付光偉

(河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南 開(kāi)封 475004)

市場(chǎng)轉(zhuǎn)型過(guò)程中地方政府角色研究的三大范式之比較

付光偉

(河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南 開(kāi)封 475004)

改革開(kāi)放以來(lái)，地方政府在中國(guó)轉(zhuǎn)型進(jìn)程中扮演了關(guān)鍵性的角色。學(xué)術(shù)界對(duì)此有褒有貶，提出了各種理論解釋，從方法論的角度可以將其概括為援助之手范式、攫取之手范式和無(wú)為之手范式。三種研究范式對(duì)地方政府在中國(guó)市場(chǎng)轉(zhuǎn)型進(jìn)程中的作用給出了非常不同的解釋，特別是援助之手范式與攫取之手范式之間，立場(chǎng)的相互對(duì)立非常明顯。各研究范式之間的對(duì)立主要原因在于研究對(duì)象、研究視角上的差異，從本質(zhì)上展現(xiàn)了當(dāng)前國(guó)家體制中的“悖論”性現(xiàn)實(shí)。

地方政府；援助之手范式；攫取之手范式；無(wú)為之手范式

中國(guó)沒(méi)有服用“急速私有化”的藥方，而是以獨(dú)特的方式實(shí)行漸進(jìn)式的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革，使經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，社會(huì)相對(duì)穩(wěn)定，這激發(fā)了國(guó)內(nèi)外的社會(huì)科學(xué)研究者競(jìng)相破解中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之謎。圍繞三大解謎范式之一的國(guó)家中心主義，眾多學(xué)者強(qiáng)調(diào)地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用，提出了一系列的分析性概念并做出相應(yīng)的解釋，代表性的理論主要有“地方法團(tuán)主義”、“地方政府即廠商”、“地方性市場(chǎng)社會(huì)主義”、“市場(chǎng)行動(dòng)者”、“企業(yè)家型政府”、“掠奪型政府”、“發(fā)展型政府”、“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”、“后地方法團(tuán)主義”、“懸浮型政府”等。

這些用來(lái)描述地方政府角色特征的、令人眼花繚亂的概念一方面反映出學(xué)者們對(duì)該問(wèn)題研究的豐碩成果，但同時(shí)也反映出研究的碎片化和欠系統(tǒng)性。因此，本文擬從方法論的角度將這些分散性的研究結(jié)論進(jìn)行概括、提煉和升華，以利于未來(lái)的研究工作。Frye 和 Shleifer在解釋波蘭和俄羅斯在市場(chǎng)化改革中不同的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)時(shí)，提出了政府與經(jīng)濟(jì)之間的三種關(guān)系，即無(wú)為之手(invisible-hand)、援助之手(helping-hand)和攫取之手(grabbing-hand)[1]。筆者認(rèn)為，上述關(guān)于中國(guó)地方政府角色特征的描述性概念大都可以放入Frye 和 Shleife所提出的三只手中的一只，由此也就形成了研究中國(guó)地方政府角色的三大范式：援助之手范式、攫取之手范式和無(wú)為之手范式。

一、援助之手范式

援助之手范式的基本觀點(diǎn)是，與蘇聯(lián)和東歐等社會(huì)主義轉(zhuǎn)型國(guó)家相比，中國(guó)地方政府是“愛(ài)市場(chǎng)的”，它們?cè)谑袌?chǎng)轉(zhuǎn)型過(guò)程中既當(dāng)官員又當(dāng)企業(yè)家，積極參與地方的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展中發(fā)揮著正面的促進(jìn)作用。各國(guó)學(xué)者提出的有代表性的理論包括：簡(jiǎn)·奧伊(Jean Oi，1992)的“地方政府法團(tuán)主義”(Local State Corporatism，簡(jiǎn)稱LSC模型)、簡(jiǎn)·杜珍(Jane Duckett)的“企業(yè)家型政府”(Entrepreneurial State，簡(jiǎn)稱ES模型)、布萊切與許慧文(Marc Blecher and Vivienne Shue)的“發(fā)展型政府”(Developmental State，簡(jiǎn)稱DS模型)以及錢穎一和溫格斯特(Yingyi Qian and Barry Weingast)的“市場(chǎng)保護(hù)型聯(lián)邦主義”( Market-preserving Federalism，簡(jiǎn)稱MPF模型)。

簡(jiǎn)·奧伊的LSC模型認(rèn)為，中國(guó)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)地方政府在市場(chǎng)轉(zhuǎn)型過(guò)程中扮演了一個(gè)不同于其它亞洲新興工業(yè)化國(guó)家的發(fā)展型政府的角色，即地方政府直接經(jīng)營(yíng)自己轄區(qū)內(nèi)的集體企業(yè)，儼然一個(gè)商業(yè)公司。簡(jiǎn)氏將這種政治與經(jīng)濟(jì)的獨(dú)特結(jié)合方式命名為“地方政府法團(tuán)主義”[2]。“地方政府法團(tuán)主義”有其深厚的制度基礎(chǔ)，首先，“分灶吃飯”的財(cái)政體制改革賦予地方政府財(cái)政盈余的自由支配權(quán)，激發(fā)了地方政府通過(guò)發(fā)展經(jīng)濟(jì)以擴(kuò)大地方稅收的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)。其次，農(nóng)業(yè)非集體化的制度改革將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入支配權(quán)還給了農(nóng)民家庭，限制了地方政府從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中擴(kuò)大稅收的行為[3]。此外，地方黨政官員在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不僅有個(gè)人利益，同時(shí)也可以通過(guò)突出的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就獲得晉升的資本。“地方政府法團(tuán)主義”使中國(guó)實(shí)現(xiàn)了所謂的“無(wú)私有化的進(jìn)步”。沃德與彭玉生從基層地方政府為什么能夠管理好轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的角度進(jìn)一步深化了對(duì)“地方政府法團(tuán)主義”認(rèn)識(shí)和理解[4][5]。

簡(jiǎn)·杜珍的ES模型主要描述地方政府中很多職能部門開(kāi)公司、辦企業(yè)的現(xiàn)象，認(rèn)為具有此類行為特征的地方政府可以稱作“企業(yè)家型政府”，并且企業(yè)家型政府的角色實(shí)踐是地方政府在改革過(guò)程中面臨財(cái)政壓力時(shí)的一種積極適應(yīng)。首先，它是解決分稅制改革導(dǎo)致的地方政府財(cái)政困難的一個(gè)有效途徑，為地方公共服務(wù)的提供謀得了資金。其次，它為政府機(jī)構(gòu)改革中失去工作的官員和一般雇員提供了就業(yè)機(jī)會(huì)，減少了有影響力的地方官員對(duì)政府機(jī)構(gòu)改革的抵制，從而有利于機(jī)構(gòu)改革的順利推進(jìn)?；诖耍髽I(yè)家型政府在中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中扮演的是一種“援助之手”的角色[6]。

布萊切與許慧文的DS模型描述了地方政府間接參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的現(xiàn)象。該模型通過(guò)對(duì)河北辛集市政府行為的個(gè)案分析認(rèn)為，辛集市政府已經(jīng)不再直接參與集體企業(yè)的微觀經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)了，它對(duì)私營(yíng)企業(yè)的發(fā)展也很關(guān)心，雖然有個(gè)別政府部門也擁有企業(yè)，但從政府整體來(lái)說(shuō)，主要是通過(guò)建立皮革貿(mào)易城，為轄區(qū)內(nèi)的私有和集體皮革企業(yè)提供質(zhì)量監(jiān)控、建立商會(huì)、開(kāi)拓市場(chǎng)等外圍服務(wù)，表現(xiàn)出“發(fā)展型政府”的特征。兩位研究者認(rèn)為，地方政府這樣做的目的主要是為了擴(kuò)大稅收，但同時(shí)，轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)也深深地陷入了對(duì)政府提供的公共服務(wù)的依賴，這在客觀上也保住了地方政府官員在日益上升的富裕商人階層面前的面子和持久的影響力[7]。

錢穎一和溫格斯特繼續(xù)沿著財(cái)政體制改革的思路考察了中國(guó)地方政府的行為特征，提出了解釋中國(guó)地方政府角色的PMF模型。該模型認(rèn)為中國(guó)“分灶吃飯”的財(cái)政承包制度建立了一個(gè)中央和省級(jí)政府分享稅收大餅的長(zhǎng)效機(jī)制，這種稅收權(quán)利的清晰界定一方面有助于限制中央政府的掠奪行為，同時(shí)也激發(fā)了地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的積極性和自主性。而要素的自由流動(dòng)和轄區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)促成的“用腳投票”機(jī)制又約束了地方政府的掠奪行為。這種激勵(lì)和約束的結(jié)合促使中國(guó)的各級(jí)政府為發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)而不遺余力[8]。

在國(guó)內(nèi)學(xué)者中，丘海雄、洪銀興、楊瑞龍等也從不同的角度論述了地方政府在中國(guó)市場(chǎng)轉(zhuǎn)型過(guò)程中所扮演的“援助之手”的角色。丘海雄和徐建牛認(rèn)為，隨著產(chǎn)權(quán)體制改革的深入，集體企業(yè)的民營(yíng)化限制了地方政府對(duì)民營(yíng)企業(yè)的直接管理，但是由財(cái)政體制改革激發(fā)的地方政府對(duì)財(cái)稅收入的激勵(lì)仍然存在。在這種背景下，地方政府不再扮演直接參與企業(yè)微觀經(jīng)營(yíng)活動(dòng)“企業(yè)家”角色，而是退出了企業(yè)，轉(zhuǎn)而從外圍為轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提供各種公共品，以此推動(dòng)整個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的繁榮和發(fā)展。因此，是產(chǎn)權(quán)改革導(dǎo)致了地方政府的行為方式進(jìn)入“后地方法團(tuán)主義”時(shí)代[9]。

洪銀興認(rèn)為，中國(guó)地方政府的行為具有市場(chǎng)性。首先，在市場(chǎng)機(jī)制不完善的階段，地方政府在一定范圍內(nèi)發(fā)揮了本來(lái)應(yīng)該由市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮的作用。其次，政府幫助企業(yè)與地區(qū)外企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。第三、政府維護(hù)本地企業(yè)謀求利潤(rùn)最大化行為[10]。同時(shí)，中國(guó)的地方政府在市場(chǎng)轉(zhuǎn)型中還扮演著制度創(chuàng)新者的角色。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，許多市場(chǎng)化的新生事物是由地方政府在實(shí)踐中探索出來(lái)的，地方政府還時(shí)常對(duì)來(lái)自中央政府的計(jì)劃干預(yù)進(jìn)行“市場(chǎng)化處理”，保證了中國(guó)市場(chǎng)化改革的持續(xù)推進(jìn)。楊瑞龍的“中間擴(kuò)散型制度變遷”理論就強(qiáng)調(diào)了地方政府在市場(chǎng)化改革過(guò)程中所發(fā)揮的促進(jìn)制度變遷的功能[11]。

二、攫取之手范式

與援助之手范式針鋒相對(duì)，攫取之手范式認(rèn)為，中國(guó)的地方官僚利用行政權(quán)力，從轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)和居民那里收取各種名目的稅費(fèi)，獲得大量預(yù)算外資金，并且這些資金很少用于生產(chǎn)目的。所以，地方政府在市場(chǎng)轉(zhuǎn)型過(guò)程中扮演了一個(gè)攫取之手的角色，而不是援助之手的角色。

楊善華認(rèn)為，在改革之前的總體性社會(huì)中,政府在行政管理職能上的單一化和上下級(jí)政府職能的一致性,使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的主要特征表現(xiàn)為對(duì)國(guó)家意志的貫徹及對(duì)上級(jí)指令和政策的服從與執(zhí)行,雖然它作為一級(jí)政府也有一定的權(quán)力運(yùn)作空間。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的這一特性可以用“代理型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”這一概念來(lái)概括。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)由于自身并未成為一個(gè)利益集團(tuán),未參與對(duì)社區(qū)利益的瓜分，所以使得它能夠相對(duì)比較公正地管理地方社會(huì)。改革使政府間的利益出現(xiàn)分化,也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與社區(qū)的利益發(fā)生分化,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)成為了一個(gè)具有獨(dú)立利益的集團(tuán),為了獲取自身利益,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)開(kāi)始偏離其管理社區(qū)、組織社區(qū)生活的公共職責(zé)，成為一個(gè)“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”[12]。

薩基森和張建(Sally Sargeson and Jian Zhang)對(duì)浙江杭州市西湖區(qū)地方政府的研究表明，由于中國(guó)的改革只是將權(quán)力下放給地方政府，產(chǎn)權(quán)的地方化導(dǎo)致地方政府在地方社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的絕對(duì)權(quán)力。所以，地方政府可以通過(guò)各種手段“變通性”地執(zhí)行來(lái)自中央政府的產(chǎn)權(quán)改革政策，將官員的私人利益放在地方社區(qū)利益之上，將地方社區(qū)的公共企業(yè)合法化為個(gè)別官員的私人企業(yè)。財(cái)富與權(quán)力在地方官員手中的進(jìn)一步集中，可能削弱中央政府對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)改革的主導(dǎo)能力，不利于地方私營(yíng)企業(yè)的發(fā)展，阻礙民眾對(duì)地方事務(wù)決策過(guò)程的公共參與，惡化政府與社會(huì)之間的關(guān)系。所以，地方政府的行為不是具有發(fā)展性，而是具有掠奪性[13]。

伯恩斯坦和盧小波(Thomas P. Bernstein and Xiaobo Lu)認(rèn)為，中國(guó)農(nóng)村二十年的快速變遷及其成果在各個(gè)地區(qū)表現(xiàn)出巨大差異。東部沿海地區(qū)在發(fā)展型地方政府的推動(dòng)下，快速實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村的工業(yè)化，大大改善了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的生活。而在中西部地區(qū)的農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展緩慢，農(nóng)業(yè)仍然是農(nóng)戶最主要的收入來(lái)源。地方政府為了滿足地方開(kāi)支和實(shí)施雄心勃勃的所謂發(fā)展計(jì)劃，只有從農(nóng)民家庭收取各種稅和費(fèi)。這種掠奪行為加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，制造了農(nóng)民與地方政府之間的矛盾，雖然中央政府反復(fù)強(qiáng)調(diào)要減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，并通過(guò)村民選舉、村務(wù)公開(kāi)等措施解決該問(wèn)題，但收效甚微[14]。

周雪光的研究表明，上世紀(jì)90年代，中央政府實(shí)行的各項(xiàng)旨在硬化地方政府財(cái)政預(yù)算約束的改革出現(xiàn)了事與愿違的結(jié)果，即地方政府自上而下地攫取資源，使得來(lái)自上級(jí)政府的日益硬化的預(yù)算約束再次軟化。這主要表現(xiàn)在：第一，基層政府向企業(yè)或個(gè)人征收正式稅收之外的各種苛捐雜稅，將政府之外的資源轉(zhuǎn)化為政府可支配的財(cái)政能力；第二，通過(guò)政治壓力或交換關(guān)系迫使或誘使轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)或其他實(shí)體單位向政府倡導(dǎo)的政績(jī)項(xiàng)目或其它公共設(shè)施工程捐贈(zèng)出力；第三，自上而下的“釣魚工程”：上級(jí)政府拿出很少一部分資金做“誘餌”，鼓勵(lì)下級(jí)政府或單位利用各種集資方式完成某項(xiàng)工程。周認(rèn)為，導(dǎo)致地方政府“逆向軟預(yù)算約束”行為產(chǎn)生的主要原因有兩個(gè)：第一，干部晉升制度和信息不對(duì)稱為地方政府突破預(yù)算限制追求資源密集型政績(jī)工程提供了激勵(lì)；第二，組織制度層面自上而下的約束機(jī)制由于上下級(jí)官員的合謀而難以有效運(yùn)行，自下而上的企業(yè)或個(gè)人的抵制活動(dòng)因組織化程度不對(duì)稱而無(wú)法奏效，權(quán)責(zé)利三位一體在實(shí)際運(yùn)行中的分離導(dǎo)致目標(biāo)責(zé)任制的失敗[15]。

1994年,中央政府推行的“分稅制”改革弱化了地方政府興辦工業(yè)企業(yè)的積極性，“以地生財(cái)”逐漸成為地方政府又一個(gè)攫取物質(zhì)資源的方式。周飛舟詳細(xì)描述了地方政府通過(guò)土地征用和開(kāi)發(fā)來(lái)“圈錢”的具體運(yùn)作過(guò)程，并且認(rèn)為，在這個(gè)過(guò)程中，地方政府、開(kāi)發(fā)商和被征地農(nóng)民在利益分配上是極度不公平的，這為群體性抗?fàn)幨录某霈F(xiàn)埋下了隱患。中央政府力圖控制、改變地方政府行為的努力不但沒(méi)有收到預(yù)期的效果，反而驅(qū)使地方政府更加強(qiáng)有力地謀取各種體制外資源[16]。蘇紅對(duì)上海一個(gè)郊區(qū)鎮(zhèn)政府在土地征用過(guò)程中的行為表現(xiàn)的研究得出了類似的結(jié)論，并且對(duì)“地方法團(tuán)主義”的一些假設(shè)提出了挑戰(zhàn)[17]。

陳抗的研究表明，“分灶吃飯”的財(cái)政體制改革激勵(lì)著地方政府伸出“援助之手”發(fā)展經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)大地方稅基，即使有腐敗也不嚴(yán)重。然而在分稅制改革之后，中國(guó)的地方政府也伸出了“攫取之手”[18]。在1994年實(shí)行的分稅制改革中，中央政府利用行政命令重新確定了中央和地方的財(cái)政分配比例，導(dǎo)致大量的財(cái)政收入被中央拿走，而財(cái)政負(fù)擔(dān)卻推給地方。不確定性和不信任感開(kāi)始在這套分配體系中漫延，促使地方政府從“坐寇”向“流寇”轉(zhuǎn)變。坐寇有組織、有節(jié)制的攝取是一種“援助之手”行為，因?yàn)樗麄儗?duì)當(dāng)?shù)囟惢拈L(zhǎng)期發(fā)展感興趣。而流寇的特性就是不考慮將來(lái)，盡可能多地在短期內(nèi)攫取。Wong 也認(rèn)為，地方政府在分稅制改革后由于財(cái)力不足，當(dāng)無(wú)力支付地方公共服務(wù)費(fèi)用又缺乏征稅權(quán)時(shí)，他們只好通過(guò)增加各種名目的收費(fèi)和無(wú)計(jì)劃地低價(jià)出售國(guó)有資產(chǎn)等方式增加預(yù)算外資金收入，這給許多地區(qū)帶來(lái)了嚴(yán)重的問(wèn)題[19]。

三、無(wú)為之手范式

根據(jù)周黎安的研究，中國(guó)的各級(jí)地方政府無(wú)一例外地卷入了以追求GDP為目標(biāo)的政治錦標(biāo)賽之中，錦標(biāo)賽的規(guī)則由上級(jí)政府決定，獲得優(yōu)勝的下級(jí)行政長(zhǎng)官將獲得晉升，并且也獲得了進(jìn)入下一輪政治競(jìng)賽的資格，而表現(xiàn)不佳的下級(jí)長(zhǎng)官不僅不能晉升，同時(shí)也失去下一輪競(jìng)賽的資格[20]。在政治錦標(biāo)賽體制的壓力之下，地方官員為了仕途上的晉升，必須做出比其他同級(jí)地方政府更大的成績(jī)，甚至可以不顧地方的需求而做出一些“驚天動(dòng)地”的政績(jī)工程來(lái)引起上級(jí)政府的注意。這就必然使得地方政府很難獨(dú)善其身，做到“無(wú)為而治”，充當(dāng)一個(gè)“無(wú)為之手”的角色。

但是，根據(jù)周飛舟的研究，稅費(fèi)改革限制了地方政府自上而下攫取財(cái)政資源的“逆向軟預(yù)算約束”行為，而這對(duì)于那些中西部工業(yè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的影響幾乎是致命的。因?yàn)檫@些地區(qū)的基層地方政府沒(méi)有其它的財(cái)政收入來(lái)源，如果不能夠從農(nóng)村收取各種稅費(fèi)，日常的運(yùn)轉(zhuǎn)就會(huì)非常困難。在這種制度背景下，這些地區(qū)的地方政府行為開(kāi)始由過(guò)去的“要錢”、“要糧”變?yōu)椤芭苠X”和借債。由此，基層政權(quán)的行為從過(guò)去的“汲取型”變?yōu)榕c農(nóng)民關(guān)系更為松散的“懸浮型”[21]。這種“懸浮型”政府的角色表現(xiàn)，實(shí)際上是中央強(qiáng)化對(duì)地方政府監(jiān)督和約束下的產(chǎn)物，因而是一種被動(dòng)的“無(wú)為之手”，但是它與“援助之手”和“攫取之手”下的政府行為所產(chǎn)生的社會(huì)后果是不一樣的，應(yīng)該引起學(xué)界的高度關(guān)注。

四、三大范式的比較

綜上所述，三大研究范式對(duì)地方政府在市場(chǎng)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的角色給出了不同的解釋，特別是援助之手范式和攫取之手范式，更是針鋒相對(duì)。這種不同和對(duì)立，一方面是由于各個(gè)研究范式所研究的地區(qū)和時(shí)期不同導(dǎo)致的，因?yàn)椴煌貐^(qū)、不同時(shí)期的地方政府行為是存在很大差異的；另一方面是由于各個(gè)范式看待問(wèn)題的角度不同，即所謂“橫看成嶺側(cè)成峰”。

(一)研究對(duì)象的差異

從研究對(duì)象的時(shí)間差異來(lái)看，援助之手范式大多描述的是中國(guó)市場(chǎng)轉(zhuǎn)型早期地方政府的行為表現(xiàn)。如簡(jiǎn)·奧伊的地方法團(tuán)主義理論，主要是解釋上世紀(jì)90年代初中國(guó)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的蓬勃發(fā)展現(xiàn)象。錢穎一和溫格斯特提出的“市場(chǎng)保護(hù)型聯(lián)邦主義”理論主要研究的是1994年的分稅制改革。簡(jiǎn)·杜珍的ES模型是1998年提出來(lái)的，而布萊切和許慧文最晚提出的DS模型也在2001年。相比之下，攫取之手范式描述的主要是進(jìn)入新世紀(jì)以后地方政府的行為表現(xiàn)。如周飛舟和蘇紅對(duì)地方政府在土地征用過(guò)程中的角色的研究都是近幾年的事情。薩基森和張建對(duì)杭州的研究最早，但也在1999年。周雪光在2005年提出了“逆向軟預(yù)算約束”的概念。無(wú)為之手范式主要描述的是2003年稅費(fèi)改革后中西部經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的角色表現(xiàn)。

從研究對(duì)象的地區(qū)差異來(lái)看，援助之手范式大多描述的是東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府角色。如簡(jiǎn)·奧伊主要研究蘇南地區(qū)和山東省集體企業(yè)較發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府，布萊切和許慧文的DS模型主要研究河北辛集，它的皮革產(chǎn)業(yè)發(fā)展很快，在國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)具有競(jìng)爭(zhēng)力。丘海雄和徐建牛的“后地方法團(tuán)主義”概念主要描述的是珠三角地區(qū)的地方政府行為。相比較而言，攫取之手范式描述的地方政府則既有浙江、上海等東部發(fā)達(dá)地區(qū)，也有中西部落后地區(qū)。而無(wú)為之手范式則主要描述的是中西部工商業(yè)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的基層地方政府行為。

從研究對(duì)象的行動(dòng)類型來(lái)看，援助之手范式主要強(qiáng)調(diào)是地方政府在生產(chǎn)領(lǐng)域中的角色表現(xiàn)，如參與企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理、為企業(yè)發(fā)展提供必要的公共服務(wù)等。而攫取之手范式則主要強(qiáng)調(diào)的是地方政府在利益分配中的表現(xiàn)，如薩基森和張建描述的是杭州的地方政府如何通過(guò)產(chǎn)權(quán)改革政策的扭曲執(zhí)行來(lái)瓜分集體企業(yè)的股權(quán)，周飛舟和蘇紅描述了地方政府在土地征用過(guò)程中是如何在地方政府、開(kāi)發(fā)商和被征地農(nóng)民間之間進(jìn)行利益分配的，這些行為都不是生產(chǎn)性行為。同時(shí)，從另一個(gè)角度來(lái)看，援助之手范式注重的是地方政府正式的、外顯的官方行為，而攫取之手范式則注重地方政府非正式的、隱秘的行為。由于海外研究者語(yǔ)言等方面的障礙，他們很難去深入理解地方政府的非正式行為，所以援助之手范式得到了大部分海外研究者的支持。而國(guó)內(nèi)的研究者則更容易通過(guò)各種手段了解地方政府隱秘的行為，所以，持攫取之手范式的研究者以國(guó)內(nèi)研究者居多。

(二)研究視角的差異

在研究視角上，三大研究范式之間也存在諸多差異，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

1.對(duì)財(cái)政體制改革的影響有不同的看法。援助之手范式強(qiáng)調(diào)了財(cái)政體制改革對(duì)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的激勵(lì)作用以及給予地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的自主性。而攫取之手范式則看到了財(cái)政體制改革導(dǎo)致的對(duì)地方政府激勵(lì)的不兼容問(wèn)題，地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的與地方社區(qū)的利益以及中央政府的目標(biāo)之間并不是完全一致的，地方政府主要關(guān)心的是官員自己的私人利益或集團(tuán)利益。而無(wú)為之手的范式則主要描述了財(cái)政體制改革加上稅費(fèi)改革對(duì)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的基層地方政府能力的負(fù)面影響。

2.對(duì)干部政績(jī)考核制度的影響有不同的看法。援助之手范式認(rèn)為干部政績(jī)考核制度以經(jīng)濟(jì)發(fā)展的硬指標(biāo)激發(fā)了地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的積極性，并且引導(dǎo)地方政府行為的發(fā)展方向，使之與中央政府的偏好保持一致。而攫取之手范式則看到了干部政績(jī)考核制度給地方政府造成的扭曲的激勵(lì)，工業(yè)落后地區(qū)的地方政府在面臨來(lái)自上級(jí)政府的財(cái)政硬約束條件下，卻要完成來(lái)自干部政績(jī)考核制度所要求的各項(xiàng)指標(biāo)，在這種兩難的情景下，地方政府只有通過(guò)各種手段征收稅費(fèi)來(lái)應(yīng)付，而這必然加重企業(yè)和百姓的負(fù)擔(dān)，影響經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展。同時(shí)，由于上下級(jí)政府之間信息的不對(duì)稱，導(dǎo)致地方官員通過(guò)政績(jī)工程來(lái)獲得晉升。

3.制度分析的側(cè)重點(diǎn)不同。雖然地方政府角色的研究大都采取了制度主義的分析方法，注重制度對(duì)地方政府和官員行為轉(zhuǎn)變的深刻影響。但是，三大研究范式的制度分析的側(cè)重點(diǎn)存在明顯差異。援助之手范式側(cè)重從制度設(shè)計(jì)的層面來(lái)思考地方政府的角色表現(xiàn)，無(wú)論是簡(jiǎn)·奧伊的研究還是錢穎一的研究，都是從地方政府是一個(gè)財(cái)政收入最大化的追求者這一假設(shè)出發(fā)，從理論上推導(dǎo)出財(cái)政制度和干部考核制度應(yīng)該對(duì)地方政府行為有怎樣的影響。相比較而言，攫取之手范式則更加側(cè)重從制度實(shí)施的角度來(lái)思考地方政府的角色表現(xiàn)。如薩基森和張建的研究，就細(xì)致入微地描述了地方政府實(shí)施產(chǎn)權(quán)改革政策的具體過(guò)程，結(jié)果表明，實(shí)施的結(jié)果與中央設(shè)計(jì)此項(xiàng)制度的良苦用心是偏離的。在周飛舟和蘇紅的研究中我們也同樣可以看到地方政府操縱中央政策的具體運(yùn)作過(guò)程。

4.功能主義和沖突論的差異。援助之手范式在看待地方政府的作用時(shí)，是將地方政府放在中國(guó)市場(chǎng)轉(zhuǎn)型的宏觀背景下，發(fā)現(xiàn)地方政府在市場(chǎng)轉(zhuǎn)型過(guò)程中擔(dān)當(dāng)了市場(chǎng)增進(jìn)者的角色，這與東歐轉(zhuǎn)型國(guó)家的地方政府形成鮮明對(duì)比。同時(shí)，它們以西方發(fā)達(dá)國(guó)家的自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量中國(guó)的市場(chǎng)轉(zhuǎn)型，先入為主地假設(shè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)必須滿足哪些功能要求，比如私有產(chǎn)權(quán)、有限政府等。而他們發(fā)現(xiàn)中國(guó)的情況與這些不相符時(shí)，就認(rèn)為一定有些替代性的機(jī)構(gòu)在執(zhí)行此類功能。因此可以說(shuō)援助之手范式屬于一種功能主義的解釋。而攫取之手范式則看到的是地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)過(guò)程中對(duì)地方企業(yè)和居民的利益剝奪行為，它看到的是地方官員、地方政府部門以及整個(gè)地方政府和地方社區(qū)的利益的不一致和沖突。所以我們可以將攫取之手范式看成是一種沖突論的解釋。

五、結(jié)束語(yǔ)

地方政府角色研究的三大范式，特別是援助之手范式和攫取之手范式之間的對(duì)立，雖然是由于研究者研究對(duì)象和研究視角的不同導(dǎo)致的，但是它們也確實(shí)反映出當(dāng)前我國(guó)國(guó)家體制中潛藏的一個(gè)悖論性的現(xiàn)實(shí)：經(jīng)濟(jì)奇跡與社會(huì)危機(jī)如影相隨。黃宗智認(rèn)為，中國(guó)在市場(chǎng)轉(zhuǎn)型過(guò)程中形成了一個(gè)既非市場(chǎng)又非計(jì)劃的獨(dú)特的“改革中的國(guó)家體制”，它既是中國(guó)三十年來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展“奇跡”的能動(dòng)主體，也是同時(shí)期凸現(xiàn)的社會(huì)和環(huán)境危機(jī)的主要根源[22]。要認(rèn)識(shí)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中這一悖論性的現(xiàn)實(shí)，我們從援助之手范式和攫取之手范式的對(duì)立中似乎可以找到答案。因?yàn)榈胤秸诮?jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中確實(shí)展現(xiàn)了其援助之手的一面，它促成了中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“奇跡”，但同時(shí)，地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所展現(xiàn)的攫取之手的另一面卻導(dǎo)致了社會(huì)危機(jī)的不斷增多。從近年來(lái)的群體性抗?fàn)幨录?lái)看，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)，一些威脅社會(huì)和諧穩(wěn)定的群體性事件主要發(fā)生在那些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)，因?yàn)檫@些地區(qū)經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，民眾的土地流失也越嚴(yán)重，污染也越嚴(yán)重。而中西部一些沒(méi)有一點(diǎn)工業(yè)基礎(chǔ)的欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于基層政府的“空殼化”，開(kāi)始表現(xiàn)出一種被動(dòng)的“無(wú)為之手”的角色，反而這些地方的社會(huì)矛盾要少一些。

因此，要打破經(jīng)濟(jì)奇跡與社會(huì)危機(jī)之間的悖論性關(guān)系，轉(zhuǎn)變地方政府職能，從汲取型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變，從經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)者角色向社會(huì)管理者角色轉(zhuǎn)變，就顯得非常迫切。實(shí)際上，在中央政府層面，這種轉(zhuǎn)變已經(jīng)出現(xiàn)。根據(jù)王紹光的研究，進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)的公共政策格局正在出現(xiàn)從偏重經(jīng)濟(jì)政策到重視社會(huì)政策的轉(zhuǎn)變，在《第十一個(gè)五年規(guī)劃》中設(shè)立的公共服務(wù)指標(biāo)甚至超過(guò)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指標(biāo)[22]。那么，地方政府的角色如何能夠隨著中央政府政策導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變，需要進(jìn)一步的實(shí)證研究來(lái)探討。

[1]Timothy Frye, Andrei Shleifer. The invisible hand and the grabbing hand [J]. The American of Economic Review,1997,87(02).

[2]Oi Jean. The role of local state in china's transitional economy[J]. China Quarterly, 1995(144).

[3]Oi Jean.Fiscal Reform and the Economic Foundation of Local State Corporatism in China[J].World Politics,1992,45(01):99-126.

[4]Walder, Andrew.Local Governments as Industrial Firms[J].American Journal of Sociology, 1995,101(02):263-301.

[5]Peng Yu-sheng.Chinese Villages and Townships as Industrial Corporations: Ownership, Governance,and Market Discipline[J].American Journal of Sociology, 2001, 106(05):1338-1370.

[6]Jane Duckett.The Entrepreneurial State in China: Real Estate and Commerce Departments in Reform Era Tianjin[M].New York:Rout ledge,1998:273.

[7]Marc Blecher，Vivienne Shue.Into Leather: State-Led Development and the Private Sector in Xinji[J].The China Quarterly, 2001(166):368-393.

[8]Gabriella Montinola,Yingyi Qian，Barry R. Weingast.Federalism,Chinese Style: the political basis for economic success in China[J].World Politics,1995,48(01):50-81.

[9]丘海雄，徐建牛.市場(chǎng)轉(zhuǎn)型過(guò)程中地方政府角色研究述評(píng)[J].社會(huì)學(xué)研究,2004(04).

[10]洪銀興,曹勇.經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期的地方政府功能[J].經(jīng)濟(jì)研究,1996(05).

[11]楊瑞龍.我國(guó)制度變遷方式轉(zhuǎn)換的三階段論[J].經(jīng)濟(jì)研究,1998(01).

[12]楊善華，蘇紅.從代理型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者到謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者[J].社會(huì)學(xué)研究，2002(01).

[13]Sally Sargeson，Jian Zhang.Reassessing the Role of the Local State: A Case Study of Local Government Interventions Property Rights Reform in a Hangzhou District[J].The China Journal, 1999(42):77-99.

[14]Thomas P. Bernstein，Xiaobo Lü.Taxation without Representation: Peasants, the Central and the Local States in Reform China[J].The China Quarterly,2000(163): 742-763.

[15]周雪光.“逆向軟預(yù)算約束”:一個(gè)政府行為的組織分析[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué),2005(02):132.

[16]周飛舟.生財(cái)有道:土地開(kāi)發(fā)和轉(zhuǎn)讓中的政府和農(nóng)民[J].社會(huì)學(xué)研究，2007(01):49.

[17]蘇紅，陳永金.土地征用與地方政府的行為[EB/OL].[2014-03-22].http://faculty.washington.edu/kwchan/Land-expro-local-govt.pdf.

[18]陳抗,Arye L.Hillman，顧清揚(yáng).財(cái)政集權(quán)與地方政府行為變化：從援助之手到攫取之手[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)：季刊，2002,2(01).

[19]Christine Wong.Financing Local Government in the People's Republic of China[M].London: Oxford University Press,1997.

[20]周黎安.晉升博弈中政府官員的激勵(lì)與合作：兼論我國(guó)地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)問(wèn)題長(zhǎng)期存在的原因[J].經(jīng)濟(jì)研究，2004(06).

[21]周飛舟.從汲取型政權(quán)到“懸浮型”政權(quán)：稅費(fèi)改革對(duì)國(guó)家與農(nóng)民關(guān)系之影響[J].社會(huì)學(xué)研究，2006(03).

[22]王紹光.從經(jīng)濟(jì)政策到社會(huì)政策:中國(guó)公共政策格局的歷史性轉(zhuǎn)變[J].中國(guó)公共政策評(píng)論，2007(01).

(編輯：李 磊)

2014-05-16

河南省科技發(fā)展計(jì)劃項(xiàng)目(142400410687)。

付光偉(1979-)，河南嵩縣人，副教授，主要研究方向：政治社會(huì)學(xué)。

D625

B

2095-7238(2014)10-0007-07

10.3969/J.ISSN.2095-7238.2014.10.002