楊翠迎 馬 濤

(上海財經(jīng)大學公共經(jīng)濟與管理學院，上海，200433)

子女贍養(yǎng)責任政策與立法的國際比較及對中國的啟示*

楊翠迎 馬 濤

(上海財經(jīng)大學公共經(jīng)濟與管理學院，上海，200433)

由于受文化、經(jīng)濟與政治的影響，不同國家、不同社會制度對子女贍養(yǎng)老年人的政策立法及其理念各不相同。本文在比較借鑒國外相關制度立法規(guī)定與實踐經(jīng)驗的基礎上，試圖從立法層面尋求對規(guī)范和完善我國子女贍養(yǎng)老年人責任的政策啟示與建議。重點進行了三方面的研究：一是基于立法層面對典型國家關于子女贍養(yǎng)義務的相關政策與法規(guī)進行梳理和概述；二是對各國子女贍養(yǎng)責任立法及其實踐進行多角度的比較，總結其普遍性的做法及理念；三是在對我國子女贍養(yǎng)責任立法現(xiàn)狀概述的基礎上，結合國際經(jīng)驗，提出對完善我國相關立法的建議與設想。

養(yǎng)老保障；贍養(yǎng)義務；政策法規(guī)；國際比較

在強調子女對父母的贍養(yǎng)責任問題上，世界上很多發(fā)達國家與中國經(jīng)歷著正好相反的路徑。發(fā)達國家一直以來是以社會化養(yǎng)老為主，但是近年來因為社會化養(yǎng)老的負擔越來越重，開始提倡和強調子女的贍養(yǎng)義務，有回歸家庭養(yǎng)老的趨勢。而與之相反，近年來我國在致力于建立健全社會化養(yǎng)老體系過程中，反而有些忽視家庭養(yǎng)老資源，低估了子女對老年人的贍養(yǎng)能力。

世界上各個國家普遍存在人口老齡化加劇的現(xiàn)象，隨著老年人口數(shù)的增多，養(yǎng)老問題變得越來越突出。在美國，退休人數(shù)和在職人數(shù)的比例，2000年為25%，預計2020年將達到33%，照此速度發(fā)展，每年養(yǎng)老金缺口額會占到工薪稅總額的2%。[1]德國的情況也差不多，據(jù)世界銀行的科爾海因斯預測，[2]德國需要把工薪稅調到工資總額的32%左右，才能保持住目前的福利水準。這意味著大多數(shù)中等收入家庭的整體邊際稅率會達到80%以上。日本的老齡化情況更甚，受益人與納稅人之間的比例增加，從1976年的8%直增到1990年的23%，2000年達到37%。[3]奧地利60到64歲的老年人中領取政府養(yǎng)老金的比例為74%，為世界之最。瑞士、法國、美國、日本對應的這一受益人和納稅人的比例分別是17%、60%、44%、24%。[4]面對日益嚴峻的養(yǎng)老問題，子女贍養(yǎng)責任問題也越來越頻繁地被重新提及。

針對養(yǎng)老回歸家庭的現(xiàn)象，有學者對此做出相關研究。如魯恩艾爾維克、英格麗海爾格伊[5]通過對挪威、英國這兩個國家重新重視家庭養(yǎng)老的做法進行了比較研究，認為英國對老年人生活、就業(yè)等全方位的從家庭得到支持進行制度設計，挪威為老年人推行優(yōu)先就業(yè)路線等，都屬于一種積極的養(yǎng)老政策。翟芳[6]對國外近年來推崇的精神贍養(yǎng)理論、制度與實踐進行了經(jīng)驗總結，并為如何完善我國老年人精神贍養(yǎng)制度和法律提出了一些建議。這些研究，對強化子女贍養(yǎng)責任、推進家庭養(yǎng)老和確保老年人權益，具有重要的意義。

一、典型國家關于子女贍養(yǎng)義務的政策與立法實踐

(一)美國：通過減稅鼓勵子女贍養(yǎng)父母

一直以來，美國年輕人在成年以后其父母就不再提供生活費等費用，他們也沒有承擔贍養(yǎng)老年父母的責任和義務，老年父母通常是和朋友或者配偶共度晚年。但是近年來，美國政府采取了一些措施來改變這種狀況，如通過為贍養(yǎng)老年父母的納稅人減免稅收的方法鼓勵子女承擔贍養(yǎng)責任。美國財政部下面的國內稅務局是主要分管稅務的機構，其借助在《醫(yī)療保健法》、《稅法》等法律中的列舉條款，規(guī)定只要納稅人進行申報證明其在贍養(yǎng)父母，就可以減免稅收，由此減輕盡孝人的負擔，并提倡更多人效仿。[7]

美國是以家庭作為基本納稅單位，國內稅務局在計算出一個家庭的總收入后，會為這個家庭扣減掉因為贍養(yǎng)老人的那部分減免額度。一種情況是，如果家庭里的納稅人在贍養(yǎng)父母、配偶的父母或者兩人的祖父母，并和他們同住，那么他們可以在年終的納稅表里申報減免額度，以此享受退稅待遇；另一種情況是，雖然納稅人沒有和父母等老年人住在一起，但只要納稅人能提供其承擔了超過一半的父母贍養(yǎng)支出證明，也可以獲得退稅。在2010年的稅務年度，贍養(yǎng)父母可以得到的稅收減免額度是每位老人3650美元，在2011年，這一數(shù)字為3700美元。

(二)新加坡：激勵與懲罰兼具，讓老年人成為家庭的“寶貴財富”

受儒家孝道文化熏陶，新加坡大力弘揚孝道，也為此出臺了很多具有傾向性的鼓勵和懲罰性政策法規(guī)。新加坡在1995年頒布了《贍養(yǎng)父母法令》，因此是世界上最先為“贍養(yǎng)父母”制定專門法律的國家，據(jù)此法令，要是子女被控不遵守該法令的罪名成立，可能會面臨高額罰款或者一年的有期徒刑的懲罰。

因為該法令中有許多在經(jīng)濟方面的鼓勵性條款，在新加坡，老年人不但不會是家庭里面的負擔，反而成為一個家庭的“寶貴財富”。比如和購房政策相結合，單身的年輕人若不愿意和父母同住，則不能購買或者租賃組屋，相反，如果愿意同住還能享受政府津貼。從2008年4月開始，新加坡政府規(guī)定，達35周歲的單身者如果購買組屋時和父母同住，可以得到2萬新元的專門住房補貼；若子女愿意和喪偶的老人同住，那么在繼承該房產(chǎn)時可以享受遺產(chǎn)稅減免待遇。[8]

(三)韓國：鼓勵三代同住

韓國也尊崇儒家的孝道文化，推行“家庭照顧為主，公共照顧為輔”的養(yǎng)老政策，所以也制定了比較細致完善的稅收優(yōu)惠、房產(chǎn)優(yōu)惠等政策，以此鼓勵子女贍養(yǎng)父母，進而推動家庭養(yǎng)老的發(fā)展。首先，專門為老年人養(yǎng)老制定法律。比如1981年6月制定了《老年人福利法》，1992年出臺了《老年人就業(yè)促進法》和《遺產(chǎn)法》。其中，在《老年人福利法》中規(guī)定，“要保持和發(fā)展以敬老孝老為核心的家族制度”；其次，把政府提倡子女贍養(yǎng)父母的理念貫穿于住房、遺產(chǎn)繼承的相關政策中。又如韓國建設交通部在2006年8月公布的《住房認購制度改革方案》中明確提出，“那些贍養(yǎng)父母、岳父母、祖父母或外祖父母的家庭將優(yōu)先獲得購房權，”[9]此規(guī)定在減輕孝順子女的買房壓力的同時，還在社會上弘揚了贍養(yǎng)老人的良好風氣。

(四)日本：強化“家庭紐帶”，提倡“一碗湯的距離”

從20世紀70年代開始，日本政府在老年人養(yǎng)老的理念和政策上開始做出一些調整，逐步減輕國家的養(yǎng)老負擔，讓養(yǎng)老回歸家庭。借助家庭和企業(yè)的力量，提倡國民自立和自助，提倡家庭成員互相扶持。上述改革和調整有如下具體的特點：第一，國家只為老年人提供社會機構難以提供的養(yǎng)老服務，就是說國家要承擔的養(yǎng)老責任被限定在一定范圍內；第二，進一步明確地方和中央的作用分工，發(fā)揮都、道、縣、市、盯、村各級政府提供養(yǎng)老服務的積極性，為國家減輕財政負擔；第三，提高企業(yè)和個人保險繳費的額度，促使個人自立。[10]

在這些大力提倡“個人自立”、“加強家庭紐帶”的法律原則指引下，“一碗湯距離”的養(yǎng)老理念在全日本興起。就是說為了子女更便利地照顧老人，和老人居住地離得不能太遠，以送過去一碗湯還不會涼為宜。這樣，子女既有自己的生活空間，又能夠方便照顧老年父母。政府在考慮城市規(guī)劃和樓盤建設時，也把這一理念運用到設計當中，將適于年輕人居住的戶型和適于老年人居住的戶型結合到一個小區(qū)內, 從而通過建設規(guī)劃“一碗湯距離”小區(qū)的方式，讓“一碗湯距離”居住模式更加普及。

(五)法國：在物質保障的基礎上逐漸強調子女精神贍養(yǎng)

一直以來，法國成年人沒有贍養(yǎng)父母義務的觀念，主要因為法國有比較完善和發(fā)達的社會養(yǎng)老保障制度，就算是那些收入很低或者沒有收入的老人，法國政府也會發(fā)放低保給他們，一般是每人每月650歐元，每對夫妻每月1000歐元(2010年)，這些領取低保的人可以100%報銷醫(yī)療費用，而且法國人都必須為自己選擇一個最偏愛的私人醫(yī)生，以長期照料和保健自己的健康狀況?？傊▏纳鐣B(yǎng)老保障制度至少在經(jīng)濟上能為每個老人養(yǎng)老送終。[11]

這套制度最大的缺陷就是阻隔了父母和子女的關愛和親情，按約定俗成的慣例，法國子女回家看望老人的頻率就是一年一度的圣誕節(jié)，甚至可能吃完圣誕節(jié)晚飯的當晚就駕車離開父母，除此外，子女看望父母的次數(shù)實在屈指可數(shù)。也因此，法國對法律進行了重新修訂，要求子女要更多地從精神上關愛和贍養(yǎng)父母，據(jù)新修訂的法律規(guī)定，如果子女不和父母住在一起，則子女有義務讓父母隨時掌握自己的行蹤，還要隨時了解父母的身體狀況，否則就是違法。從而通過制度約束，提倡和鼓勵子女與父母之間相互照顧、相互探視和相互關懷。

(六)瑞典：更多地要求子女承擔對父母的“精神贍養(yǎng)”責任

歐洲特別是北歐國家，由于社會養(yǎng)老體系比較完善，國家要求子女承擔的養(yǎng)老責任，在經(jīng)濟贍養(yǎng)方面比較少，在“精神贍養(yǎng)”方面相對較多。在這些福利國家的相關法律法規(guī)中，都對子女“精神贍養(yǎng)”父母的內容做出了具體要求，以此最大限度地保證老年父母們晚年的幸福生活。

比如瑞典的《養(yǎng)老金法》中，以量化的方式具體規(guī)定子女與其父母居住的距離，每年、每月、每周甚至每日應該和父母接觸的次數(shù)和時間；甚至對子女和父母交談的忌語都做出了一定限制，這樣從立法上以最大限度地來保障精神贍養(yǎng)的質量。[12]

二、典型國家有關子女贍養(yǎng)責任的政策與立法比較

(一)政策與立法的共同點：以實惠、可執(zhí)行的措施鼓勵子女承擔贍養(yǎng)責任

典型國家子女贍養(yǎng)責任的政策與立法，普遍比較務實。一方面是多用實惠性的鼓勵性措施。在這些國家關于子女贍養(yǎng)立法的顯著特色是，他們出臺了很多鼓勵子女更多地贍養(yǎng)老人的鼓勵性法規(guī)，如從購房、遺產(chǎn)繼承等方面，來引導子女主動承擔更多的贍養(yǎng)老人的責任；另一方面是法律的可操作性強。比如涉及精神贍養(yǎng)內容的規(guī)定，要求以量化的方式規(guī)定子女與父母的居住距離，每年、每月、每周乃至每日應當與父母接觸的時間和次數(shù)；最后，還通過規(guī)定懲罰措施來保證實施效果。像新加坡在1995年頒布了《贍養(yǎng)父母法令》，要是子女被控不遵守該法令的罪名成立，可能會面臨高額罰款或者一年的有期徒刑的懲罰。

(二)日、韓、新的理念：基于儒家“孝道文化”，一貫地注重子女贍養(yǎng)責任

日本在1998年修訂和出臺了較多的有關社會保障制度改革的政策和法規(guī)，最重要的新改革點在于要“加強家庭紐帶”，即在個人自立的原則上，鼓勵家庭成員提供進一步的支持和保障能力，所以以本次法案為標志，子女和家庭將在日本的養(yǎng)老保障中被要求發(fā)揮更重要的作用。而從韓國、新加坡這兩個近鄰的養(yǎng)老立法情況看，他們的立法理念和動態(tài)沒有發(fā)生太大的變化，受儒家孝道文化影響，他們一直以來就有重視家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)。

其實這幾個東亞國家的經(jīng)濟發(fā)展水平較高，社會保障制度也比較完善和充實，對老年人的保障水平也是比較高的，社會和政府都在用不同的方式支持老年人養(yǎng)老，所以實際上老年父母對子女贍養(yǎng)的依賴在減弱，但這些國家的政策法規(guī)還是很推崇子女對父母更多的贍養(yǎng)。而且，在這些法律條文中，也并沒有強制要求子女更多地承擔生活照料和精神贍養(yǎng)的義務，他們更多的是依據(jù)于“孝道”儒家文化傳統(tǒng)，看重的是這一優(yōu)良傳統(tǒng)在養(yǎng)老保障中的天然優(yōu)勢和無限潛力。

(三)西方發(fā)達國家理念：在對精神贍養(yǎng)的追求下也開始強調子女的責任

美國《老年人法》從20世紀70年代至今經(jīng)歷了多次修改，其中比較重要的一次修改是1995年，美國白宮的一次老齡會議之后，確定了關于美國老年人養(yǎng)老保障政策的“優(yōu)先項目”：“從養(yǎng)老社會保障、老年人醫(yī)療保險、醫(yī)療救助等方面繼續(xù)肯定并加強針對老年人的福利保障政策”，同時“鼓勵子女對其父母的贍養(yǎng)義務和責任” 。[13]

法國的物質保障程度極高，但是近年來在老齡化的壓力下逐漸暴露出社會保障成為子女和父母間親情和關愛溝通的阻力，一般情況下，子女們僅在每年的圣誕節(jié)回去看望老年人，老年人得不到應有的家庭溫暖。所以法國對相關法律做了新的修訂，希望能從制度上強化子女對老年父母的精神贍養(yǎng)。

(四)共同趨勢：傳統(tǒng)理念和精神需求，讓子女贍養(yǎng)成為必然

通過對東亞、西方國家養(yǎng)老政策整體框架的概覽，可以發(fā)現(xiàn)其養(yǎng)老保障的發(fā)展歷程普遍是從“濟貧救助”到“社保制度和機構照料”再到“居家和社區(qū)養(yǎng)老”的轉變過程。東亞國家歷來重視家庭保障作用，與子女贍養(yǎng)責任的政策目標保持了一致性。相比較，西方發(fā)達國家卻經(jīng)歷了較大的轉變，他們早期的法律多數(shù)是以大力發(fā)展社會醫(yī)療和養(yǎng)老保障制度為贍養(yǎng)老人確立可靠的經(jīng)濟來源為立法目標，通過實行社會共同承擔的養(yǎng)老模式以化解老年人的養(yǎng)老風險，但是近年來他們逐漸發(fā)現(xiàn)，即使這套完善的社會保障制度體系完全建立起來，也難以滿足老人日益加劇的精神養(yǎng)老的要求，為此，不少國家開始在政策上進行調整，逐漸強調家庭贍養(yǎng)的作用，鼓勵子女和老年人同住，要求子女自覺地承擔對老年父母精神贍養(yǎng)的責任，從而使得傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老有重新回歸并被逐漸重視的趨勢。

三、我國關于子女贍養(yǎng)責任的立法現(xiàn)狀及存在的問題

我國法律歷來都明文規(guī)定子女對父母的贍養(yǎng)義務。新中國成立后，在1950年發(fā)布的《婚姻法》中，就有明確規(guī)定子女贍養(yǎng)義務的條款，第十三條寫道：“父母有對未成年子女撫養(yǎng)教育的義務，子女對父母有贍養(yǎng)扶助的義務，雙方均不得虐待或遺棄；養(yǎng)父母和養(yǎng)子女之間的關系，也適用于前規(guī)定” ，[14]這可以算是我國關于贍養(yǎng)制度最早的立法。

2001年再次修訂的《婚姻法》，對子女的贍養(yǎng)義務增加了一些新的內容。如第三十條規(guī)定：“子女應當尊重父母的婚姻權利，不得干涉父母再婚以及婚后的生活。子女對父母的贍養(yǎng)義務，不因父母的婚姻關系變化而終止”。以此表明子女贍養(yǎng)義務的法定地位，子女不能逃避對父母的贍養(yǎng)義務，也能看出我國越來越重視對于老年人的贍養(yǎng)。

2012年新修訂的《老年人權益保障法》，更加系統(tǒng)地對贍養(yǎng)制度做出了規(guī)定。本法明確了家庭養(yǎng)老的法律地位，而且規(guī)定了贍養(yǎng)義務人的范圍、贍養(yǎng)包含的內容和若不履行贍養(yǎng)義務要承擔的法律責任等。另外，《中華人民共和國收養(yǎng)法》中也有涉及關于子女贍養(yǎng)義務的條款。[15]

這些法律法規(guī)對規(guī)范和約束子女對父母的贍養(yǎng)責任起到了一定的積極作用，但是也存在不少問題，如都普遍存在太多的空泛詞語，例如“提倡”、“政府鼓勵”、“更加重視”等，這些原則性、抽象性的詞語缺乏操作性，除了上述技術層面的問題外，還存在如下一些立法理念和內容方面的問題。

(一)立法理念：養(yǎng)老“主要依靠誰”仍沒有達成共識

中國老年人的養(yǎng)老主要得依靠誰？其實《老年人權益保障法》在這方面有一些規(guī)定：主要是靠家庭，贍養(yǎng)父母是子女的義務，家庭成員應當關心和照料老人。贍養(yǎng)人應當履行的義務包括對老年人提供經(jīng)濟支持、生活照顧和精神關照等。當然，這和我國源遠流長的孝文化相呼應，自古以來，老人由子女贍養(yǎng)，天經(jīng)地義。

但是，在如今我國所處的特殊社會歷史時期，養(yǎng)老主要依靠家庭和子女還是產(chǎn)生了很多問題，比如現(xiàn)在有很多“四二一”家庭模式，一對夫妻需要對四位老人盡養(yǎng)老責任，不管是經(jīng)濟能力方面還是護理照料的質量方面，都面臨著較大的壓力，也產(chǎn)生了很多子女沒有能力贍養(yǎng)老人的情況。當子女沒有能力承擔這一義務時，大家就提出政府和社會機構應該全力幫助解決，起到主要贍養(yǎng)作用，“老吾老，以及人之老”，這才是“和諧社會”應有之義。所以我們的立法及修訂不可避免的首先要回答這個問題：子女到底應不應該承擔父母養(yǎng)老的主要責任？

(二)法律內容：可操作性不強，精神贍養(yǎng)內容模糊

1.相關法律在家庭贍養(yǎng)部分的可操作性不強

《老年人權益保障法》和《婚姻法》雖然也有一些具體可行、目標明確、能對老年人權益保障起到促進作用的規(guī)定，例如地方政府在舊房危房改造或者公租房、廉租房分配的過程中，可以考慮給予條件合適的老年人予以優(yōu)先照顧。

但是對家庭贍養(yǎng)的許多規(guī)定比較粗略寬泛，實際操作性不強，按此執(zhí)法時不能很好地落實到位。像《老年人權益保障法》中規(guī)定，子女對老年人有“經(jīng)濟上供養(yǎng)”、“生活上照料”等義務，但這里面，經(jīng)濟供養(yǎng)具體是指哪些內容？是子女對老年人提供經(jīng)濟上的支持，僅涉及日常的衣食住行還是包含其他？具體的標準又是什么，是每月按照子女的能力還是老人的需求提供一定數(shù)額的贍養(yǎng)費？

2.法律在老年人的精神贍養(yǎng)方面還有很大的調整空間

一方面，我國目前法律關于精神贍養(yǎng)的界定還不夠清晰明確，還比較粗略。雖然《婚姻法》、《老年人權益保障法》中都明確規(guī)定了子女對父母的贍養(yǎng)責任和義務，甚至在《老年人權益保障法》中還明確規(guī)定：“贍養(yǎng)人應當履行照料老年人生活、慰藉他們精神的義務” 。[1]然而，更為具體細致的內容，比如要履行精神贍養(yǎng)義務的法律主體類別、履行該責任時子女的順序、具體履行該義務的方式，都沒有做出相關規(guī)定。

另一方面，精神贍養(yǎng)的執(zhí)法難，因為很難去準確地量化子女對老年人精神贍養(yǎng)的量或者程度，一般的物質性贍養(yǎng)內容比如贍養(yǎng)費還比較好衡量，但是諸如子女對老年人的關心慰藉、排解老年人孤獨的情感撫慰，難以衡量，也就難以對子女盡精神贍養(yǎng)義務做一個公正的評判。所以前面我們提到的《老年人權益保障法》中要求子女盡精神贍養(yǎng)責任，也很難用一個明確的標尺去衡量和懲戒子女的行為，從而法律的可執(zhí)行性和權威性難以得到保證，法律在保障老年人應享有權益的效力也會打折扣。

(三)法律執(zhí)行：贍養(yǎng)糾紛增多，老年人訴諸法律解決的卻很少

在老人維權案件中，贍養(yǎng)糾紛等問題是一直難以解決的難題。根據(jù)《經(jīng)濟日報》的相關報道:“關于老年人贍養(yǎng)糾紛的案件現(xiàn)在大約以11%的比例逐年增加，贍養(yǎng)糾紛的案件占到了全部涉老民事案件的13%左右，高居第一” 。[16]

即使家庭的贍養(yǎng)糾紛產(chǎn)生了，老年人的正當權益受到損害，作為弱勢群體的他們也很少選擇用法律的手段來維護自己的權益，更多還是選擇默默忍受。有的是出于不想和自己的子女關系搞得太僵，而不愿意采用法律手段；有的老年人是因為傳統(tǒng)的“家丑不可外揚”的觀念，認為和子女對簿公堂是件丟人的事；因為親情這道關系，老年人維權有了很大的障礙，在一定程度上也助長了這些侵害老年人權益的事件不斷發(fā)生。

四、發(fā)達國家子女贍養(yǎng)責任的政策與立法對我國的啟示

盡管東亞和西方國家贍養(yǎng)老人的政策法規(guī)有較大差異，但是從他們的立法理念、政策規(guī)定以及改革動態(tài)中可以尋覓到許多寶貴經(jīng)驗，對完善我國子女贍養(yǎng)義務立法及有效保障老年人權益具有極大的啟示意義。

(一)在立法理念和原則方面

1.明確“三位一體”的養(yǎng)老責任原則

我國的養(yǎng)老立法首先要回答的是老年人的養(yǎng)老主要依靠誰的問題。目前的《老年人權益保障法》在這方面的規(guī)定是贍養(yǎng)父母是子女的義務，養(yǎng)老主要依靠家庭。受兩千多年的農耕經(jīng)濟影響，長久以來我們確實也是家庭和子女承擔了主要的養(yǎng)老責任。但是近十多年來我國人口老齡化加速，并且隨著計劃生育政策的推行和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，家庭規(guī)模和結構日益小型化，加之分工的細化，家庭養(yǎng)老保障的功能日益弱化，迫切需要社會保障制度和政府來填補家庭養(yǎng)老的不足。養(yǎng)老，確實不能只依靠子女來承擔責任。針對目前中國的養(yǎng)老現(xiàn)狀，中國老齡學會近些年在充分地調查研究后提出，我們需要一種新的養(yǎng)老模式來應對養(yǎng)老問題，即構建家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、社會養(yǎng)老“三位一體”有機結合的居家養(yǎng)老新模式，在該模式體系中，家庭養(yǎng)老處于核心和基礎地位、社區(qū)養(yǎng)老作為重要補充、社會養(yǎng)老保障制度作為最后的保障。這種“三位一體”的養(yǎng)老體系，既尊重了我國注重親情和家庭保障的傳統(tǒng)，又適應了人口老齡化、少子化、家庭養(yǎng)老功能弱化的新需求。這就迫切需要在完善《老年人權益保障法》時，進一步強化立法原則和理念，注重體現(xiàn)多元主體的養(yǎng)老責任原則。

2.明確家庭贍養(yǎng)在養(yǎng)老體系中的核心地位

確定“三位一體”養(yǎng)老責任原則，構建以家庭養(yǎng)老為基礎，社區(qū)養(yǎng)老為輔助，政府社會保障制度進行兜底的多層次養(yǎng)老保障體系，適時地滿足新的養(yǎng)老需求，是我們養(yǎng)老的目標。但要明確的是，即使在目前乃至今后很長一段時間，政府會繼續(xù)承擔養(yǎng)老責任，繼續(xù)堅定不移地大力發(fā)展社會保障制度，但是家庭仍然是這個體系中的核心，子女仍是最重要的養(yǎng)老主體，只是不再是唯一主體。今后的養(yǎng)老立法建設，要繼續(xù)完善和加強家庭和子女對老年人養(yǎng)老保障的責任。在社會化大生產(chǎn)和經(jīng)濟全球化的今天，社會養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老相結合，是大勢所趨。歐美發(fā)達國家之所以要求子女對老年人盡贍養(yǎng)責任，更多是從“精神贍養(yǎng)”的角度出發(fā)，我們國家立法也有這方面的考慮，但我們更多還是因為“未富先老”、“城鄉(xiāng)二元結構”等因素的存在，國家的社會養(yǎng)老保障制度還很不完善，保障力度有限，因此需要家庭養(yǎng)老起到最核心和基礎的作用，需要子女不僅僅在精神贍養(yǎng)方面發(fā)揮作用，也需要子女在經(jīng)濟贍養(yǎng)方面承擔更多的責任。

3.立法建設要強化“孝”文化思想

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展、“四二一”家庭結構不斷強化，子女履行贍養(yǎng)義務，每況愈下，家庭養(yǎng)老功能逐漸弱化。在現(xiàn)代社會，子女贍養(yǎng)老人，更加需要法律和道德協(xié)同促進，甚至道德約束的作用更加重要。這樣一來，可否將道德的作用法律化，也就是說，在法律條款中可以注入更多的孝文化元素。為此，建議在完善我國相關法律條款時，增加體現(xiàn)孝文化思想的法律條款。如可以學習新加坡的做法，若子女愿意和老人同住，那么在繼承該房產(chǎn)時可以享受遺產(chǎn)稅減免待遇；還可以明確規(guī)定老年人有權要求子女探望、照料等。

(二)在立法內容方面

1.進一步提升法律內容的可操作性

可以借助國外經(jīng)驗，對我國現(xiàn)有的有關子女贍養(yǎng)老年人法律條款進行細化研究，出臺較為具體、可行的且具有直接的可操作性的法律條文，以增強法律的可執(zhí)行力和實施效果。我國目前關于子女贍養(yǎng)的相關法律分散于不同的法律中，如《婚姻法》、《老年人權益保障法》等都有相關條文，建議對這些法律按照同質性進行梳理和整合，要么歸并《老年人權益保障法》中，并對之具體化，要么重新出臺一部更細更具體的《子女贍養(yǎng)義務法》，以強化子女贍養(yǎng)責任的細節(jié)內容。比如，就子女的物質贍養(yǎng)責任，可以規(guī)定“子女對老年人的贍養(yǎng)責任是指為維持老年人的基本的、必需的人權和生活所需要的一切經(jīng)濟費用和服務內容，包括衣食住行各個方面的必要需求”等。

2.增強“鼓勵性條款”內容

鼓勵子女承擔養(yǎng)老責任的措施，考慮到中國最現(xiàn)實的住房問題，可以學習韓國在這方面的做法，在保障性住房中，對于贍養(yǎng)老人的子女有住房優(yōu)先認購權，既可以緩解那些孝順子女在住房問題上的壓力，又可以弘揚和提倡子女多承擔贍養(yǎng)責任的良好社會風氣。另外，在稅法的相關規(guī)定中做出鼓勵子女多承擔贍養(yǎng)責任的條款，應該會起到很好的激勵作用，如在稅制改革中，可否綜合多方面因素評判納稅個體的應納稅基數(shù)，而不單單看收入這一單一因素，建議綜合考慮子女數(shù)、家庭開支、需要贍養(yǎng)老年人的個數(shù)、日常贍養(yǎng)老人支出等因素，對贍養(yǎng)老人的子女進行適當?shù)亩愂諟p免或者稅收返還。

3.提高“法律責任”及“違反事項”內容的針對性

《老年人權益保障法》第11條規(guī)定：“贍養(yǎng)人應當履行對老年人經(jīng)濟上供養(yǎng)，生活上照料和精神上慰藉的義務，照顧老年人的特殊需要?！边@屬于法律范疇中的強制性條款，但贍養(yǎng)人是否履行到位，是否違反了規(guī)定，法律上并沒有相應的界定標準來予以判定，也沒有明確的懲罰措施予以保障。為此，建議法律條款明確“法律責任”的承擔主體，明確界定法律責任內容，明確違反事項的標準，設置更加切實可行的懲罰措施和鼓勵性措施，增強法律的針對性和實效性。

(三)在法律執(zhí)行方面

1.明確專門的管理機構集中執(zhí)法管理

我國法律體系中并沒有明確地對哪個機構授予權力來保護老年人權益，即使在《老年人權益保障法》里也并未具體寫明主要負責單位或機關，所以行使執(zhí)法權的主體不明確，碰到贍養(yǎng)糾紛，機關之間經(jīng)常就會互相“踢皮球”，這對于保障老年人權益是非常不利的。為了防止“踢皮球”現(xiàn)象頻繁發(fā)生，建議明確執(zhí)行主體，比如民政部，賦予其成為中央集權式的總攬老年人權益相關保障的權力機構，統(tǒng)一分管協(xié)調下面各級機關，搭建一個通暢高效的管理體制，加強對《老年人權益保障法》的執(zhí)法體系。

2.建立贍養(yǎng)法律援助制度

老年人因體力智力的下降、法律知識欠缺等原因，面對贍養(yǎng)糾紛，即使尋求法律途徑，也會時常面臨諸多困難，除了街道、居委會或者村居委會的協(xié)助幫忙以外，還需要我們積極建設對老年人法律援助的長效機制。首先，要把老年人常見的贍養(yǎng)糾紛事項設為常態(tài)化法律援助事項，一旦發(fā)生，可以簡化受理流程，及時有效地為老年人提供幫助；其次，在各個居住村、街道合理規(guī)劃，建立老年人法律維權聯(lián)絡點，并依托殘聯(lián)、老齡委合作設置老年人法律援助工作站，為老年人尋求法律援助提供方便的通道，也為開展各項老年人法律援助工作奠定堅實的基礎；最后，對于一些高齡、行動不便的老人，為他們設置專門的便捷、利民法律綠色援助通道，比如為他們提供上門服務，上門了解情況，代為填寫申請、代為訴訟，減少他們的來回奔波之苦。

3.充分發(fā)揮基層居委會和村委會的作用

要較好地維護《老年人權益保障法》等法律對老年人賦予的被贍養(yǎng)等權益，基層居委會、村委會等組織具有天然的優(yōu)勢，而且還有發(fā)揮更大作用的空間。首先應該給予基層居、村委會資金支持，鼓勵他們多對本地住家老年人的贍養(yǎng)情況進行關注和及時了解情況，出現(xiàn)不贍養(yǎng)老人、或者出現(xiàn)贍養(yǎng)糾紛的情況，應積極主動為其進行勸解、調解、甚至幫其代理訴訟；其次，要賦予基層居、村委會一定的贍養(yǎng)監(jiān)督權力，增強其調解的權威性，就是說子女對于居、村委會就贍養(yǎng)事宜的調解結果，要充分遵從并嚴格執(zhí)行，否則居、村委會可以向當?shù)胤ㄔ荷暾垙娭茍?zhí)行。居、村委會也可以及時和相關司法部門聯(lián)系，為老年人父母提供必要的法律援助。

[1]Jacob.“Americasagingpopulation”.http://www.prb.org/pdf11/aging-in-america.2013-06-27

[2]沈越：《德國社會市場經(jīng)濟評析》，100～108頁，北京，中國勞動社會保障出版社，2002。

[3]日本國立社會保障與人口問題研究所相關數(shù)據(jù)，http://www.ipss.go.jp，2010- 03。

[4]United Nations. World Population Prospects，The 2008 Revision.New York,2009：48-52，184。

[5]魯恩艾爾維克等：《挪威和英國的積極養(yǎng)老觀念與政策》，北京，法律出版社，2007。

[6]翟芳：《老年人精神贍養(yǎng)的法律問題研究》，55-65頁，北京，中國人民大學出版社，2012。

[7]楊冠瓊：《當代美國社會保障制度》，37頁，北京，法律出版社，2001。

[8]代山：《新加坡：子女與父母同住可獲政府津貼》，載《人民政壇》，2013(8)。

[9]凌寒之：《韓國贍養(yǎng)老人可獲買房優(yōu)惠 并可獲得優(yōu)先購房權》， http://tj.house.sina.com.cn/n/2006-09-15/112541203.html。

[10]孟雙見、吳海濤：《日本人口老齡化對日本社會經(jīng)濟的影響》，載《日本問題研究》，2005(4)。

[11] EUROPEAN COMMISSION, The 2009 Ageing Report: Underlying Assumptions and Projection Methodologies, p.19. http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication_summary14911_en.htm，2014年4月30日訪問。

[12]魏知：《國外也鼓勵“?；丶铱纯础薄?，載《中國社會工作》，2012(23)。

[13]馬歇爾·卡特等：《信守諾言——美國養(yǎng)老社會保障制度改革思路》，李珍等譯，北京，中國勞動社會保障出版社，2008。

[14]《中華人民共和國婚姻法》(1950年版)，第十三條。

[15]《中華人民共和國老年人權益保障法》，第一章(第二條)；第二章(第十四條)。

[16]《北京法制報》，2012-11-08。

TheComparisonofOffspringSupportingobligationsPolicyandLegislationandtheEnlightenmenttoChina

YANG Cuiying MA Tao

Due to the influence of culture, economy and politics, different countries with different social systems have their own policies, legislation and ideas for offspring supporting obligation. Based on the comparison of foreign Legislation and practical experience of relevant systems, this paper attempts to improve our offspring supporting legislation from policies, regulations and other aspects.

old-age security，offspring supporting obligation，regulations，international comparison

H)

*本文得到教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“社會養(yǎng)老服務體系建設研究”(12JZD035)和上海市浦江人才計劃項目“居家養(yǎng)老服務籌資模式創(chuàng)新與調查實證研究——基于規(guī)范子女贍養(yǎng)責任與義務的視角”(13PJC054)的資助。