府投資管理模式，我們決定實行代建制，它使得投資、建設、管理和使用這四個方面合為一體，同時也使每個環(huán)節(jié)互相分開、彼此制約。而在透明的環(huán)境下，代建單位在開展工作的同時，也需要維護自身的利益，能夠使得招標和項目管理變得公開、公平、公正，從而使政府投資項目建設中腐敗事件的發(fā)生得到了有效的遏止。

規(guī)范政府對項目的監(jiān)督管理職能。“三超”現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)在政府投資的項目里，而造成這種情況發(fā)生的原因不僅僅是表面上的建設單位的管理經(jīng)驗不夠，更是實行的政府投資管理模式中投資約束機制的嚴重缺乏。實行代建制將使得與項目建設有關的部門或公司的責任意識得到很大程度的增強，能夠讓政府部門對相關項目的監(jiān)督管理更加有效，使建設各方之間的關系得到平衡。

三、政府投資項目代建制管理的完善對策

加強代建制相應法律法規(guī)的建設力度。（1）加快代建制的立法。代建制的法規(guī)建設嚴重缺乏，滯后于實踐，尤其是缺乏全國性的指導法規(guī)。權責確定應當明確，代建單位的法律地位也應當有保障。政府相關部門應積極進行立法調(diào)研，組織力量，盡快研制全面、完善的代建制法律法規(guī)制度。通過這些法律規(guī)章制度以及相關配套政策，對以下幾個方面做出明確規(guī)定：首先是代建制監(jiān)管主體的設立，開放代建市場，明確代建制單位的設立條件；其次是確定資質審查、代建制的適用范圍和實施程序；然后是代建制管理項目的風險評估與控制、代建制項目的業(yè)績評價；最后要以法律形式明確“代建制”模式的法律地位，確立關于實施代建制的政府投資項目的范圍，進一步加強對代建項目組織實施程序、代建項目建設管理的監(jiān)督檢查，從而規(guī)范代建制組織管理，嚴格審核代建單位是否有資格和良好的條件，洞悉代建合同的性質，明確代建合同中當事人雙方的權利義務等。（2）完善政府投資項目決策失誤責任追究制度。目前政府投資項目責任追究制度還不完善，雖然現(xiàn)存的管理制度中有一些相應規(guī)定，但是沒有太大的操作性。因此，必須加強政府投資項目責任追究相關制度建設，盡快制定相關制度，從制度上約束隨意擴大和浪費政府投資的行為。（3）建立嚴格的代建委托制度。加強對整個建筑領域的行業(yè)管理，以防止因不正當競爭而產(chǎn)生的犯罪案件。

規(guī)范代建費用的收取標準。代建管理費用目前沒有統(tǒng)一的規(guī)定，這使得代建制的推行在服務競爭上沒有秩序。而且對代建服務費的收取標準進行規(guī)范化改制，不僅能夠對一個代建項目達到既定的經(jīng)濟目標起到正面效應，還能促進一個地區(qū)代建市場的健康成長。所以，應盡快規(guī)范代建工作的內(nèi)容標準和收費標準，從而規(guī)范代建行業(yè)的市場競爭。

明確代建項目的范圍及參與代建制各方的主體地位。（1）明確代建項目的范圍。從宏觀角度來分析，代建制作為一種委托代理建設的方式存在于生產(chǎn)生活中。但是在真正實施代建制度時，其實行方式卻是多樣化的，這些委托方式基本可分為全權委托、部分委托乃至假委托。而業(yè)內(nèi)專業(yè)人士普遍認為全權委托才是比較合適的委托方式，即讓代建公司管理組織實施工程項目的全過程。（2）明確參與代建制各方的主體地位。由于代建制各主體地位不明確導致了代建單位的權利行使受到約束，因此應該明確五大主體（政府、業(yè)主、項目管理公司、承包商、使用方）之間的關系，它們之間的關系應該是：首先，對于建設工程項目的監(jiān)管任務主要交予由政府成立的城投公司項目業(yè)主來負責管理；其次，投資、融資和建設資金的管理工作由業(yè)主負責，他們按照合同選擇項目管理企業(yè)，同時接受財政部門的監(jiān)管，而項目的建設管理工作主要交由項目管理公司依照合同條款負責，并接受政府和業(yè)主的審核；再者，建設項目的設計、施工和材料的采購等工作均由承包商來負責，并與項目管理公司一起管理；最終，項目竣工由使用方接收，并且整個項目在使用過程中接受政府和業(yè)主的監(jiān)管。

培育代建制參與主體市場及專業(yè)性、綜合性的工程管理企業(yè)。（1）培育代建制參與主體市場。由于目前代建制還處在推行的初級階段，代建單位很多配套制度不完善，如資質管理、信譽管理、企業(yè)認定等。而且代建單位的市場培育還未成熟，需要完善相關的配套措施，并且要在試點的實踐中逐步發(fā)展和培育代建制參與的主體市場，從而進一步發(fā)展和繁榮代建制市場。（2）培育專業(yè)性、綜合性的工程管理企業(yè)。由于我國工程咨詢行業(yè)比較落后，目前代建市場上缺乏綜合資質高、具備全過程項目管理服務能力的代建主體。雖然有政府投資公司型、事業(yè)機構型、政府部門型的工程代建機構能夠代理一部分業(yè)主職能，但是由于人員的限制不能承擔所有工程的項目管理工作，具體的項目管理工作只能委托給工程管理顧問企業(yè)進行。因此，培育專業(yè)性、綜合性的工程管理企業(yè)是加快代建制市場發(fā)展必不可少的環(huán)節(jié)。

總之，由于代建單位并不會參與到項目建設的利潤分配中去，其和建成后的項目也不存在根本上的利益關系，故在項目建設的實施中可以做到開展工作的完全獨立與相對公正。而使用單位并沒有權利私自擴大項目的規(guī)模和提高建設的標準，甚至任意增大項目的投資，即使是在滿足其使用功能的條件下，這樣一來就能夠彌補以前使用單位和建設單位合一的缺陷。與此同時，代建單位能夠進行規(guī)范化、專業(yè)化的管理，因此可以防止因管理經(jīng)驗的匱乏和技術力量的不足而導致形成建設投資的“三超”現(xiàn)象，并且工期拖延、效率低下等問題也能夠得到很好的解決。■

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