曹 薺

（遼寧大學 財稅法研究中心，遼寧沈陽 110036）

糧食安全的內在含義與法律保障

曹 薺

（遼寧大學 財稅法研究中心，遼寧沈陽 110036）

糧食是最根本生活要素，糧食問題關系國計民生，糧食安全更是當今世界經濟安全要素之一①《世界糧食安全首腦會議宣言》（羅馬宣言），http：//www.fao.org。由于糧食安全是涉及生存的基礎性問題，因而作為世界范圍的重大話題，更需要確立糧食安全的內在含義。在中國，糧食安全問題尤為重要，但有關糧食安全存在立法層級低，內容不健全等法律問題，因此，面向國家穩(wěn)定的條件和基礎的糧食安全，有必要提出：即使是在市場經濟條件下，也必須將法律保障作為糧食安全的重要制度保證。

市場經濟；糧食安全；法律保障

糧食問題關系到國計民生，糧食安全問題關系到社會經濟發(fā)展，在市場經濟中，糧食問題有了作為交易的市場平臺，雖然流動更活躍，但安全問題更復雜，風險也更明顯，如糧食交易價格問題、糧食儲備風險，糧食種植的自然災害等。加強糧食安全的法律保障是規(guī)避糧食安全風險的最基本內容之一，也是極其容易忽視的內容之一。

一、糧食安全的內在含義

20世紀70年代初期，出現了全球性糧食危機，將糧價推高了200%，由此，糧食危機（Grain crisis）成為一個被經常提及的概念，并且，相對應的糧食安全也成為重要的話題內容，被不斷討論，國內外學者針對糧食安全有很多的研究，取得了一些成果的成果。1974年，聯(lián)合國的糧農組織(FAO)曾經在“世界糧食會議”上，首次定義了糧食安全，即“所有人在任何情況下維持健康生存所必需的足夠食物”。 聯(lián)合國糧農組織總干事愛德華·薩烏馬（Edouard Saouma）認為，糧食安全是“確保所有人在任何時候既能買得到又能買得起他們所需要的基本食品”。一些研究糧食安全問題的學者，如布萊斯布朗、史密斯認為，通常意義上的糧食安全是國家糧食安全；摩納爾認為，糧食安全概念反映了一個國家對其社會及其人民福利的理想期望和價值狀態(tài)；柴田明夫將糧食安全分為基礎糧食安全和次級糧食安全，對糧食安全提出更高要求?！妒澜缂Z食安全首腦會議羅馬宣言》（2009年）對糧食安全進行了重新的界定，認為糧食安全包括可供應量、獲取渠道、充分利用和穩(wěn)定供應，營養(yǎng)是糧食安全概念中不可缺少的一部分①。聯(lián)合國糧農組織將每年的10月16日定為世界糧食日（World Food Day，WFD）凸顯糧食安全的重要性。在糧食危機或風險可能出現的情況下，糧食安全問題逐漸成為世界范圍的重大課題②根據聯(lián)合國糧農組織（Food and AgricultureOrganization of the United Nations，FAO）的數據顯示，全球已有37個國家處于糧食危機之中。。

在中國，糧食問題從古至今都是重大問題，所謂“國以民為本，民以食為天”“為政只之要，首在足食”等古諺，均反映了糧食安全對國家安全的重要性。新中國成立以來，糧食問題一直是國家高度重視的問題，《農業(yè)法》明確寫入國家糧食安全問題，從而將糧食安全法制化。

中國已基本解決“吃飯”這一基本糧食安全問題，然而隨著耕地資源減少，糧食風險依然存在。自萊斯特布朗提出“中國糧食威脅論”以后，①萊斯特布朗利在其《誰來養(yǎng)活中國》一文中，提出“中國糧食威脅論”，引發(fā)一些國家對中國糧食問題的討論。中國糧食安全問題也成為世界關注的問題，糧農組織年鑒的很多年份都專門對中國糧食問題進行分析。國內學者對糧食、糧食安全問題也有諸多研究，而近十年糧食研究成果很多，如雷玉桃認為中國糧食安全問題具有特殊性；吳志華認為傳統(tǒng)的糧食安全概念與市場經濟本身存在著本質沖突，不能用于指導市場經濟下國家糧食安全，具體策略應予創(chuàng)新；洪濤認為在市場經濟條件下，糧食安全的保障體系是綜合體系;以及袁隆平提出“高價收購低價銷售論”；中科院提出“中國耕地能養(yǎng)活15.65億人”等。

筆者認為，“維持健康生存所必需的足夠食物”仍然是糧食安全的內在要求，而對于健康生存所必需的足夠食物的基本“維持”，則是糧食安全的基本內在意義，這種內在含義決定糧食安全具有現實意義和發(fā)展意義，糧食安全具有內在意義及重要性。

二、糧食安全保障存在的問題

對于糧食安全的研究，無論是國內還是國外，不論世界糧食安全或是中國糧食安全，都受到政府和學界廣泛重視。目前，對中國糧食安全現狀有各種統(tǒng)計數據和評價，對中國糧食安全保障也有一些探討，并有一些解決建議和方法，然而同時也存在著研究不足。

從長遠看，中國的糧食安全面臨和警惕的問題，主要表現在以下幾個方面：

(一)糧食生產水平不穩(wěn)定

聯(lián)合國糧農組織在某研究報告中，“世界農業(yè)的產量在過去的20年里年均增長2.3%，而在未來20年左右年均增長速度將只有1.8%左右”②http://www.fao.org。又如由于天氣、自然災害等對糧食生產的巨大影響，2012年美國遭遇了自1956年以來最嚴重旱災，由于美國的玉米產量是全球玉米總產量三成以上，而出口量占全球交易量四成，因此美國玉米等農產品的供給狀況對國際糧食市場影響極大③http://www.usda.gov；俄羅斯、烏克蘭等多個國家也曾因天氣災害的原因導致糧食價格飛漲；菲律賓、朝鮮以及非洲的一些國家和地區(qū)也因惡劣天氣而導致糧食嚴重短缺，等等。顯然，糧食增量的降低和自然災害對糧食安全極為不利。

隨著全球化的發(fā)展，中國與世界市場體系密切聯(lián)系，如糧食進口逐年增加，對世界糧食市場的依賴程序似乎也在加深，因此世界糧食產量的變化也影響了中國的糧食安全。對此，曾有人把糧食增產寄希望于現代基因工程，然而轉基因產品人類健康的不確定、面臨新危險的觀點更多，因為“轉基因技術可以幫助我們實現糧食安全……但是又有可能給國民健康、生態(tài)系統(tǒng)帶來隱患”。此外，基因技術也會使農作物的多樣性遭到破壞，而且，這些基因技術多為發(fā)達國家所持有，針對急需提高糧食產量的發(fā)展中國家來說，基因技術可能更高昂。糧食生產水平存在的這些問題，是不得不面對而又必須要解決的。

（二）基本資源不斷減少

可以說，耕地和水是糧食生產的最基本資源，由于全球范圍內的工業(yè)化、環(huán)境污染以及耕地的濫用、地下水的過度使用等原因，導致全球糧食生產資源急劇減少。在中國，有統(tǒng)計認為，糧食播種面積“平均每年減少4200萬畝”，現在，另一不可或缺的水資源也日益匱乏。地球上真正可供人類引用的淡水，不到全球的1%。不論是發(fā)達國家還是不發(fā)達國家都面臨水資源短缺這一資源問題。在中國，人均水資源占有量極低，不足世界水平的1/4，水資源分布也不均衡，從時間上看，夏季汛期占總降水量的70%以上，從地區(qū)上看，東南地區(qū)是西北的24倍，長江以南是長江以北的1.5倍；而水稻是中國人的主要糧食，“中國糧食絕大部分是直接消費的……如果遇到糧食產量大幅度下降的年份，將沒有多少調整和回旋的余地”②。因此，水資源短缺對糧食安全構成嚴重威脅。

（三）人口逐年增長的壓力

糧食是人類賴以生存的基礎，人口增長最直接的結果就是糧食需求的增加。馬爾薩斯曾消極地認為，由于生活資料的增長趕不上人口的增加，人口過剩是必然的，因此饑餓、貧困將如自然規(guī)律一樣無可避免④1787年，馬爾薩斯發(fā)表了《人口原理》，認為人口理論基于兩個基本原則，其中，首要的是食物為人類生活所必需。。

世界人口和生活資料的增加若是一種客觀趨勢，糧食的需求也會越來越大，中國作為世界上人口最多的國家，人口每年增加近1600萬⑤根據國家統(tǒng)計局的數據，2008-2012年中國每年人口增長分別將近1600萬人。，因此，糧食安全是必須面對的問題。

（四）世界糧食市場對中國糧食安全的影響

國際糧食的產量每年約在22億噸左右，中國的可耕面積與農業(yè)人口逐漸減少，對糧食的進口依賴度不斷增加。2001年加入世界貿易(WTO)之后，中國的糧食市場全球化程度逐步提高，國內國際糧食市場日益融合，2006年－2008年，全球小麥、大米和玉米的價格上漲96.7%，國際糧價飆升，則出現了國內大豆價格的波動以及玉米價格由國際傳導到國內的現象。有觀點認為世界四大糧食公司（美國ADM、美國邦吉、美國嘉吉、法國路易達孚）幾乎壟斷了世界糧食貿易的70%以上，控制了從種子、機械到生產、加工、運輸、批發(fā)零售的糧食全產業(yè)鏈。中國作為糧食消費大國，由于存在著糧食生產力水平、糧食基礎生產資源、人口膨脹壓力及糧食安全解決等現狀，其是否可以主要依靠本國解決糧食供應、實現糧食安全問題，應當加以重視。

三、中國糧食安全法律保障問題

糧食安全是有公共屬性的，本身具有復雜特征，糧食安全的保障手段也是多樣的，包括政策層面、技術層面、管理層面和法律層面的保障等。而通過法律保障糧食安全是國際社會普遍采用的方式，國家通過完善糧食安全的立法，將有關糧食的生產、流通、交易以及儲備等納入到法制的層面，通過市場調節(jié)實現糧食供求平衡,保障糧食安全。目前，針對市場經濟條件下的糧食安全法律保障的研究尚不足。

筆者認為，糧食安全法律保障是關于糧食安全的法律法規(guī)體系及其具體運行機制，是涉及糧食安全法律系統(tǒng)機制。

從中國糧食安全法律保障現狀看，2002年修改的《農業(yè)法》專門規(guī)定了關于糧食安全的基本制度，這是中國第一次在法律中確定糧食安全。此外一些與糧食安全有關的法律法規(guī)，如，《土地管理法》、《基本農田保護條例》、《種子法》、《中央糧食儲備管理條例》、《糧食流通管理條例》、《食品安全法》等，也可說中國已經初步建立起包括糧食生產、流通、交易和儲備等環(huán)節(jié)的糧食安全法律保障體系。不過，雖然已將糧食安全納入法制保障的體系之中，但是，有關糧食安全法律保障還存在以下問題。

第一，立法層級低，缺乏保障糧食安全的基本法。目前，中國糧食安全立法較為分散，在糧食的生產、流通、儲備和消費等領域分別制定相應的法律、法規(guī)和規(guī)章對不同的糧食法律關系加以保障，并沒有統(tǒng)一的糧食安全立法，這是中國糧食安全法律保障的最大問題。

現階段，中國關于糧食安全的立法除了《農業(yè)法》以外，其余涉及到糧食安全的一般都屬于行政法規(guī)和部委規(guī)章，法律層級低，與糧食安全問題的戰(zhàn)略地位明顯不符。

第二，法律內容不健全。雖然，中國糧食安全已初步建立了包括糧食生產、糧食流通、糧食儲備和糧食消費相關領域的法律制度，但在有關保障糧食安全的很多方面存在法律空白，如支持農業(yè)投入、糧食生產資源保護、耕地輪休、農業(yè)保險、糧食貿易法律規(guī)則等不健全。特別值得注意的是，中國糧食安全現有法律內容還存在糧食安全法律法規(guī)之間的相互矛盾和沖突。

第三，法律實施不完備。中國的糧食安全的法律規(guī)范基本上是實體法律規(guī)定，缺乏程序規(guī)范。如《農業(yè)法》中規(guī)定要建立糧食安全預警機制，但并沒有預警機制的具體監(jiān)督或者配套法規(guī)以及糧食安全預警實體及實施方案、程序等規(guī)定。同時，由于糧食立法目前是分散的，立法背景、立法部門的差異，導致糧食安全法律規(guī)定之間有不協(xié)調甚至沖突的情況，包括地方政府在制定具體的一些實施辦法時，根據各地不同的情況對糧食經營資質又有不同標準，各地對糧食經營準入條件規(guī)定的不同，也使得糧食市場主體競爭不充分。

糧食安全對國家的發(fā)展極為重要，因此，應當加強對糧食安全的風險防范和對糧食安全風險的控制，這其中法律制度是最有力的保障手段。中國糧食安全的法律保障存在一些問題，更應從法律層面來完善，即，實現糧食安全法律保障體系的完善。

第一，提高立法層級，構建糧食安全的立法框架。保障糧食安全要以法律為準則，依法保障糧食安全。糧食安全不僅是法律問題，也是政治、經濟問題，糧食安全問題，關系到社會生活各個環(huán)節(jié)，因此應提高糧食安全的立法層級，制定《糧食安全法》①2012年2月《糧食法》征求意見稿向社會公布并征求意見，我認為糧食安全的基本法側重點應是糧食安全問題，因此稱為《糧食安全法》更為合適。。

第二，完善糧食安全的法律法規(guī)，構建糧食安全法律保障機制。糧食安全的法律保障體系是一個完整的體系和統(tǒng)一的整體，應對糧食經營者市場準入條件作出相對統(tǒng)一的規(guī)定，并完善糧食生產與安全方面的立法，如，耕地輪休、農業(yè)保險以及糧食出口貿易的規(guī)則等，建立起糧食安全的法律保障制度。

四、結語

總之，糧食安全涉及生存基礎，故“健康生存所必需”的糧食維持，是糧食安全的內在要求，這種基本“維持”是糧食安全的最基本內在意義。糧食安全保障在市場經濟基礎上，也要對糧食安全進行科學的法律制度安排，同時從外部環(huán)境看，根據WTO透明度原則，保障糧食安全更需借重于法律，完善糧食安全的法律保障是一個國家糧食安全的根本保證。

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DF413.1

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1674－5450（2014）01－0061－03

2013－06－19

遼寧省科技廳軟科學項目（2008401032）

曹薺，女，上海人，遼寧大學法學博士研究生。

【責任編輯 王鳳娥】