“空餉大軍”再“現(xiàn)形”：如何根治？

背景材料：

近日，中共中央黨的群眾路線教育實踐活動領導小組辦公室發(fā)布各省、直轄市、自治區(qū)包括新疆建設兵團的專項整治工作進展情況。教育實踐活動中，全國各地開展清理動真格、追究責任不留情、建章立制防“回潮”，對“吃空餉”現(xiàn)象進行了專項整治活動，有效地起到了“清”和“防”的效果。截至9月25日，全國共清理清退“吃空餉”人數162629人，以2013年全國城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員平均工資51474元估算即有84億元的財政支出。具體各省清理情況看，河北清理5.5萬人，四川清理清退2.8萬人，河南清理1.5萬人，吉林清理8600余人……以河北省為例，截至7月底，共追繳資金上億元，占應追繳額的55.12%。觸目驚心的數字背后，是花樣迭出的吃空餉手段。從邊上學邊領錢的“娃娃官”到已受刑事處罰官員而工資福利待遇七年間照發(fā)，再到長期曠工但工資照領的“曠工餉”、長期請假卻依然拿錢的“病假餉”，偽造人員虛報多領的“冒名餉”，瞞報去世繼續(xù)代領的“死人餉”，一人領取兩份以上工資的“多頭餉”等等“吃空餉”者臉譜各異，“官倉鼠”依舊屢禁不絕。

而媒體還關注到了湖南永州部分基層官員“被動”吃空餉的情況，今年6月，湖南永州零陵區(qū)正科級干部陳景云發(fā)帖舉報自己“吃空餉”7年、詐騙國家20多萬元，隨即引起輿論聚焦，后其又提供一份33人的“吃空餉”具體名單，記者抽取其中17人進行核實，最終6人承認曾經沒上班而領取了工資或補助，另有1人雖名義上在崗，但至今仍在開店。然而，被證實的曾“吃空餉”的干部均表示，“吃空餉”非其本意，而是依據當地土政策，達到某一工齡后或退養(yǎng)、或外出打工經商或由領導改為非領導。今年以來，湖南整治“吃空餉”風暴正勁，在編不在崗的干部陸

再觀“吃空餉”亂象

續(xù)返回單位。但多名受訪干部反映，由于沒有安排具體工作，有的人返崗只是“上午報個到，下午在家打牌”。此外，國家發(fā)改委原副主任、國家能源局原局長劉鐵男因涉嫌受賄日前公開受審時供述：在長達6年多的時間里，國有控股企業(yè)廣汽集團安排劉鐵男之子“吃空餉”、收股份，未到崗掛名領取薪金就有121.306萬元。而此前，類似國企“影子員工”也曾多次“現(xiàn)形”，貪官將妻子、子女、兄弟乃至情婦安插至國企“吃空餉”的現(xiàn)象也并不鮮見。與機關事業(yè)單位“吃空餉”的嚴查整治相比，國企“吃空餉”的問題尚未引起更多的關注……

目前，各地仍在嚴查“吃空餉”，而林林總總的“吃空餉”問題也比看上去更為復雜。

對于“吃空餉”這一頑疾，本欄目曾在去年深入探討過，但此一輪“吃空餉”整治力度空前，在當前反腐形勢下受到的關注和討論也更多；且“吃空餉”給財政造成的損失以及相關方的監(jiān)管不力等問題也更值得深省。而其中出現(xiàn)的新問題新情況也更值得關注并作進一步探討。因此本欄目也不惜篇幅再次解讀此問題?！俺钥震A”年年整治年年犯，背后的根源究竟是什么？在反腐大勢下，對此輪“吃空餉”的整治效果有何期待？在當前探討“吃空餉”的長效治理機制應從哪些方面入手更具可操作性和治本之效？本期監(jiān)督沙龍再次聚焦“吃空餉”頑癥，圍繞以上問題進行深入探討。

主持人：對于背景材料中提及的此輪整治中出現(xiàn)的 “吃空餉”亂象，您有何看法？其危害幾何？

劉家用：此輪整治中出現(xiàn)的“吃空餉”亂象，涉及人數眾多、數額巨大且花樣迭出，一方面反映了以前的清理工作并沒有涉及問題的本質，沒有從根本上解決問題；另一方面反映了新形勢下黨委政府對“吃空餉”問題的重視并下決心解決這一頑疾。

王叢虎：簡單地說，“吃空餉”亂象實質是嚴重的公權被濫用的腐敗行為，它只不過是“權權交易、權錢交易、權色交易”的表象而已。其危害表現(xiàn)在不同層面：一是破壞了國家業(yè)已建立起來的分配制度和分配秩序；二是浪費了國家財政資金，降低財政資金的效益；三是破壞了政府的形象和社會公信力；四是挫傷國家公職人員的工作積極性和納稅人的納稅動力。

張明：“吃空餉”亂象，一是反映相關管理的缺失和不作為；二是“吃空餉”現(xiàn)象的范圍、金額和類別等表明，“吃空餉”已成為一個結構性、系統(tǒng)性的問題。其危害表現(xiàn)在：一是浪費或損失國家財政資金；二是損害政府公共管理和社會服務形象；三是敗壞社會風氣，助長欺騙、隱瞞、謊報等公共舞弊不良行為。

翟繼光：公務員以及事業(yè)編制人員“吃空餉”是在沒有履行公務的情況下領取由財政負擔的工資的行為，這實質上就是貪污公款。“吃空餉”是變相將公共財產變?yōu)閭€人財產的行為，自古以來，一直存在。但在實行社會主義制度且人民當家做主的當代中國，存在如此之多的“吃空餉”現(xiàn)象著實令人震驚。“吃空餉”不僅會導致財政資金流失，而且會導致在崗人員人浮于事，更嚴重的是損害了黨和政府在人民心目中的形象。“吃空餉”數量之多、分布之廣說明其已經不是個別現(xiàn)象和特殊個案，其背后必然存在著某種具有共性的原因。如不能斬斷導致“吃空餉”現(xiàn)象的根源，這股毒瘤會不斷危害國家和社會。

劉偉：“吃空餉”亂象長期以來都存在著，我甚至也接觸過部分案例，但此次已經查出的“吃空餉”規(guī)模還是讓人非常震驚。這說明，“吃空餉”亂象作為官場的一個頑疾，之前并沒有得到應有的重視，更沒有得到嚴格的處理。五花八門的“吃空餉”花招，更表明中國的官場作為一個自我封閉的體系，有著極其隱蔽和精巧的違規(guī)運作辦法，更已成為一個監(jiān)督不入之地。其危害是非常嚴重的。首先，它吞噬了大量的公共財政，其實就是讓納稅人的錢平白無故地養(yǎng)著那么多不干事的人。其次，它使官場成為腐敗和違法行為的溫床，“吃空餉”的背后是權力濫用和黑箱交易。其三，它影響政府和官員的公信力，破壞社會對公正的預期。公務員系統(tǒng)或國有企業(yè)部門是中國就業(yè)的熱門，一般人很難進入，竟然有那么多人可以輕松地擁有“崗位”卻不工作，這極大地損害了政府的公信力和普通民眾的公正感。

鄒祥利：清理“吃空餉”已經抓了好多年，早在2005年，中央就在全國開展清理“吃空餉”工作。近幾年來，全國各地也都先后開展“吃空餉”清理工作，并取得了一定的成效。在今年開展的黨的群眾路線教育實踐活動中，各地又將“吃空餉”作為專項整治中的一項重要內容，特別是從上面列舉出“吃空餉”亂象，說明這個問題已經引起各級黨委和政府的高度重視，我相信只要各級黨委政府認識到問題的嚴重性，態(tài)度堅決，措施有力，這種亂象必然會得到遏制?！俺钥震A”現(xiàn)象的危害至少有四個方面：一是極大地貪污了納稅人的血汗錢；二是嚴重影響單位在崗人員的工作積極性；三是滋生官場腐敗，因為“吃空餉”現(xiàn)象的存在很大程度上說明了一個地方管理上的松散，無視國家和人民的利益，少數人利用手中的權力，想方設法鉆空子，蠶食國家財產；四是引起社會群眾對機關事業(yè)單位不滿，從而使群眾對執(zhí)政黨和人民政府產生反面情緒，給社會穩(wěn)定帶來極其嚴重的危害，嚴重損害黨和政府的形象。

主持人：對于湖南永州 “被動”吃空餉的事件，您又作何解讀？

張明：“被動”吃空餉表明，一是一些基層地方公共管理法紀規(guī)章失范，人情風、關系風盛行，管理水平及效率低下，公共管理現(xiàn)狀亟待整治；二是黨風政風整治任重道遠，“黨的群眾路線教育實踐活動”應當作為黨的一種日常組織活動制度長期持續(xù)實施執(zhí)行，而不只是一種運動或階段式活動。

劉偉：湖南永州“被動”吃空餉的事件說明，基層政權之前存在著嚴重的機構超編和人員膨脹的現(xiàn)象，而其面對中央和上級政府的相關政策，又有著非常嫻熟的“變通”之法。表面上完成了機構精簡和裁汰冗員的任務，但實際上依然暗地里為某些人員發(fā)工資。當然，這背后也充分說明上級政府對下級政府政策執(zhí)行的監(jiān)督是不力的，傳媒和當地民眾對此現(xiàn)象的監(jiān)督也是缺位的。更重要的一點是，這么多人既然已經不在崗位了，為何還有相應的財政支撐工資的支出？這正說明，基層政府的錢袋子缺乏嚴格的預算和監(jiān)督。

鄒祥利：從永州不少干部 “被動吃空餉”，且返崗后沒事做，暴露的超編問題不容忽視。而相關治理，應從編制改革著手，不能止于對“官倉鼠”行為的整頓。“返崗沒事做”，揭示出涉事單位編制的不合理，暴露出很多單位的編制人數與實際需要嚴重偏離，“官滿為患”，人浮于事。而在編制痼疾外，地方“土政策”對法律的架空也值得反思。根據《公務員法》相關規(guī)定，公務員達到國家規(guī)定的退休年齡或完全喪失工作能力的，才能退休。即使可以提前退休，也要本人自愿提出申請。當地有關部門私定“土政策”，理應追責。從對“被動吃空餉”背后的編制亂象，應看到國家、各地并不乏治理動作，早在2007年，《機構編制監(jiān)督檢查工作暫行規(guī)定》獲得通過。但由于專職監(jiān)督檢查人手的缺乏，且缺乏法律規(guī)制，這些存量問題積久成習，并未得到較好的解決。因此，整治這類“被動吃空餉”，不應止于查清多少人在吃，讓吃空餉人員回單位上班，更要實現(xiàn)源頭治理：體制內人事編制管理的滯后性，在“被動吃空餉”中已顯現(xiàn)出來，所以推動《編制法》早日制定，既保障編制容量的規(guī)范性，也將超編等問題置于法律制約框架下，也只有實現(xiàn)編制改革、現(xiàn)代化管理，才能從根本上杜絕“有編制無班上”的荒誕一幕。

主持人：背景材料中提及的國企“吃空餉”與機關事業(yè)單位“吃空餉”相比較，其特點有何異同？對于國企吃空餉，有人提出有關部門需要對其“影子員工”進行一次全面篩查，將其作為一反腐突破口以保證國有資產安全。您是否認同此舉？官員隨意向國企“塞人”“吃空餉”反映了什么問題？

張明：國企 “吃空餉”吃掉的是國企利潤，是國家財政收入，直接反映國企、國有資本經營管理問題，間接反映國家財政收入監(jiān)管問題。機關事業(yè)單位“吃空餉”吃掉的是機關事業(yè)單位人員經費，是國家財政支出，直接反映政府機關管理和國家財政支出監(jiān)管問題。認同有關部門應全面篩查國企“影子員工”，并以此為國有資產安全保證和提高國有資本經營管理水平及效率、強化國有資本出資人管理的舉措之一。官員隨意向國企“塞人”“吃空餉”，反映了權力失去監(jiān)督約束的基本問題，這也是當前黨中央正在謀劃解決的主要問題。

劉偉：國企“吃空餉”與機關事業(yè)單位“吃空餉”在本質上是一樣的，都是公共部門的違規(guī)違法行為，屬于權力濫用，都會給國家財政帶來損失。但國企相對于機關事業(yè)單位來說，其“吃空餉”更為隱蔽也更難監(jiān)管。因為國有企業(yè)畢竟是個公司，公司吸收了哪些人，哪些人到底有沒有正常在崗，公司之外的財政監(jiān)督或審計部門比較難核對。但機關事業(yè)單位若真要認真審核，還是能夠查出來的。國企里的“吃空餉”應該引起國家和社會的重視，并采取辦法查處?？梢詫蟮摹坝白訂T工”進行一次全面的篩查，讓他們無處遁形，以保障國有資產的安全。官員隨意向國企“塞人”“吃空餉”說明了中國獨特的政商關系。國有企業(yè)致力于建立與政府的密切關系，并獲得相應的商機，國有企業(yè)與政府相關部門和人員已經形成利益交換鏈。這不僅說明政府掌握著太多權力和資源來影響企業(yè)的發(fā)展，也說明中國的國有企業(yè)離公平競爭的市場經濟主體還存在很大的距離。

張明：“吃空餉”頑癥屢禁不絕背后的真正問題，一是政風清明問題，因為“吃空餉”與權力腐敗一樣，都發(fā)生在政府機關及事業(yè)單位或國企等公權領域，都是有權者謀利或管理不作為所致。二是公共管理水平及效率低下問題。

王叢虎：同第一個問題，就是權力運行不透明、財政預算不精細、不規(guī)范、不公開，人員編制管理混亂、缺乏有效的監(jiān)督與制裁。實質上就是暗箱操作下的濫用公權的腐敗問題。

鄒祥利：具體來看，“吃空餉”這一頑癥屢禁不絕背后的真正原因有三個方面，一是人事管理制度不健全。由于管理制度在制定和執(zhí)行上存在漏洞，導致部分單位職工擅自離職經商辦企業(yè)或在企業(yè)兼職等。二是對人事和財務狀況的監(jiān)管不力。部分單位故意隱瞞職工離職、調出、死亡等情況，虛增工資人數總量套取資金留作單位自行支配。三是部分官員手中的權力異化。少數官員濫用手中權力提前安排還在讀書的子女占用單位編制或長期不上班，仍足額領取工資?！俺钥震A”的存在反映出很多問題，但最直接的問題還是監(jiān)管缺失。

劉家用：我認為，“吃空餉”屢禁不止背后的真正問題是領導權力邊界不清，孟德斯鳩早就指出：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止?！蔽覈饕I導的權力太大，又缺乏有效的監(jiān)督，主要領導在地方和單位可以為所欲為。能夠吃上空餉的，要么是領導的“身邊人”，要么是領導的“決定”，湖南永州

主持人：綜上林林總總的吃空餉情況，您認為這一頑癥屢禁不絕背后的真正問題何在？被動“吃空餉”和國企“影子員工”主動“吃空餉”無不是領導權力在作祟。

翟繼光：無論是政府部門“吃空餉”還是事業(yè)單位和國企“吃空餉”，最根本的問題是缺乏科學合理的治理結構。沒有人真正為所有者利益著想，財政資金的所有者定位不清，沒有人真正關心財政資金的用途和使用效益，“吃空餉”以及各種浪費和腐敗現(xiàn)象都會屢禁不絕。沒有人真正關心國有資產的用途和使用效益，國企“吃空餉”、濫發(fā)工資、鋪張浪費的現(xiàn)象也不可能真正杜絕。

劉偉：林林總總的“吃空餉”現(xiàn)象屢禁不絕，說明公共部門的權力運用并不能得到及時有效的監(jiān)督和制約。其中的真正問題在于，公共部門的財政缺乏系統(tǒng)完善的預算和監(jiān)督過程。上級政府、相應的審計部門、財政監(jiān)督機構、媒體和社會，都應該有相應的途徑揭發(fā)或制止這一行為，但全國還是有這么大規(guī)模的“吃空餉”隊伍。這也說明，官場內部，官商之間，其中的利益勾結和交換已經非常嚴重，公共部門很大程度上成為了我們社會難以制約的既得利益集團。

根治“吃空餉”關鍵在硬預算

主持人：此次整治過程中，多地也已采取強力舉措防止吃空餉“回潮”，例如浙江省樂清市采取的措施為：對機關在職人員請假銷假制度進行規(guī)范、將清理工作納入單位“一把手”考績、公開舉報電話和信箱、全面接受公眾監(jiān)督等；再如貴州赫章縣，嚴肅處理本人、按“吃空餉”數額的5倍扣發(fā)單位公用經費，從嚴追究主要領導及有關責任人責任。大體思路是公開、嚴查、問責，對于這些舉措，您作何評價？對于此輪在全國開展的專項整治和持續(xù)的輿論高壓下，“吃空餉”問題最終的治理效果作何判斷？

張明：上述整治“吃空餉”措施是正確、必須且無可挑剔的，但應當看到，“吃空餉” 也是一個現(xiàn)行制度禁止下的現(xiàn)實存在。也就是說，在此問題上，相關政府部門時常處于“令不行、禁不止”狀況，時常需要社會各方面的輿情活動，包括黨風整治等，才能有所改善?？梢?，在現(xiàn)行制度下做好各自的本職工作，是解決“吃空餉”及其他問題的根本。顯然，“吃空餉”此輪專項整治和持續(xù)的輿論高壓下，會有相應的治理效果，但持續(xù)有效的管理措施，應當是廉政黨風、清明政風和扎實嚴格的日常管理規(guī)范。

鄒祥利：對目前用公開、嚴查、問責這些舉措來防止吃空餉“回潮”，我認為是切實可行的。對于此輪在全國開展的專項整治和持續(xù)的輿論高壓下，如果不從制度上著手，“吃空餉”問題最終的治理效果有限，難以從根本上解決這一問題。

王叢虎：各地基于自身情況展開了有效的治理措施，是一件很好的事情，值得推廣和學習。但是，從長遠來看，長效機制在于要規(guī)范政府內部運行的體制、機制和法治問題，尤其解決政府內部管理的公開透明、社會參與及監(jiān)督等基礎性問題。

劉家用：在全國開展專項整治和持續(xù)輿論高壓下，多地采取強力舉措防止吃空餉“回潮”，取得了初步成效，這一點是值得肯定的，但長期效果如何還需要看相關制度的完善和貫徹實施狀況。通過公開、嚴查、問責，一方面，讓群眾了解并參加到“吃空餉”的清理整頓中去，加強了監(jiān)督力度，既可以防止領導為所欲為，又可以贏得群眾的擁護支持；另一方面，使“吃空餉”的當事人和相關責任人受到應有的懲處，落實黨員干部責任制，使人們引以為戒，防止別人再踏上“吃空餉”之路。

翟繼光：這些措施在短期內是有效的，但長期來看，仍然是治標不治本。治理“吃空餉”的一陣風過去之后，這一現(xiàn)象仍然會死灰復燃。而且未來還會出現(xiàn)更多更嚴重的浪費財政資金的現(xiàn)象，“吃空餉”可能已經很難再進入政府關注的視野。在短期內治理“吃空餉”的效果如何并不具有實質性意義。如果根本問題不解決，老百姓根本無法判斷治理的效果如何。雖然查出的問題很多，但未查出的問題還有多少？雖然公開的處理措施很嚴重，但事后是否會不了了之或者再采取其他補償措施，對此，老百姓根本沒有監(jiān)督權，有時連知情權也難以保障。老百姓對各種整風式的整治并不抱太大希望，“野火燒不盡，春風吹又生”是老百姓對腐敗最好的形容。如果結合近三十年的反腐歷史來看，一次大規(guī)模的反腐之后可能還會爆發(fā)更大規(guī)模的腐敗。這種惡性循環(huán)的根源在于政府治理結構問題沒有解決?！俺钥震A”只是這一問題所導致的小問題而已。

劉偉：這些措施是值得肯定的有益嘗試。首先是要公開，形成一個監(jiān)督氛圍，其次是嚴查，并能追究到責任人和主要領導，應該會收到相應的震懾效果。但從長遠來看，最重要的還是要形成兩個層面的常態(tài)監(jiān)督制度：一是完善的針對公共部門的財政監(jiān)督制度；二是要允許公眾和媒體日常地檢舉、揭發(fā)相應的現(xiàn)象。此輪在全國開展的專項整治和持續(xù)的輿論高壓，應該會使“吃空餉”這一痼疾得到比較大范圍的查處，并遏制這一現(xiàn)象近期內的死灰復燃。但其最終的治理效果，一是取決于我所講的常態(tài)制度建設及其有效運轉；二是受制于國家反腐敗的高壓態(tài)勢是否能夠長期持續(xù)。

主持人：然而根治“吃空餉”要改革和理順的問題仍有很多。其中很關鍵的一方面就是通過嚴格財政預算管理控制、做實監(jiān)督，即要通過管好錢袋子進一步管好人。在全面深化改革背景下，請您從新一輪財稅體制改革的角度談談在根治“吃空餉”問題上財政應發(fā)揮的作用。

劉偉：新一輪財稅體制改革涉及的內容是多方面的，但我認為其中最重要的是科學合理的公共預算改革。國家只有建立針對公共部門行之有效的預算體系，才能從根源上制止“吃空餉”的行為。不僅預算的過程要公開，預算的結果要向社會公布，決算的結果更要向社會公開，只有這樣才能形成有力的監(jiān)督環(huán)境。本來公共部門拿的是納稅人的錢，其財政使用情況理應要有納稅人或納稅人代表的切實監(jiān)督。

鄒祥利：黨的十八屆三中全會對財政的定位是 “財政是國家治理的基礎和重要支柱”，說明了財政的重要地位。2014年6月30日中央政治局召開會議，審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》中，把“改進預算管理制度”列入了深化財稅體制改革三大重點推進的改革任務之一。改進預算管理制度，關鍵是公開透明。為此，各級財政在根治“吃空餉”問題上，至少應當發(fā)揮以下五個方面的作用：一是要積極推動政府預算公開上網，接受公眾監(jiān)督；二是要對所有由財政負擔的人員進行審查，把住人員“出入關口”；三是嚴格審查各項財政資金運行情況，維護財政資金使用的嚴肅性；四是建立一個有效的舉報渠道，讓財政運行于陽光下，接受社會公眾監(jiān)管，遏制公權力濫用；五是會同紀檢監(jiān)察部門建立問責制度，并認真抓好落實。一旦發(fā)現(xiàn)“吃空餉”現(xiàn)象，將嚴厲問責“吃空餉”者及相關責任人，從制度上加強對權力的約束和監(jiān)督。

張明：“吃空餉”問題根本上是政府資金管理問題，是政府財政預算管理控制、財政監(jiān)督管好政府“錢袋子”的問題。具體業(yè)務上是部門預算編制的人員基本數字、人員經費管理問題，這些在現(xiàn)行制度中都有十分明確的規(guī)定。管理責任上具體涉及政府編制部門、財政及當事人部門及單位等。管理業(yè)務上主要是年度部門預算業(yè)務所涉及部門財務(部門年度預決算編制)、本級財政(部門預決算初審、批復)、本級審計(部門預算執(zhí)行審計)、本級人大(部門年度預決算審批)等。年度部門預算執(zhí)行業(yè)務主要涉及部門及單位、本級財政，其中部門及單位主要負責執(zhí)行，本級財政主要負責監(jiān)管。“吃空餉”能在上述監(jiān)管部門及監(jiān)管流程中順利完成，其中的監(jiān)管制度失范、監(jiān)管水平和監(jiān)管效率低下可見一斑。

從十八屆三中全會界定的 “透明預算、提高效率，…實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度”的新一輪財稅體制改革角度，財政在根治“吃空餉”問題上主要應發(fā)揮“規(guī)范、公開透明預算”的監(jiān)管作用。“吃空餉”問題關鍵是部門預算的財政供養(yǎng)人數的監(jiān)管，加強財政、審計的部門預決算監(jiān)督管理，特別是財政監(jiān)督管理，是解決“吃空餉”的重要措施。

一般講，部門預決算的財政監(jiān)管，首先是財政職能部門的對口監(jiān)管，如財政教科文衛(wèi)職能部門對教育、科技、文化、衛(wèi)生部門預決算的監(jiān)管；其次是財政監(jiān)督職能部門在財政職能部門監(jiān)管基礎上的再監(jiān)管，具體包括對財政職能部門的監(jiān)管和對業(yè)務主管部門的監(jiān)管。財政職能部門的監(jiān)管是與財政分配業(yè)務并行或衍生于財政分配業(yè)務的監(jiān)管，如審查核實部門預算編制、執(zhí)行、調整、決算等的財政供養(yǎng)人數編制、實有數、變化數及開支等，但財政職能部門分配職能較強而監(jiān)管職能較弱，因此，在財政職能部門監(jiān)管基礎上，還進一步嵌入財政監(jiān)督職能部門的監(jiān)管。目前，可根據財政部的財政監(jiān)督轉型方略，結合整治“吃空餉”的業(yè)務要求，嘗試建立健全財政監(jiān)督職能部門對部門相關編制，如公務車編制、人員編制和其他用品配額編制等的專項監(jiān)督審查制度，在細化部門預決算編制條件下，要求編制細化的部門職責崗位和人員編制對照表，財政供養(yǎng)人數及年齡結構、在職崗位情況對照表等，以財政監(jiān)督嵌入部門預決算管理流程的方式，促進并強化部門和財政職能部門的部門預決算監(jiān)管作用。

翟繼光：黨的十八大已經認識到政府治理結構的問題，加強預算監(jiān)督是一項重要的舉措，但問題是誰來監(jiān)督，如果仍然是上級政府或者專門的監(jiān)督機構來監(jiān)督則問題的根本仍然無法解決。新一輪財稅體制改革不能僅僅停留在微觀層面和技術層面，一定要從根本上進行體制性的改革，即讓廣大人民群眾成為財政運作的主體，財政的收支管各個領域都讓人民群眾充分參與其中并發(fā)揮重要作用。財政資金的真正所有者是人民群眾，只有人民群眾才會真正關心自己的財產。如果按照這一思路來設計新一輪財稅體制改革的方案，如何制訂方案本身就應當充分發(fā)揮廣大人民群眾的聰明才智，廣開言路，讓廣大人民群眾成為財稅體制改革的決策者。在這個過程中，立法將起到重要的作用。廣大人民群眾行使決策權的主要方式是立法和監(jiān)督，也就是制定規(guī)則并監(jiān)督規(guī)則的執(zhí)行。黨的十八屆四中全會探討法治問題說明我國的高層已經認識到這一問題的重要性和緊迫性。

主持人：總結您對“吃空餉”問題的治本建議。

王叢虎：規(guī)范權力運行是根本。具體說來，加大對公權的監(jiān)督和制約作用，強化對濫用權力的制裁，并形成強而有力的震懾力是治本的首要任務；其次，規(guī)范財政的預算和決算制度是基礎。具體說來，細化預算、強化監(jiān)督、公開透明是保證公共財政資金安全的基本條件；再次，強化人員編制的科學性和法制化是保障；最后，通過信息技術，加強對人員編制和財政預算的聯(lián)合監(jiān)督和制約是手段。

劉家用：解決“吃空餉”問題的關鍵是要完善落實相關制度，使人不能“吃空餉”。新形勢下，一方面，要與時俱進完善機關事業(yè)單位和國有企業(yè)工作人員工資管理等相關制度，堵住“吃空餉”漏洞；另一方面，必須重視相關配套實施細則，使好的制度能夠貫徹落實下去。解決“吃空餉”問題，還要加大懲處力度，使人不敢“吃空餉”。對“吃空餉”者及其相關責任人如果只是簡單地清理了事，懲戒力度不夠，以后還會不斷地有人“吃空餉”。其實“吃空餉”行為不是簡單的違紀問題，而是一種違法甚至是犯罪行為。如果長期不在崗卻依然領著工資，在法律上屬于典型的不當得利行為；如果領導利用手中權力違規(guī)進人主動“吃空餉”或隨意決定讓職工離開崗位被動“吃空餉”，造成了國家財產損失，其行為已構成濫用職權罪。一方面，對于“吃空餉”者，要按照法律規(guī)定把吃進去的“不當得利”吐出來；另一方面，對于涉嫌違法犯罪的責任人，要依法嚴懲，徹底消除這些偷吃國家“公糧”的“碩鼠”。

翟繼光：“吃空餉”問題暴露了我國政府治理結構乃至整個國家治理結構的缺陷，自1978年開始的改革開放在某種意義上就是為了解決“吃空餉”、人浮于事的問題，只是我國三十多年的改革開放主要停留在經濟體制上，在社會治理結構方面尚未進行真正的改革開放。黨的十八屆三中全會提出了“社會治理”的思想，指出創(chuàng)新社會治理體制，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這是我國改革開放進入“深水區(qū)”的指導方針。經濟體制改革的核心是解放生產力，也就是充分發(fā)揮廣大人民群眾的積極性和主動性，讓廣大人民群眾成為市場經濟的決策者。因此，當前以及未來國家治理結構的改革仍然應當解放社會治理的生產力，充分發(fā)揮廣大人民群眾在參政議政方面的積極性和主動性，讓廣大人民群眾成為社會治理、國家治理、政府治理和國企治理的決策者。一旦這一問題解決了，包括“吃空餉”在內的各種不勞而獲、人浮于事的現(xiàn)象將徹底根治。只要我國能夠讓廣大人民群眾成為政府治理的真正監(jiān)督者，各種腐敗、浪費、低效的問題都會被人民群眾所發(fā)現(xiàn)，只要黨和政府有決心治理，這些問題都能得到徹底解決。偉大中國夢的實現(xiàn)也將具備堅實的基礎。

劉偉：前面我已經提到，“吃空餉”問題說到底是公共部門的運作不能受到相應部門和社會的有效監(jiān)督，其治本之法也需要從公共部門和監(jiān)督主體兩方面著手。一是要限制和規(guī)范公共部門所能運用的權力，二是從監(jiān)督制度上入手，不斷完善包括公民、社會、傳媒和財政機構等主體在內的監(jiān)督體系；三是，從最終來看，國家必須建立公開透明的公共預算，讓公共部門得到定期的財政問責和政治問責。

鄒祥利：通過近幾年“吃空餉”的治理，我認為從治本方面應做好以下三個方面的工作：

一是要嚴格執(zhí)行有關制度和紀律。對那些“吃空餉”的要毫不手軟，單位主要領導要敢抓敢管，不怕得罪人。當然，單位領導首先要自身過硬，一身正氣，遵紀守法，廉潔奉公，公道正派，不收取人家的任何好處，不安排自己或上級領導的親屬“吃空餉”。只有自身硬了，才能敢抓敢管，才能不怕得罪人，才能管好用好干部，才能把單位和群眾的事情辦好，才能把“吃空餉”入口堵死，把“吃空餉”的干凈、徹底地清理出去。

二是要建立健全嚴密的監(jiān)管體系。必須將預防關口前移，防止虛報人數、冒領工資“吃空餉”事件發(fā)生。必須公開單位編制及實有人員，建立舉報獎勵制度，充分發(fā)揮干部、群眾以及媒體的監(jiān)督作用。只有毫不遮掩地公開單位的編制人數、領導職數、實有人數等信息，建立舉報獎勵制度，干部、群眾以及媒體才能有效監(jiān)督、積極監(jiān)督。一個單位的干部和領導到底上沒上班，上班到底在干啥，有沒有違法亂紀的事，有沒有“吃空餉”現(xiàn)象發(fā)生，組織、人事、紀檢、監(jiān)察等監(jiān)管部門要做到心中有數。要加大財政支出透明度，推行財務公開，陽光操作，將一切支出“曬”出來，接受群眾監(jiān)督。嚴格履行審查制度，財政部門要對所有由財政負擔的人員資料信息進行嚴格審查，審查在編不在崗，調出不下編，或瞞報虛報工資表、死亡不注銷、轉崗領雙薪、多報人數吃空餉等情況，把住人員“出入關口”。加大審計監(jiān)督力度，按照財政審計要求，把所有財政資金納入審計范圍，真正實現(xiàn)財政資金審計全覆蓋，嚴格審查各項財政資金規(guī)范運行情況，維護財政資金使用的嚴肅性。

三是要嚴懲“吃空餉”者及其相關的審批者、監(jiān)管者，情節(jié)惡劣的應以貪污罪定罪、失職瀆職罪入刑。堵塞“吃空餉”的漏洞，必須填補相關法律法規(guī)的空白，強化問責，破除“權力包養(yǎng)”，對“吃空餉”者和縱容者予以嚴懲，