陳金木,陳茂芳

(1.水利部發(fā)展研究中心,北京 100038;2.首都經濟貿易大學經濟學院,北京 100071)

南水北調受水區(qū)地下水保護芻議

陳金木1,陳茂芳2

(1.水利部發(fā)展研究中心,北京 100038;2.首都經濟貿易大學經濟學院,北京 100071)

針對南水北調受水區(qū)地下水嚴重超采現(xiàn)狀,綜合考慮地下水保護的障礙與難題,采取實證調查及以利益為導向的政策研究方法,提出南水北調受水區(qū)地下水管理與保護應當采取綜合的對策措施:理順地下水管理體制,建立健全部門溝通協(xié)調的合作機制;結合替代水源建設合理配置水資源,壓減開采地下水;結合地下水開采分區(qū)管理實行最嚴格的取水許可,嚴格控制地下水開采;實行總量控制與地下水位管理相結合,強化地下水動態(tài)監(jiān)測;建立地下水壓采激勵性水價政策,探索地下水壓采生態(tài)補償機制;全面推進節(jié)水型社會建設,提高水資源利用效率與效益。

南水北調受水區(qū);地下水;水資源保護

本文中所指南水北調受水區(qū)(以下簡稱受水區(qū))是指南水北調東線、中線一期工程供水所轄區(qū)域。按照相關規(guī)劃設計文件,受水區(qū)面積23.32萬km2,涉及京、津、冀、豫、蘇、魯6個省(直轄市)。其中城區(qū)及工業(yè)園區(qū)為直接受水區(qū),其他區(qū)域為間接受水區(qū)。

1 受水區(qū)地下水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀

1.1 受水區(qū)地下水資源及開發(fā)利用狀況

根據全國水資源及其開發(fā)利用調查評價等有關成果,受水區(qū)淺層地下水多年平均總補給量為301.5億m3,地下水資源量為284.54億m3,可開采量為225.1億m3;深層承壓水因循環(huán)緩慢,不可逐年更新,更新周期一般在數(shù)百年甚至數(shù)萬年以上,宜作為戰(zhàn)略儲備資源,不宜作為日常大規(guī)模開采的常規(guī)水源,因此可開采量為0。受水區(qū)現(xiàn)狀年均淺層地下水開采量約為 223.53億 m3,深層承壓水約為48.44億m3,地下水開發(fā)利用總量約為271.97億m3。

1.2 受水區(qū)地下水超采狀況

根據《南水北調(東、中線)受水區(qū)地下水壓采總體方案(報批稿)》,受水區(qū)淺層地下水、深層承壓水超采區(qū)面積分別為5.77萬km2、7.37萬km2,分別占受水區(qū)總面積的24.74%和31.61%,二者重疊面積約7%。受水區(qū)淺層地下水超采區(qū)現(xiàn)狀年均地下水實際開采量137.5億m3,可開采量為81.4億m3,超采量為56.1億m3。超采量主要集中在河北省,其超采量占總超采水量的65.95%。其次是河南省,占16.58%。受水區(qū)內深層承壓水超采區(qū)現(xiàn)狀年均實際開采量為42.81億m3,扣除允許開采量6.48億m3,超采量達36.33億m3[1]。

2 強化受水區(qū)地下水保護的緊迫性

2.1 恢復和改善受水區(qū)生態(tài)與環(huán)境的迫切要求

受水區(qū)地下水超采已經引發(fā)了嚴重的生態(tài)與環(huán)境問題。①部分淺層地下含水層被疏干,地下水源衰減。根據河北省國土資源廳發(fā)布的《2012年河北省地質環(huán)境狀況公報》,河北省共有地下水位降落漏斗25個,其中漏斗面積超過1000 km2的有7個,部分地區(qū)含水層瀕臨疏干或半疏干狀態(tài)。②深層承壓水頭持續(xù)下降。河北省中東部平原區(qū)形成的深層承壓水降落漏斗已達7個,面積合計約4.4萬km2。③引發(fā)地面沉降。受長期超采深層承壓水影響,目前海河流域平原區(qū)地面沉降量大于200mm的面積接近5萬km2,約占海河流域受水區(qū)面積的45%。④形成地面塌陷及地裂縫。地面塌陷主要發(fā)生在江蘇徐州東部,塌陷面積超過10000 km2。地裂縫主要發(fā)生在河北。2006年發(fā)生在廊坊、衡水、邢臺的地裂縫長度達4 000～8 000m,寬度0.1～0.3m,深度1.5～10.0m。⑤造成海水入侵。目前山東萊州全市海水入侵面積達到277 km2,年平均入侵速度近200m。⑥造成咸淡水界面變化。河北滄州部分地區(qū)咸淡水界面下移超過10m,最大下移深度超過30m,導致深層淡水體由淡變咸,造成咸水分布面積擴大,機井報廢。可見,強化受水區(qū)地下水保護,逐步恢復和改善生態(tài)環(huán)境問題已刻不容緩。

2.2 充分發(fā)揮南水北調工程效益的迫切要求

南水北調工程是緩解我國北方水資源嚴重短缺局面的重大戰(zhàn)略性基礎設施。按照《南水北調工程總體規(guī)劃》,南水北調工程的目標是緩解受水區(qū)水資源供需矛盾,并通過水源置換,實現(xiàn)壓減地下水超采,逐步修復和改善受水區(qū)生態(tài)與環(huán)境,并將壓采的地下水作為可靠的戰(zhàn)略儲備,支撐受水區(qū)經濟社會可持續(xù)發(fā)展。強化地下水管理與保護,逐步實現(xiàn)受水區(qū)地下水壓采,改善受水區(qū)生態(tài)環(huán)境,是南水北調工程效益的重要體現(xiàn),也是充分發(fā)揮南水北調工程效益的迫切要求。

2.3 落實最嚴格水資源管理制度的迫切要求

加強受水區(qū)地下水保護,理順地下水管理體制,將受水區(qū)各省、直轄市及各用水部門的用水總量控制予以制度化,嚴格控制地下水開采,推動地下水壓采,加強地下水源保護與治理,是在水資源嚴重短缺和過度開采地下水的受水區(qū)落實最嚴格水資源管理制度的必然要求和具體體現(xiàn)。

3 受水區(qū)地下水保護的障礙與難題

由于我國地下水管理與保護制度建設起步較晚,加上地下水自身所具有的復雜性、隱藏性等特點,以及社會背景及經濟社會發(fā)展中的種種因素的影響,目前受水區(qū)地下水保護仍然面臨著一系列障礙和難題,突出表現(xiàn)在以下方面。

3.1 管理體制不順

目前水利、國土資源、環(huán)境保護、住房和城鄉(xiāng)建設等部門在地下水資源管理與保護工作中存在職責不清或協(xié)調不夠問題。根據《水法》“國務院水行政主管部門負責全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作”(第12條)、“本法所稱水資源,包括地表水和地下水”(第2條)的規(guī)定,水利部門是地下水資源管理與保護的主管部門,負責地下水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。然而,目前國土資源部門還在對地下水勘探進行管理和發(fā)布地下水信息,對部分地區(qū)的地熱水和礦泉水以及開采井也行使著管理職責,住房和城鄉(xiāng)建設部門在部分城市人民政府被確定為城市供水主管部門的,也對開采井和自備井行使著管理職責,二者與水利部門對地下水資源進行統(tǒng)一管理的職責存在交叉;環(huán)境保護部門所負責的地下水污染防治職能與水利部門所負責的地下水資源保護職能存在交叉。

3.2 缺乏有效的替代水源

根據《全國水資源綜合規(guī)劃》,目前北方地區(qū)水資源開發(fā)利用率平均為50%,其中海河區(qū)、黃河區(qū)、淮河區(qū)已經達到134%、73%、45.1%,北方平原區(qū)淺層地下水資源開發(fā)利用率為74%,均已遠超國際公認的水資源利用程度的警示線(40%)。替代水源不足,導致受水區(qū)長期依靠超采地下水來緩解缺水矛盾,而且持續(xù)時間過長,超采數(shù)量巨大。在南水北調通水之前,替代水源缺乏仍是地下水保護工作的制約瓶頸。

3.3 地下水管理與保護的機制和制度缺失或不配套

在南水北調工程通水之后,雖然對受水區(qū)新增加了大量替代水源,但要讓這些替代水源真正發(fā)揮作用,需要開展總量控制管理、地下水壓采分區(qū)管理、更嚴格的取水許可管理和水資源論證管理等措施。然而,這些管理措施所需要的機制和制度尚存在缺失或者不配套問題。①總量控制管理上,一方面,如何對地下水的開發(fā)利用進行總量控制,目前尚缺乏高效的機制和手段。另一方面,目前水利部編制的《南水北調(東、中線)受水區(qū)地下水壓采總體方案》雖然已經明確了各省地下水壓采的總體指標,但如何在省、市、縣層層分解,乃至具體落實到用水戶,尚需進一步的制度支持。②地下水壓采分區(qū)管理上,如何根據地下水管理與保護的實際需要,對地下水劃分為不同的區(qū)域,進而采取區(qū)別化處理,目前尚缺乏足夠的依據。③取水許可管理上,受水區(qū)壓采地下水意味著用水戶取水權的變更或者終止問題,然而,如何根據客觀情勢的變化對取水權進行具體變更或者終止,目前也缺乏足夠的依據。

3.4 地下水管理與保護的配套措施不全或者不夠充分

受水區(qū)壓采和保護地下水,還需要一系列的配套措施。一方面,需要開發(fā)利用各種替代水源,尤其是需要確保南水北調水得到充分利用。另一方面,需要加強地下水監(jiān)測、監(jiān)控,強化評估考核,確保壓采和保護地下水目標得以實現(xiàn)。此外,壓采地下水,意味著目前的許多開采井和自備井面臨著報廢或者封填問題。然而,目前這些配套措施尚面臨著不全或不充分問題。①開發(fā)利用各種替代水源方面,目前最大的問題在于經濟成本問題。超采地下水成本低廉,而開發(fā)利用各種替代水源,尤其是利用南水北調水,則成本高昂。國內調水工程實踐中也常存在花大量錢調來的水賣不出去,而當?shù)厝岳^續(xù)大量超采地下水的困境。②開采井、自備井、報廢井的管理方面,要嚴格控制開采井,關閉或者封填自備井,處置報廢井,實踐中的阻力很大。③地下水監(jiān)測監(jiān)控與評估方面,目前水利部門在監(jiān)測監(jiān)控地下水開發(fā)利用以及地下水壓采方面尚存在缺乏手段問題。相關評估結果也因目前缺乏問責機制而發(fā)揮不了應有作用。

4 對策措施

針對受水區(qū)地下水管理與保護的障礙與難題,筆者提出以下對策措施。

4.1 理順地下水管理體制,建立健全部門溝通協(xié)調的合作機制

針對水利、國土資源、環(huán)保、建設等部門在地下水保護工作中存在著職責不清或協(xié)調不夠問題,需要進一步理順地下水管理體制,建立健全部門溝通協(xié)調的合作機制。①進一步明晰水利部門與國土資源部門之間的地下水管理權限。對于地熱水與礦泉水,基于地下水資源統(tǒng)一管理的需要,應由水利部門統(tǒng)一審批取水許可和征收水資源費;地下水勘探可以仍由國土資源部門主管,但基于地下水資源統(tǒng)一管理的需要,地下水勘探結果等有關信息應由水利部門統(tǒng)一發(fā)布。②建立健全水利部門與建設部門之間的溝通協(xié)調機制。建設部門作為城市供水主管部門的地區(qū),有替代水源的,仍應按照地下水壓采和保護的要求對開采井和自備井進行嚴格管理。③健全水利部門與環(huán)保部門之間的合作機制。對于地下水污染防治,水利部門與環(huán)保部門應通力合作,水利部門發(fā)現(xiàn)地下水污染時,應及時向環(huán)保部門通報,并向當?shù)厝嗣裾畢R報,由環(huán)保部門及時對地面污染源采取防治措施。

4.2 結合替代水源建設合理配置水資源,壓減開采地下水

壓減開采地下水,緩解并逐步恢復因嚴重超采地下水引發(fā)的各種生態(tài)與環(huán)境問題,是受水區(qū)地下水保護的首要目標。要壓減開采地下水,需要大力開展替代水源建設,并通過地表水與地下水、當?shù)厮c外調水等的合理配置,逐步削減地下水開采。考慮到南水北調通水時間以及南水北調工程需要逐步發(fā)揮效益,受水區(qū)開展地下水壓采工作,應循序漸進,分階段穩(wěn)步推進。①在南水北調工程通水前,應在全面開展節(jié)水型社會建設的基礎上,充分挖掘當?shù)厮Y源供水潛力和引黃(灤)水、海水淡化水源、污水處理回用水源等替代水源,重點遏制地下水持續(xù)超采趨勢并根據條件對嚴重超采區(qū)進行壓采,同時大力開展南水北調配套工程建設,為南水北調通水創(chuàng)造條件。②在南水北調工程通水初期,重點在直接供應南水北調水的城區(qū)和工業(yè)園區(qū),嚴格控制超采地下水,原則上基本不再開采地下水。③隨著南水北調配套工程的不斷完善和水源置換,壓采工作逐步從城市向非城區(qū)和農村延伸擴展,逐步退還城市和工業(yè)擠占的農業(yè)用水,置換出擠占的生態(tài)與環(huán)境用水。

4.3 結合地下水開采分區(qū)管理實行最嚴格的取水許可,嚴格控制地下水開采

按照地下水開采程度的差異,可將地下水的開采區(qū)域劃分為地下水潛力區(qū)、采補平衡區(qū)和超采區(qū)。①對于地下水潛力區(qū),應遵循合理開發(fā)、留有余地的原則,適度開發(fā)利用和有效保護地下水資源,防止過度開采。②對于采補平衡區(qū),要采取預防措施,嚴格控制新增開采地下水,維持目前的地下水采補平衡狀態(tài)。③對于超采區(qū),可進一步區(qū)分為一般超采區(qū)和嚴重超采區(qū)。在一般超采區(qū),應按照控制地下水現(xiàn)狀取水量的原則,嚴格控制地下水取水和新建地下水取水工程,嚴禁批準需要大量取用地下水的工業(yè)、農業(yè)和服務業(yè)建設項目。在嚴重超采區(qū),可進一步劃分為限制開采區(qū)和禁止開采區(qū)。在限制開采區(qū),應逐年削減取水量,調整井點布局和開采層位或封閉部分取水工程。在禁止開采區(qū),除應急等特殊情況外,禁止批準興建地下水取水工程,已興建的取水工程應限期封閉[2]。④為了保障地下水分區(qū)管理、逐步實現(xiàn)壓減地下水目標,在嚴重超采區(qū),還應定期對目前已發(fā)放的地下水取水許可證進行全面的復核和檢查,對不符合要求的要堅決吊銷取水許可證,并責令其停止開采地下水[3]。

4.4 實行總量控制與地下水位管理相結合,強化地下水動態(tài)監(jiān)測

受水區(qū)地下水保護過程中,需要根據地下水管理的特殊性,實行地下水開采總量控制與地下水位管理相結合的制度,強化地下水動態(tài)監(jiān)測。①水利部應組織受水區(qū)有關流域管理機構和省級水利部門,根據受水區(qū)地下水調查評價結果,結合地下水開發(fā)利用現(xiàn)狀和水文地質條件,確定受水區(qū)地下水可開采總量、地下水取水許可總量控制指標、地下水壓采總量控制指標,報國務院批準。②在國務院批準受水區(qū)地下水壓采總體方案之后,縣級以上地方水利部門應結合南水北調供水用水和本行政區(qū)域其他供水用水情況,制訂本行政區(qū)域地下水壓采實施計劃,將壓采總體方案中的壓采指標層層分解,最終落實到具體的用水戶。地下水壓采實施計劃經上一級水利部門審查后,報本級人民政府批準后執(zhí)行。③將地下水開發(fā)利用和壓采的總量控制與地下水位管理相結合,要針對不同地區(qū)的實際需要(如防止海水入侵等),確定相應的地下水控制水位,嚴格按照相應的地下水控制水位實施管理。建立和完善國家、流域和省級三級地下水動態(tài)監(jiān)測網絡和信息管理系統(tǒng),加強地下水位動態(tài)監(jiān)測,尤其是超采區(qū)以及引水干渠兩側淺層地下水和重點壓采區(qū)的地下水監(jiān)測工作。

4.5 建立地下水壓采激勵性水價政策,探索地下水壓采生態(tài)補償機制

在開發(fā)利用各種替代水源、管理和保護地下水過程中,繞不開經濟成本問題。超采地下水成本低廉,而開發(fā)利用各種替代水源,尤其是利用南水北調水,則成本高昂。國內調水工程實踐中也常存在花大量錢調來的水賣不出去,而當?shù)厝岳^續(xù)大量超采地下水的困境。為此,需要開展配套改革。①積極推進水價改革,完善水價形成機制,逐步建立起充分體現(xiàn)水資源緊缺狀況,以節(jié)水和合理配置水資源、提高用水效率、促進水資源可持續(xù)利用為核心的水價形成機制。②按照水源類別和用水戶性質分類制訂和調整水資源費征收標準,統(tǒng)籌協(xié)調外調水與當?shù)厮墓┧畠r格,利用價格杠桿,促進南水北調水的優(yōu)先使用和當?shù)厮暮侠砝?提高水的利用效率和效益。③建立地下水壓采的激勵性水價政策,通過調整水價和地下水資源費等經濟手段,使城市公共供水管網覆蓋范圍內利用自備井取用地下水的成本高于利用城市公共供水的成本,城市供水企業(yè)取用地下水的成本高于取用地表水和南水北調水的制水成本,再生水價格遠低于常規(guī)水源水價,引導用水戶壓減開采甚至是停止使用地下水,優(yōu)先利用南水北調水,積極使用地表水、再生水等水源。④在嚴重超采區(qū)內開展對生態(tài)環(huán)境保護區(qū)域予以經濟補償?shù)奶剿骱蛧L試,支持超采區(qū)轉變經濟增長方式。

4.6 全面推進節(jié)水型社會建設,提高水資源利用效率與效益

全面推進節(jié)水型社會,加大節(jié)水力度,提高水資源利用效率與效益,不僅是緩解南水北調受水區(qū)水資源危機的重要措施,而且是強化地下水保護、控制地下水超采的重要內容。①加快從供水管理向需水管理轉變。在水資源規(guī)劃、配置、節(jié)約和保護等各個環(huán)節(jié)都要體現(xiàn)需水管理的理念,實施用水總量控制,遏制不合理用水需求,提高用水效率和效益。②加大農業(yè)、工業(yè)和城市生活節(jié)水力度。大力引進先進技術、優(yōu)良品種,通過節(jié)水工程改造等建設項目,大力建設現(xiàn)代節(jié)水高效農業(yè)。強化電力、化工、造紙、冶金、紡織、機械及食品等用水大戶的節(jié)水工作。在加強節(jié)水宣傳,增強市民節(jié)水意識的同時,大力開發(fā)、推廣、使用節(jié)水設施和器具。加大城市供水系統(tǒng)配套建設,降低管網漏失率。

[1]水利部水利水電規(guī)劃設計總院,水利部南水北調規(guī)劃設計管理局.南水北調(東、中線)受水區(qū)地下水壓采方案(報批稿)[R].北京:水利部水利水電規(guī)劃設計院,水利部南水北調規(guī)劃管理局,2010.

[2]SL 286—2003,地下水超采區(qū)評價導則[S].

[3]水利部水資源管理司.取水許可和水資源費征收管理實務[M]北京:中國水利水電出版社,2006.

TV213.4

A

1003 -9511(2014)01 -0033 -04

2013 -10 -20 編輯:陳玉國)

10.3969/j.issn.1003 -9511.2014.01.009

陳金木(1979—),男,福建安溪人,高級經濟師,主要從事水利法制和水利政策研究。E-mail:497910233@qq.com