張梅

(沈陽工程學院 學報編輯部，遼寧 沈陽 110136)

論城管行政執(zhí)法保障制度的完善

張梅

(沈陽工程學院 學報編輯部，遼寧 沈陽 110136)

我國城市發(fā)展過程中，“城管”執(zhí)法部門扮演著重要的角色。一方面，城管部門在維護城市秩序，提高城市運行效率方面做出了重要貢獻;另一方面，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，城市發(fā)展與公民個人追求經(jīng)濟利益的需求之間產(chǎn)生了沖突和碰撞，城管部門在行政執(zhí)法過程中常常會因此處于尷尬境地，暴力執(zhí)法往往是在這種情況下發(fā)生的。政府的執(zhí)政目標決定了行政執(zhí)法行為應該以保障公民利益為出發(fā)點，所以約束城管執(zhí)法行為，在城管執(zhí)法人員的錄用、信息公開以及責任追究制度方面進行系統(tǒng)研究，具有非常重要的意義。

城管執(zhí)法;信息公開;責任追究制度

我國的城管制度經(jīng)過了十幾年的發(fā)展，在維護城市秩序和促進城市發(fā)展方面做出了重大貢獻，然而由于城管執(zhí)法缺少必要的法律依據(jù)以及全國統(tǒng)一的職能管理部門的領導，各地方政府只能依據(jù)本地的實際情況成立城管部門，履行城市管理行政執(zhí)法職能。在執(zhí)法范圍上，城管部門與其他相關行政執(zhí)法部門存在著重疊的情況，交叉執(zhí)法、職責范圍模糊的問題嚴重。由于暴力執(zhí)法情況時常發(fā)生，使城管執(zhí)法超出了單純行政行為的邊界，觸及了公民權利保障范疇，相關事項甚至涉及到了憲法權利范疇。所以，改革城管行政執(zhí)法制度，謹守行政執(zhí)法行為的界限，充分實現(xiàn)執(zhí)法為民的法治目標，是城管行政執(zhí)法過程中必須履行的責任。

在城管執(zhí)法過程中，暴力事件發(fā)生的原因很多，但是最主要的是由于城管執(zhí)法的約束制度缺失造成的，表現(xiàn)在城管執(zhí)法人員的錄用制度存在問題，信息務公開制度流于形式以及行政執(zhí)法責任追究制度不完善。這些方面制度的欠缺對于城管執(zhí)法人員的資質(zhì)保證、執(zhí)法信息的透明、公開以及違法執(zhí)法的人員的責任追究都產(chǎn)生了負面影響，不利于約束城管人員的執(zhí)法行為。所以，加強城管行政執(zhí)法保障制度的研究，對于限制執(zhí)法權力濫用，完善城管執(zhí)法體系，保障城市和諧、健康、有序的發(fā)展，意義重大。

一、完善城管執(zhí)法人員的錄用制度

《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)第十六條規(guī)定:“國務院或者經(jīng)國務院授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使”，《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》(以下簡稱《決定》)中規(guī)定“集中行使行政處罰權的行政機關應作為本級政府直接領導的一個獨立的行政執(zhí)法部門”，而《中華人民共和國行政強制法》(以下簡稱《行政強制法》)第十七條規(guī)定“行政強制措施由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機關在法定職權范圍內(nèi)實施。行政強制措施權不得委托……行政強制措施應當由行政機關具備資格的行政執(zhí)法人員實施，其他人員不得實施”。

上述法律中已經(jīng)明確將行政處罰或行政強制的主體設定為行政機關，《行政強制法》更是明確規(guī)定該權力不得委托，必須由行政機關具有資格的行政執(zhí)法人員實施。但是事實上目前各地城管執(zhí)法人員的資質(zhì)仍然差異很大，合同工大量存在?！俺枪苄姓?zhí)法機關法律地位不明，導致行政相對人提起行政訴訟十分困難［1］80?！痹趫?zhí)法環(huán)節(jié)上，雖然《行政強制法》有明確的程序上的規(guī)定，但是由于城管執(zhí)法人員主體資格存疑，存在資質(zhì)缺陷，素質(zhì)上差異很大以及執(zhí)法監(jiān)督方面存在漏洞，暴力執(zhí)法現(xiàn)象仍時有發(fā)生。這種現(xiàn)象雖然是發(fā)生在行政執(zhí)法過程中，但是其所侵犯的不僅僅是公民人身權利和財產(chǎn)權利，還嚴重觸犯我國現(xiàn)行的法律制度?！缎姓幜P法》中明確規(guī)定了“限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使”，《行政強制法》第九條的強制措施雖然規(guī)定了“限制公民人身自由”，但是由于該法是人大常委會制定的，顯然不能改變?nèi)珖舜笾贫ǖ摹缎姓幜P法》第十六條的規(guī)定。行政機關行使著政府的行政職能，完成政府的法治目標，是公民權利的保護者?！皥?zhí)法人員是執(zhí)法工作的具體實施者，是政府與百姓直接的接觸者，在某種層面上，他們是政府的形象代言人［1］79?！彼?，行政機關執(zhí)法人員應當具有符合其履行政府職能和目標的資質(zhì)。這種資質(zhì)即包括行政執(zhí)法人員的專業(yè)水平資質(zhì)，也包括道德水平資質(zhì)。從城管執(zhí)法的角度來看，城管執(zhí)法人員首先要具有與執(zhí)法內(nèi)容相匹配的法律知識水平。唯有如此，才能在執(zhí)法過程中有效、及時、妥當?shù)靥幚頎幾h和糾紛，完成執(zhí)法任務。同時，行政執(zhí)法人員的道德水平還應達到一定高度。只有這樣，在執(zhí)法過程中才能在堅持依法行政的同時，考慮到公民的利益訴求，實現(xiàn)和諧執(zhí)法。所以，城管執(zhí)法人員的錄用應當與公務員錄用制度接軌。在法律知識的要求方面同樣應當采取考試的方式，并通過調(diào)查和面試的方式判斷候選人的道德水準。目前的城管執(zhí)法人員錄用制度，更多地將執(zhí)法人員看成是行政處罰的執(zhí)行者，使城管執(zhí)法人員被與“保安”人員同等看待，忽略了其背后所代表的政府行政職能和依法治國的方略。“由于城管部門或其執(zhí)法人員不具備執(zhí)法資格，這為暴力執(zhí)法現(xiàn)象的發(fā)生埋下了隱患”［2］。暴力執(zhí)法行為所反映出的不僅僅是城管人員的個人行為，而是行政機關的執(zhí)法行為，其后果是非常嚴重的。所以，完善城管行政執(zhí)法人員的錄用制度，在專業(yè)知識和道德水平兩個方面制定嚴格標準，所增加的行政成本與法治政府的目標相比，就顯得微不足道了。

二、建立健全信息公開制度

信息公開，建設陽光政府是法治國家的基本前提。城管行政執(zhí)法作為依法行政的重要組成部分，其實行信息公開是各級人民政府提高公信力的必要條件。信息公開應當包括執(zhí)法案卷公開、法律、法規(guī)、規(guī)章制度文件公開、投訴與反饋公開、辦事指南公開等等。信息公開一方面使公眾了解城管執(zhí)法部門的職責、執(zhí)法內(nèi)容、執(zhí)法依據(jù)以及對于違法執(zhí)法后果的救濟渠道;另一方信息公開，有利于公眾和相關監(jiān)督部門及時了解城管執(zhí)法的相關內(nèi)容，提出相關的指導和建議，對于保障公民權利，緩解社會矛盾以及約束城管執(zhí)法行為，實現(xiàn)和諧社會的目標，具有重要的意義。計算機網(wǎng)絡技術的發(fā)展為政府部門的信息公開創(chuàng)造了便利條件。公眾可以通過互聯(lián)網(wǎng)快速、便捷地了解政府部門的執(zhí)法依據(jù)和工作內(nèi)容，能夠增強公眾對于行政執(zhí)法的支持和理解。目前幾乎所有市一級城管部門都建設了自己的官方網(wǎng)站，但是關于行政執(zhí)法的信息卻非常少，或者基本是標題式的新聞。在執(zhí)法依據(jù)方面，各地城管部門披露的內(nèi)容參差不一，對于法律、法規(guī)、規(guī)章等內(nèi)容的編輯存在主次不分、雜亂羅列的現(xiàn)象。而有些城管部門的官方網(wǎng)站成為自我宣傳的窗口，相關執(zhí)法內(nèi)容以及執(zhí)法依據(jù)等事項幾乎沒有，失去了作為公眾了解行政執(zhí)法工作以及對其進行監(jiān)督的窗口作用。公開的城管執(zhí)法內(nèi)容應該包括:執(zhí)法的時間、地點、執(zhí)法人員的姓名和所屬部門、執(zhí)法相對人的姓名、處罰的內(nèi)容和依據(jù)以及行政執(zhí)法涉及的相關部門等等。除涉及法律規(guī)定的不公開內(nèi)容外，城管部門應當公開其執(zhí)法內(nèi)容。對于信息的查詢，公眾可以到城管行政機關憑有效證件進行登記，查閱相關執(zhí)法記錄;城管行政部門應當建立執(zhí)法記錄數(shù)據(jù)庫，供公眾在線查詢，通過實名認證，查看執(zhí)法電子記錄。在執(zhí)法依據(jù)的信息方面，城管部門應當清理失效的法律、法規(guī)內(nèi)容，依照執(zhí)法依據(jù)的位階自上而下進行排序，方便公眾了解法律、法規(guī)、規(guī)章與執(zhí)法內(nèi)容之間的相互關系。信息公開是政府行政部門與公眾交流的橋梁，沒有這個聯(lián)系，在政府與公眾之間就如同存在一堵墻，相互之間容易產(chǎn)生誤解和不信任。所以，信息公開的意義不僅僅是讓公眾了解政府的工作程序和工作內(nèi)容而已，更重要的是其反映出政府執(zhí)政為民的理念，消除公眾與政府之間產(chǎn)生的隔閡。在開放的社會中，公眾了解法律、法規(guī)的內(nèi)容和執(zhí)法程序，有權知道行政執(zhí)法的內(nèi)容和過程。公眾在公開的信息中不僅僅了解到執(zhí)法細節(jié)，更重要的是了解了法律，并在對執(zhí)法內(nèi)容了解的基礎上受到了法治教育，增強了法律意識。法治社會正是在信息公開中約束行政行為，培養(yǎng)了公民的法律信仰。

三、完善城管執(zhí)法的責任追究制度

2005年《國務院辦公廳關于推行行政執(zhí)法責任制的若干意見》提出“執(zhí)法依據(jù)賦予行政執(zhí)法部門的每一項行政執(zhí)法職權，既是法定權力，也是必須履行的法定義務。行政執(zhí)法部門任何違反法定義務的不作為和亂作為的行為，都必須承擔相應的法律責任?！边@個文件為我國行政部門進行職能改革，理清職責范圍，追究相關行政人員的法律責任提供了依據(jù)。行政執(zhí)法有賴于其背后的強大國家強制力。然而，國家的強制力就如一把雙刃劍，在保證效率的同時，如果被濫用或用于違法目的，對于賦予其正當性的公共利益目標將造成巨大的損害?！耙磺杏袡嗔Φ娜硕既菀诪E用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗［3］?！薄岸鴩覚嗔χ凶钚枰刂频膭t是行政權［4］”。所以，從法律層面對行政執(zhí)法責任追究制度進行謹慎的設計是非常必要的。從行政職能來看，城管執(zhí)法處于行政執(zhí)法的最前沿，容易觸及公民的人身權利和財產(chǎn)權利，稍有不慎將對于公民的合法權利造成侵犯。所以，制定專門的行政執(zhí)法責任制度，將行政職責和道德考量結合起來，從一開始便嚴格追究行政執(zhí)法者的責任，使國家機器不因須臾瑕疵而處于險地，是法治國家得以實現(xiàn)的關鍵之一。在城管暴力或違法執(zhí)法事件中，很多情況下沒有涉及具體責任人，有時將執(zhí)法責任推卸給具體的執(zhí)法者，使直接的行政領導逃避責任追究。很多責任人在被究責之后，調(diào)離原崗，到新崗位上任職，使對其究責的效果無法體現(xiàn)。更甚者，這種情況助長了違法執(zhí)法的風氣，因為違法幾乎毫無成本負擔可言?！柏熑巫肪恐贫龋枰诜芍贫葘用婕右砸?guī)范”［5］211，并將行政執(zhí)法人員的道德責任法律化?！耙粋€人的道德良心體現(xiàn)在他所履行的職責之中［6］119”。“西方行政倫理規(guī)范明確規(guī)定國家行政人員從事公共活動的一整套道德行為標準，提出正確處理個人利于與國家利益的基本原則［6］22”?！吨腥A人民共和國憲法》規(guī)定，“中華人民共和國的一切權利屬于人民”，“全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督。國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督”。既然國家行政機關通過人民代表大會受到人民的監(jiān)督，被選舉作為人民利益的守護者，其所具備的道德水準就應當與其行使的職責相符合，而不能將其與普通公眾等量化。所以，行政執(zhí)法人員在必要范圍內(nèi)的道德水平應當在責任追究制度中考量進去，并使之法律化，實行違反道德標準立刻免職的嚴格約束。行政機關工作人員除了履行工作職能之外，還是國家形象的代表，公眾效仿的榜樣。在城管執(zhí)法過程中的很多沖突，實質(zhì)上不僅僅是執(zhí)法相對人與行政執(zhí)法人員的對抗，而是執(zhí)法相對人對于執(zhí)法者的敵對態(tài)度和對執(zhí)法不公的激烈反應。城管人員的暴力執(zhí)法恰恰樹立起反面榜樣，而公眾將城管執(zhí)法者行為作為政府的行政行為來看待，加重了公眾與政府之間的不信任感。所以，即使是城管執(zhí)法人員依法實施處罰行為也經(jīng)常被懷疑其處罰的依據(jù)或動機，從而導致矛盾的升級。因此，應當制定嚴格的行政執(zhí)法責任制度，使執(zhí)法者根據(jù)故意和過失以及道德過錯承擔相應明確的法律責任，建立責任跟蹤檔案，并通過信息公開由公眾和相關行政部門進行監(jiān)督，使違法者得到應有的追究。

四、結語

我國的城管行政執(zhí)法因近年來頻發(fā)的暴力事件而為人們所熟知，其意義不僅僅是喚醒公民權利保障意識，更重要的是其啟動了我國法治建設向更深層次發(fā)展的進程。十八屆三中全會做出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“理順城管執(zhí)法體制，提高執(zhí)法和服務水平”，為在現(xiàn)有基礎上進一步完善城管執(zhí)法體系，建立起與其相適應的執(zhí)法保障制度提供了條件，也為城管執(zhí)法體制改革奠定了政策基礎。

［1］周向陽．城市管理行政執(zhí)法制度的發(fā)展困境及解決對策［J］．行政與法，2011，18(5):79，80．

［2］張梅．城管執(zhí)法的法律依據(jù)問題研究［J］．沈陽工程學院學報:社會科學版，2014，10(2):214．

［3］孟德斯鳩．論法的精神:上冊［M］．北京:商務印刷館，1982:154．

［4］孫笑俠．法律對行政的控制［M］．濟南:山東人民出版社，2002:22．

［5］譚志恒．城管行政執(zhí)法實踐中存在的法律問題調(diào)查研究［J］．沈陽工程學院學報:社會科學版，2014，10(2):211．

［6］李文良．西方國家行政倫理研究［M］．長春:吉林大學出版社，2007．

On the Supplementary System for City Administrative Enforcement

ZHANG Mei
(Editorial Department，Shenyang Institute of Engineering，Shenyang 110136，China)

“City Administrative Agency”plays an important role in the process of City development．On one hand，city administrative agency contributes to maintaining city order and enhance the operating efficiency of the city;on the other hand，with the development of social economy，there are conflicts between pursuing of city's development and citizen's economic interests，which leads to the violence by city administrative enforcement．The target of the government ensures that its administration should guarantee public interests．Therefore，it is of great importance to study on the issues of recruitment of city administrative clerk，the information public and the accountability to limit city administrative enforcement．

city administrative enforcement;information public;accountability

C916

A

1672－9617(2014)03－0326－03

(責任編輯 伊人鳳 校對 祁剛)

2013－12－20

遼寧省社會科學規(guī)劃基金項目(L13DFX029)

張梅(1969－)，女，沈陽人，副研究員。