蔡瀟彬；劉志娟

(1.北京大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京100871；2.南昌大學(xué) 外國語學(xué)院，南昌330031)

黨的十八大以來的改革及其述評(píng)

蔡瀟彬1；劉志娟2

(1.北京大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京100871；2.南昌大學(xué) 外國語學(xué)院，南昌330031)

黨的十八大召開至今已近兩年，其間中央推出的改革無論在量上還是在質(zhì)上都可謂前所未有，這些改革具有從嚴(yán)治吏、效率提升與權(quán)力平衡并行、明顯的市場(chǎng)化導(dǎo)向、政府與市場(chǎng)關(guān)系的再平衡、經(jīng)濟(jì)體制改革全方位推進(jìn)等特點(diǎn)。我們?cè)跉g呼中央順應(yīng)時(shí)代和民眾的呼聲而切實(shí)推進(jìn)變革的同時(shí)，還必須冷靜地思考在改革中必須正確處理的相關(guān)問題，防止改革偏離了正確的軌道而給經(jīng)濟(jì)、社會(huì)帶來不良的后果。

十八大；改革；述評(píng)

中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)產(chǎn)生了新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體，這標(biāo)志著中國的發(fā)展進(jìn)入了全新的階段。新一代領(lǐng)導(dǎo)人以其扎實(shí)的教育背景、豐富的基層經(jīng)驗(yàn)及開闊的國際視野明顯地與上一代領(lǐng)導(dǎo)集體不同，展現(xiàn)了更多的開創(chuàng)性與進(jìn)取性，在國際社會(huì)尚未從2008年的全球金融危機(jī)復(fù)蘇過來的國際大背景下，在國內(nèi)社會(huì)矛盾日益累積并不斷加深的情況下，新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體表現(xiàn)出堅(jiān)定的改革決心，試圖以進(jìn)一步的改革來解決其所面對(duì)的國內(nèi)外矛盾，改革的力度之大、范圍之廣可謂前所未有。與過去的口號(hào)性改革不同的是，本屆領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)改革可謂是“踏石留印抓鐵有痕”。本文試圖對(duì)中共十八大以來的改革進(jìn)行概要性綜述，以期為人們更精準(zhǔn)地把握中央的改革精神及更好地貫徹落實(shí)中央的改革政策提供一些有益的思考。由于各個(gè)領(lǐng)域的改革甚多，本文只對(duì)影響較大的改革措施進(jìn)行述評(píng)。本文將先按時(shí)間順序?qū)ο嚓P(guān)的改革進(jìn)行回顧，進(jìn)而對(duì)其進(jìn)行評(píng)述，最后指出在改革中應(yīng)當(dāng)要注意的一些重要問題。

一、改革回顧

(一)作風(fēng)改革

2012年12月4日，中共中央在北京召開政治局會(huì)議，審議了《中央關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定》，會(huì)議一致同意關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定，就會(huì)議活動(dòng)、文件簡(jiǎn)報(bào)、出訪活動(dòng)、警衛(wèi)工作、新聞報(bào)道、文稿發(fā)表、勤儉節(jié)約等八個(gè)方面進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定[1]。

(二)農(nóng)業(yè)改革

2012年12月31日，中共中央國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》。該《意見》是在黨的十八大會(huì)議精神的指導(dǎo)下，面對(duì)新形勢(shì)新問題做出了進(jìn)一步加快發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的農(nóng)業(yè)改革綱要，主要從七大方面指出了當(dāng)前農(nóng)村改革工作的重心[2]。

(三)政府機(jī)構(gòu)改革及職能轉(zhuǎn)變

2013年3月10日，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革及職能轉(zhuǎn)變方案》的公布標(biāo)志著我國啟動(dòng)了第七次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革。在本次改革中，國務(wù)院正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少4個(gè)，其中組成部門減少2個(gè)，副部級(jí)機(jī)構(gòu)增減相抵?jǐn)?shù)量不變。改革后，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院設(shè)置組成部門為25個(gè)[3]。

(四)作風(fēng)改革的深化——群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)

2013年4月9日，中共中央政治局召開會(huì)議，決定在下半年(實(shí)際開展時(shí)間為2013年6月18日)開始用一年左右的時(shí)間在全黨上下分批開展群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)[4]。

(五)經(jīng)濟(jì)體制改革

2013年5月18日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了《發(fā)展改革委關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見的通知》。該《意見》對(duì)行政體制改革、財(cái)稅體制改革、金融體制改革、投融資機(jī)制改革、基本民生保障制度改革及城鎮(zhèn)化和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)相關(guān)改革方面做出了重要部署[5]。

(六)流通體制改革

2013年5月30日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化流通體制改革加快流通產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)工作部門分工的方案》。該《方案》強(qiáng)調(diào)了要加強(qiáng)現(xiàn)代流通體系建設(shè)、創(chuàng)新流通方式、提高保障市場(chǎng)供應(yīng)能力、提升流通信息化水平、培育流通企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)力、規(guī)范市場(chǎng)秩序等重要方面，對(duì)我國流通體制的改革工作做了詳細(xì)的部署[6]。

(七)行政審批改革

2013年7月13日，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于取消和下放50項(xiàng)行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》，取消和下放一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)，共計(jì)50項(xiàng)。其中，取消和下放29項(xiàng)、部分取消和下放13項(xiàng)、取消和下放評(píng)比達(dá)標(biāo)項(xiàng)目3項(xiàng)；取消涉密事項(xiàng)1項(xiàng)(按規(guī)定另行通知)[7]。

(八)樓堂館所與辦公用房制度改革

2013年7月23日中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)停止新建樓堂館所和清理辦公用房的通知》?！锻ㄖ窂奈鍌€(gè)方面作了詳細(xì)規(guī)定，并要求在2013年9月30日前，各地區(qū)要將落實(shí)本通知的情況報(bào)中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳[8]。

(九)鐵路投融資體制改革

2013年8月9日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》?！兑庖姟氛J(rèn)為雖然我國鐵路發(fā)展取得了顯著成就，但與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要、其他交通方式和國外先進(jìn)水平相比，鐵路仍然是綜合交通運(yùn)輸體系的薄弱環(huán)節(jié)，發(fā)展明顯相對(duì)滯后。因此，對(duì)鐵路管理體制進(jìn)行重大改革，實(shí)現(xiàn)政企分開就顯得非常緊迫[9]。

(十)中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)

2013年9月18日，國務(wù)院批準(zhǔn)《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》?！斗桨浮访鞔_了五大任務(wù)，即加快政府職能轉(zhuǎn)變、擴(kuò)大投資領(lǐng)域的開放、推進(jìn)貿(mào)易發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、深化金融領(lǐng)域的開放創(chuàng)新及完善法制領(lǐng)域的保障。此外，《方案》還提出了創(chuàng)新監(jiān)管服務(wù)模式和探索與試驗(yàn)區(qū)相配套的稅收政策兩大要求，即創(chuàng)新監(jiān)管服務(wù)模式和進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)管協(xié)作[10]。

(十一)政府向社會(huì)力量購買服務(wù)

2013年9月26日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》。該《意見》包括充分認(rèn)識(shí)政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的重要性、正確把握政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的總體方向、規(guī)范有序開展政府向社會(huì)力量購買服務(wù)工作、扎實(shí)推進(jìn)政府向社會(huì)力量購買服務(wù)工作4部分，希望通過創(chuàng)新公共服務(wù)供給模式，有效動(dòng)員社會(huì)力量，構(gòu)建多層次、多方式的公共服務(wù)供給體系，提供更加方便、快捷、優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)[11]。

(十二)“七項(xiàng)整治”

2013年11月4日，中央黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)《關(guān)于開展“四風(fēng)”突出問題專項(xiàng)整治和加強(qiáng)制度建設(shè)的通知》，強(qiáng)調(diào)各地區(qū)各部門各單位要認(rèn)真貫徹執(zhí)行《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對(duì)浪費(fèi)條例》，把專項(xiàng)整治作為教育實(shí)踐活動(dòng)整改落實(shí)的重中之重，把制度建設(shè)作為解決問題的治本之策，以嚴(yán)肅的態(tài)度、嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)明的紀(jì)律狠抓落實(shí)，務(wù)求取得實(shí)效[12]。

(十三)中共十八屆三中全會(huì)

2013年11月9日-12日，中共十八屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。《決定》對(duì)于當(dāng)前亟待解決的重大問題給予了高度的關(guān)注，就經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明及國防和軍隊(duì)等六個(gè)方面的改革進(jìn)行了詳細(xì)的部署，深層次的改革序幕由此拉開[13]。

二、改革述評(píng)

中共十八大以來的改革力度是前所未有的大，在近兩年的時(shí)間里，改革涉及眾多領(lǐng)域，而且改革的速度超出人們的想象，往往在人們還尚未對(duì)一項(xiàng)改革政策了解透徹時(shí)，新的改革政策又出臺(tái)了，讓人似乎難以在頻繁的改革中看到其核心或者說主線。不過仔細(xì)考察過去近兩年的改革，我們還是可以發(fā)現(xiàn)其中的某些特點(diǎn)。

(一)從嚴(yán)治吏以實(shí)現(xiàn)吏治清明

十八大以來的各項(xiàng)改革措施清晰地表明了新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體致力于治吏的意圖： 2012年12月4日審議通過的《中央關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定》對(duì)政府部門在會(huì)議活動(dòng)、文件簡(jiǎn)報(bào)、出訪活動(dòng)、警衛(wèi)工作、新聞報(bào)道、文稿發(fā)表、勤儉節(jié)約等八個(gè)方面的工作作風(fēng)的改革；2013年4月9日中央決定發(fā)起群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，主要針對(duì)有的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、領(lǐng)導(dǎo)班子和一些領(lǐng)導(dǎo)干部存在形式主義、官僚主義、享樂主義突出，奢靡之風(fēng)嚴(yán)重，以及存在理想信念動(dòng)搖，宗旨意識(shí)淡薄，精神懈怠，貪圖名利，弄虛作假，不務(wù)實(shí)效，脫離群眾脫離實(shí)際不負(fù)責(zé)任，鋪張浪費(fèi)，奢靡享樂，甚至以權(quán)謀私、腐化墮落等嚴(yán)重問題而開展的，后續(xù)于2013年7月23日由中央印發(fā)的《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)停止新建樓堂館所和清理辦公用房的通知》和在2013年11月4日由中央黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)《關(guān)于開展“四風(fēng)”突出問題專項(xiàng)整治和加強(qiáng)制度建設(shè)的通知》等一系列的改革措施的實(shí)施對(duì)象都是黨政機(jī)關(guān)及其工作人員，而其目的便是整治當(dāng)前黨政機(jī)關(guān)中的各種不正之風(fēng)，以此來重新恢復(fù)黨與群眾之間的密切聯(lián)系。

從嚴(yán)治吏的另一個(gè)突出表現(xiàn)是中央反腐敗力度之大前所未有，且表現(xiàn)出“老虎蒼蠅一起打”的特點(diǎn)。到目前為止，因腐敗問題落馬的省部級(jí)以上官員已達(dá)20位之多，其它更低級(jí)別的官員更是數(shù)量驚人。據(jù)報(bào)道“截至今年11月30日，全國共查處違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神問題21149起，處理25855人，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分6247人”；另外，“違反公務(wù)用車管理使用有關(guān)規(guī)定問題在9月、10月、11月所查處問題中占據(jù)突出位置，分別為936起、757起、435起；而自中央八項(xiàng)規(guī)定實(shí)施以來，查處此類問題數(shù)已達(dá)6158起，占查處問題總數(shù)的比例超過29%”[14]。從反腐及打擊公車私用的力度和廣度中我們可以管窺中央從嚴(yán)治吏以實(shí)現(xiàn)吏治清明的決心。

(二)效率提升與權(quán)力平衡并行

2013年3月10日公布的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革及職能轉(zhuǎn)變方案》，啟動(dòng)了第七次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革。精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)并整合職能相近的部門，對(duì)于提高工作效率有明顯的益處，而這次的機(jī)構(gòu)改革同職能轉(zhuǎn)變一起出現(xiàn)在改革的方案中，則凸顯了本次改革力求克服歷次改革中“一管就死，一放就亂”的情形。在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的同時(shí)轉(zhuǎn)變相關(guān)機(jī)構(gòu)的職能，對(duì)于新建立的部門的整合具有重要的作用，而機(jī)構(gòu)和職能同步轉(zhuǎn)變才有可能實(shí)現(xiàn)真正的大部制，從而提升部門的工作效率。

《方案》在提升部門效率的同時(shí)，也具有權(quán)力平衡的意圖：“要充分把握市場(chǎng)與政府的關(guān)系……，要更好地發(fā)揮社會(huì)力量在管理社會(huì)事務(wù)中的作用……，要充分把握政府與社會(huì)的關(guān)系……，要把握中央和地方的適度均衡……，要改善和加強(qiáng)宏觀管理……，實(shí)現(xiàn)微觀領(lǐng)域的市場(chǎng)調(diào)節(jié)和宏觀領(lǐng)域的政府干預(yù)的均衡……”[3]。這里的權(quán)力平衡包括市場(chǎng)與政府、政府(國家)與社會(huì)、中央和地方、宏觀與微觀之間的平衡。2013年7月13日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于取消和下放50項(xiàng)行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》的文件，取消和下放一批行政審批項(xiàng)目等共計(jì)50項(xiàng)。這進(jìn)一步凸顯了中央下放權(quán)力給地方，減少中央政府負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)中央與地方權(quán)力適當(dāng)平衡的意圖。

(三)改革的市場(chǎng)化導(dǎo)向明顯

2012年12月31日，中共中央國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》，其顯著特點(diǎn)是在改革農(nóng)業(yè)發(fā)展的過程中同時(shí)使用政府引導(dǎo)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)的手段并且以市場(chǎng)化為其基本導(dǎo)向，而不再單一地依靠政府行政手段。在制度機(jī)制體制的建設(shè)方面，政府起著主導(dǎo)的作用，而制度的運(yùn)行則更多地考慮讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用。比如，政府努力建立重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障機(jī)制，但這種機(jī)制主要是依靠強(qiáng)化農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備、提高農(nóng)產(chǎn)品流通效率、完善農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)調(diào)控等與市場(chǎng)相關(guān)的環(huán)節(jié)來實(shí)現(xiàn)，簡(jiǎn)單地說，就是政府通過其力量在農(nóng)村建立相關(guān)的制度或機(jī)制，而這種制度或機(jī)制卻是以形成市場(chǎng)并讓市場(chǎng)發(fā)揮主要作用為特點(diǎn)的。

2013年12月25日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化種業(yè)體制改革提高創(chuàng)新能力的意見》，其中明確指出，要“充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，通過土地入股、租賃等方式，推動(dòng)土地向制種大戶、農(nóng)民合作社流轉(zhuǎn)，支持種子企業(yè)與制種大戶、農(nóng)民合作社建立長期穩(wěn)定的合作關(guān)系，建立合理的利益分享機(jī)制”，要“打破地方封鎖，廢除任何可能阻礙外地種子進(jìn)入本地市場(chǎng)的行政規(guī)定”[15]，顯然政府的農(nóng)業(yè)改革具有明顯的市場(chǎng)導(dǎo)向，政府致力于在農(nóng)村建設(shè)完善的市場(chǎng)體系并讓其發(fā)揮主導(dǎo)作用，而不再是簡(jiǎn)單地依靠對(duì)農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施補(bǔ)貼等傳統(tǒng)行政手段。其它方面的改革亦表現(xiàn)出明顯的市場(chǎng)化導(dǎo)向，在此不再一一贅述。

(四)政府與市場(chǎng)關(guān)系的再平衡

過去一年來的改革無疑體現(xiàn)了中央對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系的再認(rèn)識(shí)。如上文所述，農(nóng)業(yè)改革中突出了對(duì)市場(chǎng)的重視，這意味著中央對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系的認(rèn)識(shí)有了較之以往不同的明顯變化，從過去以政府主導(dǎo)為主轉(zhuǎn)向了以市場(chǎng)主導(dǎo)為主的改革，即政府力量的相對(duì)后退和市場(chǎng)力量的相對(duì)前進(jìn)。

2013年3月10日公布的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革及職能轉(zhuǎn)變方案》中關(guān)于政企分開的決定，意味著政府的相對(duì)后退和市場(chǎng)的相對(duì)前進(jìn)；政府向社會(huì)購買服務(wù)意味著政府從微觀領(lǐng)域退出轉(zhuǎn)向宏觀管理；中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的建立意味著政府從管制領(lǐng)域的相對(duì)撤退和市場(chǎng)體系的前進(jìn)；中共十八屆三中全會(huì)決定關(guān)于讓市場(chǎng)機(jī)制起決定性作用的論述，更是體現(xiàn)了政府與市場(chǎng)相對(duì)關(guān)系的重大調(diào)整?？傊^去一年來的諸項(xiàng)改革中，政府與市場(chǎng)關(guān)系的再平衡是其重要的特點(diǎn)。

(五)經(jīng)濟(jì)體制改革全方位推進(jìn)

經(jīng)濟(jì)體制改革的特點(diǎn)是從多層次全面推進(jìn)。2013年5月18日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了《發(fā)展改革委關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見的通知》，強(qiáng)調(diào)要加快推進(jìn)財(cái)稅體制改革、金融體制改革、投資體制改革及價(jià)格體制改革等事項(xiàng)。2013年5月30日，國務(wù)院辦公廳又進(jìn)一步印發(fā)的《關(guān)于深化流通體制改革加快流通產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)工作部門分工的方案》，凸顯了中央推動(dòng)作為經(jīng)濟(jì)體制重要組成部分的流通體制的改革，該方案強(qiáng)調(diào)了要加強(qiáng)現(xiàn)代流通體系建設(shè)，要求積極地創(chuàng)新流通方式，認(rèn)為在改革開放進(jìn)入深水區(qū)后更應(yīng)當(dāng)提高保障市場(chǎng)供應(yīng)的能力。該改革方案把改革的領(lǐng)域從經(jīng)濟(jì)體制的局部領(lǐng)域向外擴(kuò)展到了流通領(lǐng)域，是經(jīng)濟(jì)體制改革的擴(kuò)大化。

2013年9月18日，國務(wù)院批準(zhǔn)《中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》，標(biāo)志著經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入一個(gè)全新的高度，不再局限于局部的政策措施或規(guī)范制度的邊際性調(diào)整，而是從更宏大的系統(tǒng)的高度進(jìn)行了整體性的改革試驗(yàn)。其內(nèi)容涉及政府職能轉(zhuǎn)變、投資領(lǐng)域擴(kuò)大、貿(mào)易方式轉(zhuǎn)變、金融領(lǐng)域開放、法律制度調(diào)整、監(jiān)管模式創(chuàng)新及財(cái)稅制度創(chuàng)新等多方面[10]，可以說是一次具有里程碑意義的全面改革試驗(yàn)。而2013年11月12日由中共十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》更是全面系統(tǒng)地部署了包括經(jīng)濟(jì)體制改革在內(nèi)的諸項(xiàng)改革事宜。因此，總地來看，在經(jīng)濟(jì)體制的改革方面，中央是下了決心要全面推進(jìn)深層次的改革，以適應(yīng)新形勢(shì)下的社會(huì)發(fā)展要求，而本輪改革則有望豐富社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵。

三、改革應(yīng)注意的問題

毫無疑問，過去近兩年的時(shí)間顯然是改革最為激烈的時(shí)期，各領(lǐng)域中的改革措施以前所未有的速度推出。我們?cè)跉g呼中央順應(yīng)時(shí)代和民眾的呼聲而切實(shí)推進(jìn)改革的同時(shí)，還必須冷靜地思考我們?cè)诟母镏斜仨氄_處理的相關(guān)問題，防止改革偏離了正確的軌道而給經(jīng)濟(jì)、社會(huì)帶來不良的后果。具體說來，我們?cè)诟母镏斜仨毟叨汝P(guān)注以下問題：

(一)改革速度與民眾承受度的關(guān)系問題

過去的一年中所進(jìn)行的改革領(lǐng)域眾多，重大的改革已有十來項(xiàng)，而細(xì)小的改革更是數(shù)不勝數(shù)，顯然推進(jìn)改革的速度相當(dāng)快，這就需要考慮一個(gè)問題，即民眾或者說改革的承受者是否能夠適應(yīng)這種高強(qiáng)度的改革節(jié)奏。如果改革的速度超越了民眾或者說承受者的承受度，便容易遭受阻力，或者引起反彈，而無法實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)；改革的速度過慢，嚴(yán)重滯后于社會(huì)或民眾的呼聲的話，同樣會(huì)引起社會(huì)的不滿，造成政府公信力的下降，或出現(xiàn)罷工及其他性質(zhì)的群體性事件，對(duì)社會(huì)的整體有序發(fā)展是極為不利的。這就要求政府在推進(jìn)改革時(shí)，必須正確地處理改革的速度與民眾的承受度之間的關(guān)系問題，找到最合適的均衡點(diǎn)是關(guān)鍵。

(二)改革疲勞與改革動(dòng)力機(jī)制創(chuàng)新問題

任何改革都是有成本的，包括改革措施的制定成本、宣傳成本、執(zhí)行成本及機(jī)會(huì)成本等。還包括改革對(duì)象的學(xué)習(xí)成本等，而人是有一定的追求穩(wěn)定抗拒變遷的自然傾向，在面對(duì)高烈度的改革時(shí)，必然會(huì)出現(xiàn)改革疲勞的狀況。另一方面，改革意味著利益的重新分配，這對(duì)既得利益者來說是難以接受的。這就意味著，任何的改革都存在著天然的以既得利益集團(tuán)為代表的反對(duì)同盟的阻力，也就是說，改革的動(dòng)力機(jī)制容易出問題，即“改革深化的動(dòng)力困境表現(xiàn)為打破現(xiàn)有利益格局的艱難”[16]。因此，如何消除改革疲勞及如何創(chuàng)新改革的動(dòng)力機(jī)制便是我們?cè)诟母镏袘?yīng)高度重視的問題。

(三)宏微觀職責(zé)平衡與跨部門協(xié)同問題

自建國以來我國已經(jīng)進(jìn)行了七輪機(jī)構(gòu)改革，前六輪的改革始終沒有走出“膨脹——精簡(jiǎn)——再膨脹——再精簡(jiǎn)”惡性循環(huán)。從縱向的視角來看，其核心原因還是政府部門在宏觀與微觀職責(zé)的平衡問題上拿捏不準(zhǔn)，始終擺脫不了“厚微觀而輕宏觀”的部門管理宿命[17]，應(yīng)該做宏觀管理的部門過多地插手微觀事務(wù)的管理，而應(yīng)該做微觀管理的卻因上級(jí)的插手而無所適從。宏觀管理部門過于頻繁地插手微觀事務(wù)的結(jié)果是自身工作量及職責(zé)的擴(kuò)大，這必然會(huì)導(dǎo)致機(jī)構(gòu)的膨脹。從橫向的視角來看，其突出的問題是缺乏有效的跨部門協(xié)同機(jī)制。在缺乏有效的協(xié)同機(jī)制的情況下，部門之間的有效溝通顯然是難以實(shí)現(xiàn)的，這明顯會(huì)增加協(xié)調(diào)成本、時(shí)間成本和降低工作效率，減少協(xié)調(diào)成本和提高效率的迫切要求使得成立凌駕于兩部門之上的共同領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)成為必要，這就是部門膨脹的又一潛在動(dòng)力機(jī)制。如果缺少宏微觀之間的職責(zé)平衡及有效的跨部門協(xié)同機(jī)制，改革將難以為繼，這是在機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變及權(quán)力下放等改革領(lǐng)域中需要特別注意的問題。

(四)機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變的一體化問題

歷次機(jī)構(gòu)改革的共同點(diǎn)是改革以機(jī)構(gòu)的增減為其特點(diǎn)，即改革是機(jī)構(gòu)的改革，是純粹物理意義的部門重新組合，但對(duì)改革后新成立的部門內(nèi)部各單位及外部與其它部門之間的職能整合相對(duì)重視較少，其結(jié)果是改革的機(jī)構(gòu)通常只是換一塊牌子、換個(gè)名稱了事，而內(nèi)部的結(jié)構(gòu)和人員組成及職責(zé)配置一切照舊，典型的新瓶裝舊酒。這樣的改革徒具改革之名，除了完成上級(jí)的改革任務(wù)外，沒任何意義。顯然要切實(shí)推動(dòng)改革，應(yīng)當(dāng)把改革的重點(diǎn)由機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)向兼顧機(jī)構(gòu)與職能改革兩方面，兩者中無論哪方面的滯后都將帶來改革的失敗，因而必須在改革的過程中努力實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變的一體化。

(五)頂層設(shè)計(jì)與基層探索的有機(jī)結(jié)合問題

改革開放以來的實(shí)踐表明，頂層設(shè)計(jì)與基層探索是實(shí)現(xiàn)有效改革的兩種有效方式，安徽省鳳陽縣小崗村的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是以基層探索方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)村改革的杰出典范。令人遺憾的是此后基層探索方面的似乎鮮有成功經(jīng)驗(yàn)出現(xiàn)，此后的改革基本屬于頂層設(shè)計(jì)式的改革，如設(shè)立深圳等經(jīng)濟(jì)特區(qū)及近期建立的中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)等。頂層設(shè)計(jì)式改革固然有其好處，能夠運(yùn)用政府權(quán)威來強(qiáng)力推動(dòng)，但也有可能因其不符合基層的利益而遭遇抵制?；鶎犹剿魇礁母锿瑯右嘤衅浜侠硇?，因地制宜地探索相關(guān)的改革對(duì)于調(diào)動(dòng)人員的積極性及形成強(qiáng)大的改革合力都有積極的作用，因此，應(yīng)當(dāng)切實(shí)地鼓勵(lì)基層積極地在各自領(lǐng)域內(nèi)大膽探索相關(guān)改革，調(diào)動(dòng)基層的改革積極性，形成上下聯(lián)動(dòng)協(xié)力推進(jìn)的改革浪潮。這對(duì)減少不必要的改革阻力并營造積極的改革氛圍會(huì)有重大的促進(jìn)作用。

[1]人民日?qǐng)?bào).中共中央政治局召開會(huì)議 審議關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的有關(guān)規(guī)定分析研究二〇一三年經(jīng)濟(jì)工作[N].人民日?qǐng)?bào)，2012-12-05(001).

[2]中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見[J].中華人民共和國農(nóng)業(yè)部公報(bào)，2013(02).

[3]馬凱.關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的說明[N].人民日?qǐng)?bào)，2013-03-11(002).

[4]人民日?qǐng)?bào).中共中央政治局召開會(huì)議研究部署在全黨深入開展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)工作：中共中央總書記習(xí)近平主持會(huì)議[N].人民日?qǐng)?bào)，2013-04-20(001).

[5]國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見的通知[J].司法業(yè)務(wù)文選，2013(29).

[6]國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)深化流通體制改革加快流通產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)工作部門分工方案的通知[N].國際商報(bào)，2013-06-14(B01).

[7]國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于取消和下放50項(xiàng)行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定[N].人民日?qǐng)?bào)，2013-05-17(001).

[8]中辦、國辦印發(fā)通知5年內(nèi)黨政機(jī)關(guān)嚴(yán)禁新建樓堂館所[N].人民日?qǐng)?bào)，2013-07-24(001).

[9]國務(wù)院.國務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見[J].遼寧省人民政府公報(bào)，2013(18).

[10]國務(wù)院關(guān)于印發(fā)中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案的通知[N].國際商報(bào)，2013-10-11(B01)。

[11]國務(wù)院辦公廳.國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見[N].國際商報(bào)，2013-10-11(B04).

[12]中央黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)小組要求全面開展“四風(fēng)”專項(xiàng)整治行動(dòng)[J].共產(chǎn)黨人，2013(21).

[13]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日?qǐng)?bào)，2013-11-16(001).

[14]徐懷順.中央紀(jì)委第三次公布查處違反八項(xiàng)規(guī)定精神問題匯總數(shù)據(jù)：至11月底查處2.1萬余起 中央和國家機(jī)關(guān)首次納入[N]. 中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)，2013-12-27(001).

[15]國務(wù)院辦公廳. 國務(wù)院辦公廳關(guān)于深化種業(yè)體制改革提高創(chuàng)新能力的意見[J].中華人民共和國農(nóng)業(yè)部公報(bào)，2014(02).

[16]周志忍.論行政改革動(dòng)力機(jī)制的創(chuàng)新[J].行政論壇，2010(02).

[17]周志忍.論宏觀微觀職責(zé)在部門間的合理配置[J].公共行政評(píng)論，2011(04).

(編輯：李 磊)

2014-03-11

蔡瀟彬(1986-)，江西會(huì)昌人，博士，主要研究方向：當(dāng)代中國政府管理；劉志娟(1987-)，女，湖南隆回人，碩士，主要研究方向：英美文學(xué)。

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10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.10.005