●楊明亮/財政部駐山東專員辦黨組書記、監(jiān)察專員

完善中央專項轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管措施的思考

●楊明亮/財政部駐山東專員辦黨組書記、監(jiān)察專員

近年來，隨著中央財政支出規(guī)模的快速增長，中央專項轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模不斷上升。2010至2012年，中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付分別為1.27萬億元、1.65萬億元和1.88萬億元，占當年轉(zhuǎn)移支付總額的46.55%、47.45%和46.67%。2013年，中央專項轉(zhuǎn)移支付預(yù)算數(shù)比2012年執(zhí)行數(shù)增長2.52%，規(guī)模達到1.93萬億元。盡管優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，減少專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模是當前財稅體制改革過程中達成的共識之一，但在未來相當長的時間內(nèi)，專項轉(zhuǎn)移支付在快速應(yīng)對突發(fā)事件、實現(xiàn)公共服務(wù)均等化和促進特定行業(yè)發(fā)展等方面都將起到的不可替代的作用，資金規(guī)模將依舊維持較高水平。因此，加強對專項轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)管，不斷提升資金管理使用效益，也成為當前財稅體制改革的重點之一。

一、加強中央專項轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管的必要性

（一）落實特定財政政策目標的需要

專項轉(zhuǎn)移支付的最大優(yōu)勢就是可以集中體現(xiàn)中央政府的宏觀政策目標和國家戰(zhàn)略，在短期內(nèi)實現(xiàn)特定的政策意圖。這就要求必須按照規(guī)定的方式管理和使用資金，充分發(fā)揮專項資金在指定領(lǐng)域的引導(dǎo)、推動和調(diào)控作用。對專項轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)管，可以有效地貫穿財政政策執(zhí)行的各個環(huán)節(jié)，規(guī)范各相關(guān)責(zé)任主體的行為，并對政策效果進行評價，及時反饋監(jiān)管過程中的新動向、新問題，使政策和措施更貼合實際，更符合調(diào)控意圖，從而確保政策目標的實現(xiàn)。

（二）提升財政資金管理使用效率的需要

專項轉(zhuǎn)移支付內(nèi)容涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)林水、國土氣象、教育科技、醫(yī)療社保等多個領(lǐng)域，其分配管理權(quán)散落在各個職能部門，普遍存在重資金輕項目，重分配輕管理等問題，導(dǎo)致專項資金的管理使用過程中違規(guī)問題頻發(fā)，主要包括項目申報不合理、資金撥付效率低、運行過程不規(guī)范，甚至是虛報冒領(lǐng)、截留挪用等，嚴重影響了資金的管理使用效率。通過專項監(jiān)管，可以及時發(fā)現(xiàn)并糾正，避免出現(xiàn)超額度申請、支出途徑偏離以及使用效率低下等問題，確保專項資金的安全、規(guī)范和有效。

（三）實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的需要

財政收入取之于民、用之于民，由公眾創(chuàng)造的公共財政，理應(yīng)使人人能夠公平享用公共服務(wù)。專項轉(zhuǎn)移支付的主要目標是更好促進基本公共服務(wù)的均等化，讓更廣大的人民群眾共享改革發(fā)展的成果，同沐公共財政的陽光。這就要求專項資金的監(jiān)管應(yīng)緊跟公共財政的發(fā)展方向，保障弱勢地區(qū)、行業(yè)和群體應(yīng)享有的優(yōu)惠政策，并為其創(chuàng)造均等、協(xié)調(diào)發(fā)展的機會，促進社會資源分配的公平、公正，將保障和改善民生政策落到實處。

二、當前中央專項轉(zhuǎn)移支付監(jiān)管中存在的問題

（一）預(yù)算編制不透明，監(jiān)督依據(jù)不充分

中央政府專項轉(zhuǎn)移支付的分配，在很大程度取決于地方政府與中央政府間的博弈甚至是討價還價。雖然大力推進采用“因素法”等客觀分配方式，但總體情況仍不透明，地方政府“跑部錢進”的能力在一定程度上決定著?？畹呐鷱?fù)額度，專項轉(zhuǎn)移支付的隨意性較大，難以真正實現(xiàn)客觀公正分配。究其主要原因，我國轉(zhuǎn)移支付制度缺乏專門立法，其目的、范圍、總量和計算方法等不規(guī)范、不透明，部門利益影響和人為干擾因素較大。同時，現(xiàn)有規(guī)章制度主要規(guī)定了管理使用環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)，忽略了分配環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)，在一定程度上縱容了預(yù)算環(huán)節(jié)的人為干擾，且缺乏有效的問責(zé)手段。

（二）二次分配權(quán)責(zé)不清，缺乏全程跟蹤手段

目前，我國的專項資金分配體制明確賦予了國家部委等主管部門參與分配專項資金的權(quán)力，但缺乏相應(yīng)的分配制衡和跟蹤監(jiān)督。一方面，資金分配權(quán)力與支出責(zé)任脫節(jié)。資金分配權(quán)分散于各個部委，缺乏相應(yīng)的約束、制衡以及必要的公開、透明，加之專項資金科目設(shè)置分散、預(yù)算級次多、管理鏈條長等因素，導(dǎo)致資金的上層分配目標與基層支出實際脫節(jié)，弱化了財政政策的引導(dǎo)作用。另一方面，資金的分配權(quán)力與監(jiān)督責(zé)任脫節(jié)。分配過程中，各級財政監(jiān)督部門對資金二次分配環(huán)節(jié)的信息掌握不全，尤其是通過中央部門下達的專項資金，由于其脫離了地方國庫的撥付渠道，監(jiān)管部門難以掌握專項資金的流向、規(guī)模，在省級以下幾乎完全脫離監(jiān)督部門的監(jiān)管，缺乏有效的全程跟蹤手段。

（三）地方本位主義明顯，現(xiàn)有監(jiān)督制度執(zhí)行不力

地方政府出于本位主義考慮，在申請、管理和分配中央專項資金時，對上往往是只管要錢、不講效益，對下往往是只管撥款、不問效果，對中央專項資金的監(jiān)管不會像自有財力那樣嚴格，致使現(xiàn)有的監(jiān)督制度流于形式或執(zhí)行不到位。以 《中央對地方專項撥款管理辦法》（財預(yù)【2000】128號）為例，該文件明確要求財政部和省級財政每年對專項撥款的檢查數(shù)額不少于中央專項撥款項目總數(shù)的10%，并要求省級財政將報送財政部的專項撥款執(zhí)行情況報告抄送財政部駐各省（市）專員辦。但從實踐情況看，省級及以下財政部門極少開展中央專項轉(zhuǎn)移支付檢查，檢查項目比例遠不足10%，且未履行報告抄送職責(zé)，對現(xiàn)有的監(jiān)督制度缺乏執(zhí)行的主動性。

（四）監(jiān)督法律依據(jù)不足，無強制問責(zé)手段

目前，各類專項支付管理辦法主要為部門規(guī)章，層次偏低、內(nèi)容籠統(tǒng)，而且一事一議，缺乏總體的規(guī)劃和關(guān)聯(lián)性，未能從根本上確定專項轉(zhuǎn)移支付各環(huán)節(jié)的監(jiān)管方式和懲處措施，難以對專項轉(zhuǎn)移支付行為進行有效約束。2004年國務(wù)院制定的《財政違法行為處罰處分條例》，雖然在一定程度上彌補了此前法律責(zé)任不完善的問題，但是作為行政性的法規(guī)，僅具體規(guī)定了有關(guān)部門的行政責(zé)任和相關(guān)責(zé)任人的行政處分，而且條文內(nèi)容寬泛不具體，多為原則性描述，同時囿于其法律位階的限制，難以對相關(guān)主體和責(zé)任人做出民事和刑事處罰，缺乏細致有效的強制問責(zé)手段。

（五）預(yù)算編制不完整，逃避人大監(jiān)督

根據(jù)預(yù)算法的規(guī)定，預(yù)算編制應(yīng)具有完整性，下級政府應(yīng)將上級財政對該地區(qū)的稅收返還和補助收入等全部編入本級預(yù)算。但實際操作中，上級政府對下級的專項轉(zhuǎn)移支付的預(yù)算不細化、用途較模糊、數(shù)據(jù)不透明，致使下級政府無法具體掌握專項轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和種類，在年初的預(yù)算安排中也無法準確編入收支預(yù)算，造成預(yù)算不完整，致使預(yù)算執(zhí)行結(jié)果往往與年初預(yù)算出入較大。同時，通過中央部委下達的專項轉(zhuǎn)移支付不通過地方財政部門，該部分專項資金的具體使用層級與人大監(jiān)督層級不同，地方人大與財政部門既不掌握也不編入地方預(yù)算，實際上完全脫離了地方人大的審查、監(jiān)督。

三、健全中央專項轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督措施的建議

（一）建立中央專項轉(zhuǎn)移支付資金優(yōu)化時間表

今年，財政部解讀《關(guān)于2012年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2013年中央和地方預(yù)算草案的報告》時指出，下一步將完善轉(zhuǎn)移支付制度，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，進一步提高一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，清理、減少和歸并專項轉(zhuǎn)移支付。近幾年，專項轉(zhuǎn)移支付的比例總體呈逐年下降的趨勢，但與一般性轉(zhuǎn)移支付相比，仍存在項目設(shè)置過多且交叉重復(fù)、分配制度不夠完善、資金投向較為分散、管理制度駁雜無序的問題。建議樹立長期規(guī)劃理念，建立專項轉(zhuǎn)移支付優(yōu)化時間表，對于政策穩(wěn)定、規(guī)模固定且具有長期性的專項資金調(diào)整成一般轉(zhuǎn)移支付，在規(guī)定的時期內(nèi)將專項轉(zhuǎn)移支付控制在合理的比例范圍，科學(xué)、合理的確定專項轉(zhuǎn)移支付的資金規(guī)模和項目數(shù)量。

（二）優(yōu)化專項轉(zhuǎn)移支付運轉(zhuǎn)的法制環(huán)境

一是出臺轉(zhuǎn)移支付法，將專項轉(zhuǎn)移支付的目標、原則、范圍、申請、使用、監(jiān)督和責(zé)任承擔等內(nèi)容以法律形式加以規(guī)定，使轉(zhuǎn)移支付在法治軌道內(nèi)有序的運行，提高轉(zhuǎn)移支付制度的法律層次和權(quán)威性；二是修訂完善預(yù)算法，明確各級政府預(yù)算編報和下達時間，分清中央與地方政府間的事權(quán)與財權(quán)匹配形式，使通過各財政層級和各部委“條條”下達的專項資金均能完整納入地方預(yù)算，接受人大監(jiān)督；三是圍繞轉(zhuǎn)移支付和預(yù)算編報，探索預(yù)算、支付和監(jiān)督相互協(xié)調(diào)、相互制衡的工作機制，逐步細化專項轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督的方式、方法，做到準確的銜接與配套，使專項轉(zhuǎn)移支付在立法與監(jiān)督上實現(xiàn)相互配合和協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

（三）改變部門專項資金的支付渠道，運用現(xiàn)代信息技術(shù)提升監(jiān)管效能

加大國庫集中支付改革力度，將各部門安排的專項資金納入國庫集中支付范圍，避免層層下?lián)茉斐傻念A(yù)算執(zhí)行不力、資金效益偏低、脫離監(jiān)管范圍等問題，逐步實現(xiàn)各級預(yù)算編報與國庫支付的口徑一致。同時，以覆蓋全部流程的完整業(yè)務(wù)系統(tǒng)為依托，積極推進電子網(wǎng)絡(luò)信息化的專項轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督渠道建設(shè)，收集和儲存專項資金的資料信息，隨時監(jiān)控項目進度、資金流向、資金流量，運用預(yù)測和參數(shù)分析等方法，找出監(jiān)管重點和存在的問題，開展有針對性的現(xiàn)場檢查，形成資金支付、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控、實地核查“三位一體”的監(jiān)管方式，實現(xiàn)資金支付與監(jiān)督的整合統(tǒng)一和相互貫通。

（四）抓大放小，明確重點領(lǐng)域的監(jiān)管范圍

按照有利于發(fā)揮市場機制決定性作用，有利于保障中央重大方針政策落實、有利于調(diào)動地方積極性等原則，逐步對專項轉(zhuǎn)移支付進行清理整合，取消用于競爭性領(lǐng)域、影響市場功能發(fā)揮的項目以及數(shù)額零星且引導(dǎo)作用微弱的項目，大力歸并使用目的相同、政策目標相近的項目。整合之后，將監(jiān)管重點放到重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項目規(guī)模大、中央投資比例高以及易滋生貪腐問題的重點領(lǐng)域。尤其是與中央事權(quán)關(guān)聯(lián)性較大的專項轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)實行項目化的重點監(jiān)管，通過建立臺賬、調(diào)度數(shù)據(jù)等跟蹤形式，及時了解項目建設(shè)進度、預(yù)算執(zhí)行進度和資金使用管理等情況，做到橫向到邊、縱向到底的動態(tài)掌握。

（五）提高專項轉(zhuǎn)移支付運作透明度，調(diào)動社會監(jiān)督積極性

除涉及國家安全等特殊領(lǐng)域應(yīng)當保密的事項外，財政部門和業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)采取便捷合理的渠道，向社會公開專項資金從申報到使用的全過程。申報環(huán)節(jié)，公示專項資金的支持方向、申報條件、總體規(guī)模等；預(yù)算環(huán)節(jié)，公示專項資金的計算方法、運用的公式、評審的標準等；分配環(huán)節(jié)，公示專項資金支持的項目、發(fā)放的對象、支付的程序以及目前資金所在的財政層級；使用環(huán)節(jié)，公示用款進度、項目是否驗收完成等。通過賦予公眾充分的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，鼓勵社會公眾和新聞媒體參與監(jiān)督，實現(xiàn)財政部門與社會公眾的良性互動。

（六）監(jiān)督關(guān)口前移，抓好源頭防范與過程控制

將專項資金的監(jiān)督重心由事后的檢查和處罰轉(zhuǎn)向事前審核和事中控制，通過嵌入式的業(yè)務(wù)流程再造，從源頭和過程中防范專項資金的濫用，規(guī)范和約束政府財政支出權(quán)。在預(yù)算編制階段側(cè)重于合規(guī)性監(jiān)管，通過對地方申請中央專項資金的申報審核，重點抽查、審核項目立項的基本情況和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，作為項目預(yù)算編制的重要基礎(chǔ)和依據(jù)；在預(yù)算執(zhí)行階段側(cè)重安全性監(jiān)管，通過擴大國庫集中支付范圍、督導(dǎo)過程監(jiān)控等形式，重點審核項目預(yù)算、項目單位資金用款計劃、項目實施進度情況，實現(xiàn)撥款控制，確保預(yù)算支出執(zhí)行到位。同時，通過調(diào)研、座談、走訪等形式，了解專項資金管理和使用過程中的具體問題和經(jīng)驗做法，及時總結(jié)、調(diào)整，將監(jiān)督防范貫穿于資金運行全過程，實現(xiàn)專項資金各流程間的閉環(huán)運行。

（七）強化問效機制，提升專項資金使用效率

對一個地區(qū)、一個部門管理使用中央專項資金的效益情況進行跟蹤問效，并將問效情況予以公告。一是明確劃分各方主體的責(zé)任，準確認定主要領(lǐng)導(dǎo)、直接責(zé)任人和間接責(zé)任人的法律責(zé)任，把處理事與處理人相結(jié)合，把行政處罰與刑事處罰相結(jié)合，把內(nèi)部通報與公開曝光相結(jié)合，做到查罰并重。二是充分利用問效成果，開展重大項目績效評價，作為下年度預(yù)算安排和項目調(diào)整的依據(jù)，對出現(xiàn)嚴重問題和拒不執(zhí)行處罰決定的，相應(yīng)扣減下一年度的專項資金，突出問效成果的反饋作用，提高財政政策的執(zhí)行效能和專項資金的使用效率。