摘 要 治理理念是20世紀(jì)90年代西方國(guó)家興起的公共行政的新理念，其產(chǎn)生的歷史背景和原因可以概括為：全球化和信息社會(huì)的來(lái)臨；官僚體制的弊端所導(dǎo)致的公共行政管理的低效率；政府與市場(chǎng)在資源配置中的失靈；公共選擇理論的理論支撐。借鑒西方國(guó)家治理變革的理念及其實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，要積極促進(jìn)公民社會(huì)的發(fā)展；規(guī)范市場(chǎng)秩序并充分發(fā)揮市場(chǎng)體制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。

關(guān)鍵詞 治理理念；背景；內(nèi)涵

一、治理理論提出的背景

治理（governance）一詞源于拉丁文和古希臘語(yǔ)，原意是控制、引導(dǎo)和操縱。它始終都是與統(tǒng)治（government）一詞交叉使用，并主要用于與國(guó)家的公共事務(wù)相關(guān)的管理活動(dòng)和政治活動(dòng)中。1989年，世界銀行在描述當(dāng)時(shí)非洲的情形時(shí)，首次使用了“治理危機(jī)”一詞，此后“治理”便被廣泛地用于政治發(fā)展的研究中。20世紀(jì)90年代以后，西方政治學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家賦予“治理”新的內(nèi)涵。在有關(guān)治理的各種定義中，全球治理委員會(huì)的定義最具權(quán)威性。1995年，全球治理委員會(huì)發(fā)表了題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的報(bào)告，報(bào)告認(rèn)為：治理是各種公共的或私人的機(jī)構(gòu)管理其公共事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程。這既包括迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排?？梢钥吹?，治理一詞的基本含義是指在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的基本特征可概括為：治理不是規(guī)則體系，而是一個(gè)過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是單向的，而是持續(xù)的互動(dòng)。治理的這些特征使治理與傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治或管理存在本質(zhì)的不同。

隨著農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)的過渡，尤其近代資本主義社會(huì)的發(fā)展，國(guó)家公共管理的范圍日趨擴(kuò)展，規(guī)模不斷擴(kuò)大，大量社會(huì)事務(wù)被納入政府議程。公共管理逐漸淡化了階級(jí)統(tǒng)治色彩，進(jìn)而獲得了相對(duì)政治統(tǒng)治的獨(dú)立性。十九世紀(jì)末二十世紀(jì)初，行政權(quán)力迅速擴(kuò)張，出現(xiàn)了“行政國(guó)家”現(xiàn)象。建立在政治—行政二分法基礎(chǔ)上的官僚行政成為這一時(shí)期管理公共事物的組織工具。二十世紀(jì)70年代末，一場(chǎng)質(zhì)疑官僚行政有效性的運(yùn)動(dòng)在西方各國(guó)蔓延開來(lái)，結(jié)果開始重新調(diào)整國(guó)家與社會(huì)，政府與市場(chǎng)的邊界，“更少的政府，更多的治理”成為西方政府改革的共同特征。一開始，人們提出民營(yíng)化，主張將市場(chǎng)機(jī)制引入公共服務(wù)，重塑政府。但他們?cè)谫Y源配置中既看到了市場(chǎng)的失靈，同時(shí)也看到了政府的失靈。進(jìn)入90年代后，全球化和分權(quán)化的社會(huì)趨勢(shì)極大的改變了公共管理的環(huán)境，社會(huì)關(guān)系日益復(fù)雜，相互依存的程度不斷加大，“政府、市場(chǎng)與非政府組織之間的合作正式成為民族國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力和國(guó)家繁榮的基本構(gòu)成要素?！痹谶@種背景下，非政府組織與政府通力合作，共同應(yīng)對(duì)全球化和分權(quán)化提出的挑戰(zhàn)，使公共管理真正成為社會(huì)的聯(lián)合行動(dòng)。

治理理論主導(dǎo)社會(huì)公共事務(wù)的管理主體應(yīng)是多元化，政府從集權(quán)走向分權(quán)是必然的。通過行政分權(quán)將權(quán)力下放給非政府組織，讓非政府組織參與到公共事務(wù)的決策和管理中來(lái)，可以有效提高政府服務(wù)質(zhì)量。非政府組織的發(fā)展壯大，使得它們?cè)谏鐣?huì)管理中作用也日益重要。它們或是獨(dú)自承擔(dān)起社會(huì)的某些管理職能，或是與政府機(jī)構(gòu)一道合作，共同行使某些社會(huì)管理職能。由非政府組織獨(dú)立行使或它們與政府一道行使社會(huì)管理職能的過程，便不再是統(tǒng)治，而是治理。

二、治理理論的內(nèi)涵闡述

“治理”的概念最早出現(xiàn)于1989年世界銀行報(bào)告中。1989年世界銀行在概括當(dāng)時(shí)非洲的情形時(shí)，首次使用了“治理危機(jī)”一詞，此后，“治理”便廣泛地被用于政治發(fā)展研究中，現(xiàn)在逐漸發(fā)展為一個(gè)內(nèi)涵豐富、適用廣泛的理論。二十世紀(jì)90年代以來(lái)，“治理”概念日益成為公共管理的核心概念。全球治理委員會(huì)于1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告，對(duì)治理作出了如下界定：治理是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程。這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)。

各方面對(duì)于治理不同的解讀都是希望政府要積極轉(zhuǎn)變治理公共事務(wù)的方式，通過授權(quán)和分權(quán)的形式，鼓勵(lì)公民社會(huì)組織參與公共事務(wù)的管理，形成政府與社會(huì)的良性互動(dòng)。筆者認(rèn)為治理是以公共利益為目標(biāo)的社會(huì)合作過程，實(shí)質(zhì)上是一種合作管理。其內(nèi)涵主要包括三方面：（1）多元化治理。治理理論強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理主體的多元化。它認(rèn)為管理社會(huì)需要權(quán)威，但這個(gè)權(quán)威不一定是政府，社會(huì)上還有些志愿性的或?qū)儆诘谌块T的機(jī)構(gòu)，如志愿團(tuán)體、非政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)企業(yè)、社區(qū)互助組織，它們運(yùn)動(dòng)在負(fù)責(zé)維持秩序、參與社會(huì)事物的管理與調(diào)節(jié)，形成社會(huì)各種力量共同治理的局面的領(lǐng)域內(nèi)。（2）互動(dòng)性治理。傳統(tǒng)政府對(duì)社會(huì)管理的統(tǒng)治以行政命令為核心機(jī)制，權(quán)力運(yùn)行以政府為中心，是自上而下的。在這種運(yùn)行模式下，社會(huì)是權(quán)力受侵者，永遠(yuǎn)處于被動(dòng)的地位。而治理的互動(dòng)性，主要指的是權(quán)力運(yùn)行的方向是雙向互動(dòng)的，是基于共同目標(biāo)的各行為主體互動(dòng)的過程。（3）網(wǎng)絡(luò)化治理。治理的核心是信任合作，以此為基礎(chǔ)形成合作網(wǎng)絡(luò)。這個(gè)網(wǎng)絡(luò)以多中心為特征，網(wǎng)絡(luò)的各個(gè)結(jié)點(diǎn)就是組織之間的共同的目標(biāo)。在共同目標(biāo)的指導(dǎo)下，各個(gè)對(duì)象參與管理，實(shí)行自我管理，形成了一個(gè)自組織的管理網(wǎng)絡(luò)。

以治理理念為指導(dǎo)的當(dāng)代西方管理改革，既彌補(bǔ)了政府和市場(chǎng)在調(diào)控和協(xié)調(diào)過程中的某些不足，也反映出公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢(shì)，對(duì)西方公共行政管理產(chǎn)生了重大影響。我們同西方國(guó)家共處于經(jīng)濟(jì)全球化的國(guó)際環(huán)境之中，同樣要應(yīng)對(duì)信息社會(huì)、知識(shí)經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)。對(duì)于治理這一公共行政新理念，我們不能漠然視之，應(yīng)認(rèn)真研究，積極借鑒，以改進(jìn)我們的行政管理，提高管理效率。同時(shí)，又要從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，切不能照搬照套，操之過急，要研究其應(yīng)用于我國(guó)行政管理的適切性。

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作者簡(jiǎn)介：徐金龍（1988-），遼寧師范大學(xué)政治與行政學(xué)院2011級(jí)碩士研究生，研究方向：當(dāng)代世界經(jīng)濟(jì)與政治。endprint