蔣悟真 陳陌阡

(江西財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，江西 南昌，330013)

社會救助措施是社會救助立法的重要內(nèi)容。目的決定手段，合理的手段能夠有效地促進目的實現(xiàn)。①馬克斯·韋伯認為，所謂目的合乎理性是指“通過對外界事物的情況和其他人的舉止的期待，并利用這種期待作為‘條件’或者作為‘手段’，以期實現(xiàn)自己所爭取和考慮的作為成果的目的?！眳⒁奫德]馬克斯·韋伯:《經(jīng)濟與社會》(上)，中文版，林榮遠譯，56頁，北京，商務(wù)印書館，1997。社會救助措施作為特定目的或價值的承載只有以救助目的為導(dǎo)向，才能實現(xiàn)對救助活動的合理規(guī)范與調(diào)整。轉(zhuǎn)型期以應(yīng)急性救助理念為導(dǎo)向的社會救助立法難以實現(xiàn)對社會救助基本目的與價值追求。因此，如何在常規(guī)性救助理念導(dǎo)向下，調(diào)整常規(guī)與應(yīng)急措施的比重，確定社會措施立法的重點，從而合理地分配社會救助資源、維護各主體權(quán)利并實現(xiàn)和諧社會秩序成為我們必須面對的理論與實踐問題。本文立足于社會救助措施的本質(zhì)，從法理角度對常規(guī)與應(yīng)急措施予以詮釋，通過對我國社會救助措施面臨的法治困境剖析，進而探析社會救助立法的未來走向，以期對社會救助措施立法設(shè)計有所裨益。

一、社會救助措施的特征與實質(zhì)

常規(guī)措施是指國家在一般性救助中為了維護主體人格尊嚴、生存及安全等權(quán)益而采取的救助手段或措施，是在社會救助中適用最為普遍的方式與手段。而應(yīng)急措施是指國家在突發(fā)急難救助中為了維護主體的人格尊嚴、生命及安全等權(quán)益而采取的救助手段或措施，或者是指國家為了應(yīng)對特殊的社會、政治、經(jīng)濟情形，實現(xiàn)社會穩(wěn)定、經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展而對特定主體采取的臨時性的應(yīng)急策略。常規(guī)與應(yīng)急措施共同構(gòu)成了現(xiàn)代社會救助措施體系。

(一)社會救助措施的特征

常規(guī)與應(yīng)急措施是國家在不同條件下適用的救助手段，兩者在適用頻率、適用對象、適用方式等方面均有所差異。

首先，適用頻率上的差異。常規(guī)措施適用具有常態(tài)性。常規(guī)措施是社會救助的基本措施，從社會學(xué)視角看，它更是一種常規(guī)性的社會控制工具。因為常規(guī)措施的目的是正常維持社會持續(xù)的良性運行，并在出現(xiàn)社會問題時能及時加以排除與補救，消除社會運行中的障礙。而應(yīng)急措施則具有應(yīng)激性。作為應(yīng)急管理體系的一部分，其適用更多具有一種隨機性，旨在最短的時間內(nèi)，以求損失最小化，恢復(fù)正常的社會秩序。

其次，適用對象上的差異?！叭魏我环N社會政策，都是以社會問題為對象”。[1]常規(guī)措施作為現(xiàn)代社會救助措施體系的主體，是一種面向全民的救助，公民只要處于貧困狀態(tài)下，均有接受救助的權(quán)利。而應(yīng)急措施則具有特定性，其救助局限于受突發(fā)事件嚴重影響因而生活陷入困難的社會主體。

最后，適用方式上的差異。救助措施可以分為消極方式與積極方式，“為被動而施惠，其福利僅及一部分人民者，都屬于消極的”;“凡使被救濟者，能自力謀生活之事業(yè)，或關(guān)乎全體人民之福利者，都屬于積極的”。[2]與消極方式不同，積極方式強調(diào)救助對象的主動性與自發(fā)性。常規(guī)措施以積極方式為主，既能通過對被救助對象能力的培養(yǎng)，使其獲得與其他社會成員相同的發(fā)展機會，也能使其通過自身的努力來實現(xiàn)自身價值。而應(yīng)急措施主要以消極救助為主，旨在短期內(nèi)及時、有效地維持被救助主體生存權(quán)。

(二)社會救助措施的實質(zhì)

“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)”。[3]獲得利益是個人發(fā)展的動因，但在市場競爭條件下，人們之間獲得利益的不平衡具有必然性，無法參與市場競爭者或市場競爭中的失敗者可能因為經(jīng)濟地位的卑微，其生存與發(fā)展利益往往可能受到威脅，并對社會發(fā)展造成了隱患。因此，利益衡量成為社會發(fā)展的必然趨勢。社會救助旨在為因生病、殘疾、老年等原因喪失勞動能力或遭受意外而不能參與市場競爭者及其家人提供基本的生活所需，[4]是對生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的保障，以實現(xiàn)社會主體的利益衡量。同時，救助直接影響的利益主體是多元的，而救助資源卻是有限的，利益主體的多元性與救助資源的有限性是社會救助的根本矛盾，在這一矛盾作用下，實現(xiàn)救助過程的利益衡量顯得尤為重要。

法律通過確定利益主體與內(nèi)容來實現(xiàn)利益衡量，社會救助措施立法即是如此。社會救助措施的適用其實是利益平衡的過程。救助措施的設(shè)計必須以利益主體與利益內(nèi)容為重點。歷史上的社會救助大多是臨時性的救災(zāi)救助活動，以應(yīng)急措施為重點，獲益人數(shù)少，救助內(nèi)容單一，不足以全面保障社會成員的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)。進入現(xiàn)代社會以后，社會救助得以常態(tài)化、制度化，常規(guī)措施成為社會救助制度的重點。隨之改變的是利益分配重點的轉(zhuǎn)移，常規(guī)救助占據(jù)了更多的資源。在法律全面滲透的情況下，資源使用和配置的方式很大程度上是由法律決定的，為了保證救助資源配置的合理性，常規(guī)措施立法應(yīng)為社會救助立法的重點。

同時，利益衡量也是一種價值判斷?！爱?dāng)一種利益與另一種利益相互沖突又不能使兩者同時得到滿足的時候，應(yīng)當(dāng)如何安排它們的秩序與確定它們的重要性?在對這種利益的先后次序進行安排時，人們必須作出一些價值判斷即——利益估價問題。這是法律必須認真對待和處理的關(guān)鍵問題”。[5]常規(guī)與應(yīng)急措施是社會救助法價值的載體，而且對不同的價值的承載也決定了兩者在救助立法的不同地位。社會救助制度以實現(xiàn)社會公平為己任，公平價值是社會救助追求的核心價值。常規(guī)措施是一種常態(tài)化的救助手段，能為實現(xiàn)公平提供制度上的保障，采用積極方式則可以幫助救助對象獲得融入社會、參與競爭的機會。另外，常規(guī)措施具有全局性、整體性，能使盡可能多的人獲得救助，因此，公平是常規(guī)措施適用的內(nèi)在要求。

值得注意的是，利益主體的多元化與救助資源的有限性這一根本矛盾在突發(fā)事件發(fā)生后會變得尤為激烈。在社會秩序被破壞，救助對象的生存可能受到嚴重威脅，充分實現(xiàn)公平已缺乏必要的社會環(huán)境，加之，突發(fā)事件發(fā)生具有多樣性、偶然性使得救助資源貯備、籌集面臨巨大挑戰(zhàn)，強調(diào)救助效益變得必然且迫切。作為社會應(yīng)急機制的部分，應(yīng)急措施具有應(yīng)激性，能保證在最短的時間里，為最需要救助的人提供有效救助，能夠在有限資源的條件實現(xiàn)救助目的，是實現(xiàn)救助效益的合適載體。

在利益日益多元化、復(fù)雜化的現(xiàn)代社會，法律的立法目的并非單純體現(xiàn)一種價值追求。

價值往往是多元的或盡可能協(xié)調(diào)，至多是在不同利益發(fā)生根本沖突時有所側(cè)重和傾斜。常規(guī)措施與應(yīng)急措施分別偏重于公平與效益價值，但兩者價值并非割裂，公平是需要效益保證的公平，效益是以公平為基石的效益，兩種價值是可協(xié)調(diào)的，甚至是可以互相轉(zhuǎn)化。

二、轉(zhuǎn)型期社會救助措施的法治困境

社會救助措施的科學(xué)適用是實現(xiàn)救助權(quán)利和社會和諧的基礎(chǔ)，相關(guān)法律規(guī)范是措施適用的制度保障。然而，現(xiàn)階段我國社會救助立法桎梏于“應(yīng)急性救助理念”，導(dǎo)致我國社會救助措施面臨諸多法治困境。

(一)社會救助立法的“碎片化”與結(jié)構(gòu)失衡

轉(zhuǎn)型期主要依靠地方性法規(guī)與行政法規(guī)對社會救助活動進行調(diào)整，使得社會救助規(guī)范體系呈現(xiàn)出非常鮮明的“碎片化”特征。缺乏統(tǒng)一的《社會救助法》，而過度依賴地方立法，使得各地各級法律規(guī)范矛盾重重。與應(yīng)急措施相關(guān)的法律規(guī)范，大多分散在單行法、地方性法規(guī)、行政規(guī)章以及應(yīng)急預(yù)案的只言片語之中。這種“碎片化”既不適用于中國國情，也不利于改革的發(fā)展和完善。[6]此外，應(yīng)急措施與常規(guī)措施立法結(jié)構(gòu)的失衡更加劇了這種“碎片化”。近年來，為了應(yīng)對頻發(fā)的突發(fā)事件，我國相繼出臺了一系列與應(yīng)急措施相關(guān)的法律規(guī)定(涉及城市低保、流浪乞討人員、自然災(zāi)害等一系列與急難救助或災(zāi)害救助)，類似的地方性規(guī)定更是多達100多種。但是，有關(guān)常規(guī)措施的立法卻因種種原因并不完善。這種失衡既不符合現(xiàn)代社會救助措施立法的基本規(guī)律，也對社會救助實踐造成諸多不利影響。

(二)社會救助立法無法實現(xiàn)價值的承載

現(xiàn)行社會救助立法基于迫切的現(xiàn)實需求被動立法來回應(yīng)現(xiàn)實需求，措施設(shè)計多呈現(xiàn)為政策性或臨時性，不能給社會救助實踐提供穩(wěn)定的預(yù)期和依據(jù)，更不能體現(xiàn)社會救助的價值追究。離開了價值，法律只能是純粹技術(shù)，會因缺乏精神指導(dǎo)而流于低俗，遠離良知。[7]忽略了措施所承載的價值目標，將導(dǎo)致措施實施與立法原意南轅北轍、措施適用淪為簡單公式化行動。常規(guī)措施是公平價值的主要載體，但在現(xiàn)實立法中，公平價值的實現(xiàn)受到諸多阻礙。首先，城鄉(xiāng)社會救助措施的二元化使得城鄉(xiāng)在救助標準、救助水平、救助措施覆蓋面等方面都存在巨大的差異，阻礙了救助公平的實現(xiàn);其次，將常規(guī)措施設(shè)計為一種以家庭為單位的救助方式，忽視了家庭成員個體需求的差異性，也不能兼顧兒童、病人、老人等群體所需的特殊關(guān)懷，造成救助對象的實質(zhì)不公平;最后，長期以來我國的常規(guī)措施主要表現(xiàn)為以個人或家庭的收入為標準的補差式的現(xiàn)金和實物救助，重在滿足救助對象最基本的生存以保證社會穩(wěn)定，卻不能促使其進行人力資本積累以徹底擺脫貧困，反而使救助對象容易陷入“福利依賴”陷阱。

特殊環(huán)境與自身特點決定了應(yīng)急措施的適用應(yīng)凸顯效益價值。我國已進入突發(fā)事件高危期，每年因突發(fā)事件造成的損失驚人。但因不能給應(yīng)急措施提供充足的法律資源，在實踐中多依賴政治動員和行政命令，缺乏制度性和組織性，隨意性較大，從而既不能適應(yīng)及時、有效的應(yīng)急救助需求，更導(dǎo)致權(quán)力的隨意或濫用，造成救助資源的浪費與低效。通過法治的構(gòu)建，使應(yīng)急措施予以規(guī)范化、常態(tài)化，對相關(guān)主體權(quán)利義務(wù)予以明確，以實現(xiàn)救助效益變得尤為重要。

三、社會救助措施的立法走向

社會救助措施立法是在總結(jié)社會救助實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，旨在通過立法而獲得的某種理想效果，是社會救助價值的法律化。社會救助價值決定了措施本身的基本內(nèi)容和框架。常規(guī)性救助理念注重立法體系的完善和法的形式的科學(xué)性，更為關(guān)鍵的是以理念的更新推動措施內(nèi)容的完善，使其承載社會救助法的基本價值?！皬纳鐣W(xué)的角度來理解法律，我們可以發(fā)現(xiàn)，法律的主要功能也許并不在于變革，而在于建立和保持一種可以大致確定的預(yù)期，以便利人們的相互交往行為”。[8]常規(guī)性社會救助立法理念以救助公平與效益的平衡為價值導(dǎo)向，明晰社會救助法律關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)，尊重弱勢群體的基本人權(quán)，為救助制度運行提供法治化、常態(tài)化保障。

(一)突出常規(guī)性社會救助立法理念

“法律的每個條款，必須在準確而富有遠見地洞察到它對所有其他條款的效果的情況下制定”。[9]發(fā)達國家社會救助經(jīng)驗告訴我們相比于以應(yīng)急措施為重點的社會救助制度，以常規(guī)措施為重點的社會救助制度其社會再分配的強度更大，影響范圍更廣，制度范式也更為持續(xù)。[10]我國社會救助對象與內(nèi)容的局限性、常規(guī)與應(yīng)急立法重心失衡等現(xiàn)實問題都迫切需要加快常規(guī)措施立法。[11]

第一，逐步實現(xiàn)常規(guī)措施的城鄉(xiāng)一體化。轉(zhuǎn)型期，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使得我國社會救助立法有著明顯城鄉(xiāng)二元化特征。立法的畸形直接導(dǎo)致城鄉(xiāng)常規(guī)措施在救助標準、救助水平、救助覆蓋面等方面的不平衡性。這既不符合社會救助所追求實質(zhì)公平，亦不利于社會救助資源的整合與布局。2014年2月21日公布的《社會救助暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)雖在形式上消除了城鄉(xiāng)二元立法結(jié)構(gòu)，但并沒有回答如何完成城鄉(xiāng)現(xiàn)有機制的整合，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會救助體系的統(tǒng)一化與同步化。常規(guī)措施是一種“普惠型”的救助方式，“普惠”一個重要體現(xiàn)即為建立覆蓋全民的社會救助體系，統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)社會救助，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

第二，發(fā)展類型化常規(guī)措施體系。類型化常規(guī)措施是指根據(jù)救助對象的實際情況，確定不同的救助目標，選擇合理的救助措施。在我國現(xiàn)行社會救助立法與實踐中，家庭作為最小的救助單位，承擔(dān)著養(yǎng)老撫幼、體恤孱弱等多層使命。這種安排雖重視了家庭的社會作用，卻忽視了家庭成員個體需求的差異性?，F(xiàn)行立法過于僵化地在救助對象中建立形式平等，《暫行辦法》中同樣缺少對救助對象的具體分析，把救助對象看成消極、被動的接受者，實質(zhì)上造成了弱者范圍內(nèi)的不公平，因為弱勢群體在不同情形下有不同的體現(xiàn)。針對我國現(xiàn)行社會救助立法的不足，可以將救助對象進行區(qū)分，①如南非的國家養(yǎng)老金(State Old Age Pension)計劃，該計劃重點是為貧困家庭老年人提供養(yǎng)老金，但將兒童救助、殘疾人救助等項目實行分類社會救助這一計劃不僅降低了貧困的發(fā)生概率，老人所在的整個家庭的生活水平也得到了大幅度的提高。實行類型化社會救助體系，根據(jù)兒童、殘疾人、老年人等特殊群體的不同需求分別設(shè)計不同的救助措施。結(jié)合我國的具體情況，應(yīng)該將受助者進行以下劃分:對于老年人、喪失勞動能力者，首先應(yīng)保證其基本的生存需要，采取的救助措施應(yīng)以發(fā)放現(xiàn)金和食物為主;而對于收入低下致貧的勞動年齡人口，應(yīng)將自助與他助相結(jié)合，在“輸血”救助的同時，為其提供必要的勞動技能培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù);就處于成長階段的青少年而言，鑒于其自身的弱保護性與易傷害性，應(yīng)為“弱者中的弱者”提供額外的關(guān)懷，設(shè)置特殊程序，為其提供人格之形成和發(fā)展所必需的前提條件。

第三，被動型救助向發(fā)展型救助轉(zhuǎn)變。常規(guī)措施應(yīng)富有激勵機制，注重受助個體的自我發(fā)展、自我積累、自我吸收的發(fā)展型救助。發(fā)展型救助要旨在于實現(xiàn)“工作福利”，通過構(gòu)建合理的激勵機制，發(fā)揮資金的正效應(yīng)，使救助對象獲得相應(yīng)的勞動能力。因此，應(yīng)充分發(fā)揮常規(guī)措施的“造血”機能。首先，在給付措施上，可將資金發(fā)放附帶條件。如要求有勞動能力的低保對象必須滿足、配合特定的就業(yè)相關(guān)性要件才能獲得低保資格。①如英國的家庭獎勵(對有孩子家庭父母參加工作的獎勵)、美國的工作收入退稅和墨西哥的機會計劃(將救濟金的發(fā)放與參加就業(yè)培訓(xùn)掛鉤)，而在德國，對于社會救助的申領(lǐng)者，除非由于健康、年齡等原因外，都被要求尋找工作和接受就業(yè)機會;有勞動能力者若拒絕承擔(dān)工作責(zé)任，救助金至少會被削減。同時，給付內(nèi)容中注重對救助對象提供就業(yè)激勵，實行受助者收入豁免制，即對有工作的社會救助對象，在家計調(diào)查中豁免一定額度的勞動收入后再統(tǒng)計其家庭收入狀況，則救助對象只要勞動便可改善生活;[12]其次，應(yīng)注重就業(yè)救助?！稌盒修k法》雖專章規(guī)定就業(yè)救助，但內(nèi)容空洞，難有實際作用。將救助主要職能機構(gòu)規(guī)定為街道、社區(qū)公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)，救助在人員、消息、資金等方面均受到限制，執(zhí)行力度和利用率難以保證。并且，救助由當(dāng)事人申請啟動，缺乏可操作性，難有督促作用。結(jié)合我國實際，就業(yè)救助可圍繞技能培訓(xùn)與就業(yè)支持而開展，根據(jù)救助對象自身情況，進行針對性的、定期的、持續(xù)性的就業(yè)技能培訓(xùn)，為其提升勞動能力提供資金、技術(shù)、機遇、平臺等各種相關(guān)資源。同時，注重社會救助的實施與實行積極的勞動力市場政策相結(jié)合，以保證制度運行的效率，保持救助對象的流動性。[13]政府可通過如增加公益性就業(yè)崗位、設(shè)立福利企業(yè)、財政補貼或稅收優(yōu)惠政策等措施給予救助對象參與市場就業(yè)的機會;最后，政府、救助對象、用人單位應(yīng)三方之間建立信息反饋機制，實現(xiàn)救助的全程調(diào)控。

(二)推崇應(yīng)急措施的法律效益評估

突發(fā)事件的客觀規(guī)律和需要決定了應(yīng)急措施需堅持效益優(yōu)先。效益作為應(yīng)急措施的核心價值，是指通過制度構(gòu)建來保證救助資源的優(yōu)化配置與充分利用，以實現(xiàn)救助效果的最大化。為保證救助效益，推動應(yīng)急措施的法治化已勢在必行。應(yīng)急立法應(yīng)注重現(xiàn)有法律的整理，彌補立法空白，形成完整、協(xié)調(diào)的應(yīng)急性法制體系以應(yīng)對突發(fā)事件的偶然性。

保障救助對象的基本人權(quán)是應(yīng)急措施的最終目的，脫離這一最終目的，救助“效益”無從談起。為了保證公益需要，公民對國家應(yīng)急措施有服從、容忍的義務(wù)，一些權(quán)利和自由也可能受到限制，但公民擁有的絕對不得剝奪的人權(quán)不可侵犯。在立法中，應(yīng)盡早確立人權(quán)最低保障標準，設(shè)置公民權(quán)利的最后防線，以規(guī)制政府權(quán)力，保證救助的底線公平。另外，應(yīng)確定不歧視原則，救助權(quán)利人人平等。對象不應(yīng)受到歧視，救助應(yīng)在尊重人格的提前下進行。②在“非典”、“禽流感”等疫情爆發(fā)期間，各地政府都在不同程度上對感染病人，多對疑似病人采取粗魯、強制措施對其進行隔離、檢查，病人經(jīng)常遭到不合理甚至不合法的限制及歧視。應(yīng)急措施具有應(yīng)激性，其對象是所有受到突發(fā)事件沖擊的公民。接受救助的標準應(yīng)設(shè)立合理、靈活，而不宜采用憑證件、依戶籍的標準，③如青島輸油管道燃爆事故發(fā)生后，青島政府規(guī)定災(zāi)民憑證領(lǐng)飯，導(dǎo)致部分災(zāi)民因暫住證過期或遺失而無法獲得救助。《青島輸油管道燃爆事故災(zāi)民憑證領(lǐng)飯》，http://finance.people.com.cn/n/2013/1124/c1004 －23638287.html，2013 年 11 月 24日登錄。以保證救助的效益。

應(yīng)急措施的決策多依靠“行政會議”等形式作出，決策效率與效果均難以得到保證。因此，需以法治來保障應(yīng)急措施的程序化運行，防止權(quán)力濫用而造成資源的浪費?？紤]到?jīng)Q策具有決策時間緊迫、決策信息有限、決策壓力巨大、技術(shù)支持稀缺等特點。[14]法律應(yīng)盡可能在主體、程序和內(nèi)容等方面為應(yīng)急決策提供必要空間，還可規(guī)定對于決策者法律責(zé)任的豁免。救助效益的評估機制一直是立法的空白。④《暫行辦法》第23條規(guī)定，政府應(yīng)當(dāng)進行評估工作，但評估內(nèi)容局限于自然災(zāi)害損失情況，只是一種信息統(tǒng)計工作，并非效益評估。評價機制不僅應(yīng)注重經(jīng)濟效益、短期效益，更應(yīng)兼顧社會效益、長期效益。評估機制可與行政問政相結(jié)合，將效益評估結(jié)果作為官員政績的重要指標。對于權(quán)力的監(jiān)督還應(yīng)保證救助權(quán)利的救濟。緊急狀態(tài)下的征收、征用等措施，必然對公民權(quán)利造成損害。為保證公民的合法利益，應(yīng)充分聽取當(dāng)事人意見，建立補償、賠償程序，以限制權(quán)力的無序、無度運行。

應(yīng)急措施是一種非常規(guī)的社會救助措施，動用應(yīng)急措施需要耗費大量人力、物力，難以長期維持，另外，其救助對象有限，局限于消極方式，是一種低層次的救助，難以徹底全面實現(xiàn)救助目的。適時將其轉(zhuǎn)化為常規(guī)措施，①《暫行辦法》第26條規(guī)定“自然災(zāi)害發(fā)生后，受災(zāi)地區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)為因當(dāng)年冬寒或者次年春荒遇到生活困難的受災(zāi)人員提供基本生活救助?！痹撘?guī)定對轉(zhuǎn)化條件的限制過于嚴苛，現(xiàn)實中措施轉(zhuǎn)化難以實現(xiàn)。為困難人群提供長效性的物質(zhì)保障與發(fā)展機會，無論是從社會資源的考量還是從修復(fù)社會秩序的角度出發(fā)都是必要的。實現(xiàn)轉(zhuǎn)化的具體途徑主要有提供以工代賑與小額信貸。以工代賑通過雇傭救助對象承擔(dān)救助工程的建設(shè)任務(wù)，為其發(fā)放勞動報酬以增加其收入，這種方式不僅能加速社會秩序的恢復(fù)，而且能進行有效救助。突發(fā)事件發(fā)生后，國家會投入大量資金用于重建，但在重建過程中，大量資金面臨被挪為他用的危險。[15]為了避免中間環(huán)節(jié)的資源浪費和傳導(dǎo)不效率，災(zāi)后重建應(yīng)與個人救助應(yīng)相結(jié)合，利用救助資金作為救助對象的“有效擔(dān)?！保鵀槠涮峁┬☆~信貸，擁有生產(chǎn)自救與生活所需。另外，應(yīng)急措施注重生命權(quán)的保護，為了使救助內(nèi)容更為全面應(yīng)急措施應(yīng)與法律、教育、醫(yī)療、住房等專項救助銜接，以便在應(yīng)急措施結(jié)束后，能持續(xù)性提供救助，滿足多樣性需求。

[1][美]文森特·帕里羅等:《當(dāng)代社會問題》，中文版，周兵等譯，7頁，北京，華夏出版社，2002。

[2]陳續(xù)先:《社會救濟行政》，9 頁，南京，正中書局，1943。

[3]《馬克思恩格斯全集》(第1卷)，中文版，82頁，北京，人民出版社，1956。

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[5]張文顯:《法理學(xué)》，218～219頁、223頁，北京，高等教育出版社、北京大學(xué)出版社，1999。

[6]鄭秉文:《法國高度“碎片化”社保制度及對我國的啟示》，載《天津社會保險》，2008(3)。

[7][德]魏德士:《法理學(xué)》，中文版，丁曉春、吳越譯，5頁，北京，法律出版社，2005。

[8]蘇力:《法治及其本土資源》，7頁，北京，中國政法大學(xué)出版社，1996。

[9]田成有:《地方立法的理論與實踐》，2頁，北京，中國法制出版社，2004。

[10]曹明睿:《社會救助的法律制度研究》，78頁，廈門，廈門大學(xué)出版社，2005。

[11]蔣悟真:《我國社會救助立法理念及其維度——兼評〈社會救助法(征求意見稿)〉的完善》，載《法學(xué)家》，2013(6)。

[12]李樂為、王麗華:《就業(yè)激勵和援助:貧困救助制度演進和優(yōu)化的基本取向》，載《甘肅社會科學(xué)》，2011(3)。

[13]冮樹革、[瑞典]比約恩·古斯塔夫森:《國外社會救助的經(jīng)驗和中國社會救助的未來發(fā)展》，載《經(jīng)濟社會體制比較》，2007(4)。

[14]林鴻潮:《論公共應(yīng)急管理機制的法治化兼辨——一案三制》，載《社會主義研究》，2009(5)。

[15]程丹峰:《中國反貧困——經(jīng)濟分析與機制設(shè)計》，199頁，北京，經(jīng)濟科學(xué)出版社，2000。