盧福營

(杭州師范大學(xué) 政治與社會學(xué)院，浙江 杭州 311121)

實踐表明，20世紀80年代在全國農(nóng)村推行的村民自治制度是一項卓有成效的農(nóng)村基層群眾自治制度。然而，任何一種治理制度都是以一定的經(jīng)濟社會發(fā)展為基礎(chǔ)的。村民自治制度必然伴隨農(nóng)村社會的發(fā)展而不斷創(chuàng)新與完善，為此，我們需要根據(jù)農(nóng)村社會的具體實際探尋其有效實現(xiàn)形式。在這方面，浙江省武義縣后陳村首創(chuàng)的村務(wù)監(jiān)督委員會制度無疑是一項回應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展需求而形成的村民自治制度創(chuàng)新的范例樣本。本文擬以此為例，從基層群眾自治的視角，對鄉(xiāng)村治理中的權(quán)力調(diào)控制度創(chuàng)新進行探究。

一、需求—回應(yīng)：村務(wù)監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新的生成

在當(dāng)下農(nóng)村基層社會治理領(lǐng)域形成了眾多制度創(chuàng)新的案例，不同鄉(xiāng)村的治理制度創(chuàng)新動因各不相同。從宏觀上看，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理制度創(chuàng)新的生成因素主要有兩類：

一是基于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的問題和需求。伴隨著中國社會的現(xiàn)代化進程，農(nóng)村經(jīng)濟迅速發(fā)展且日益呈現(xiàn)出非均衡的發(fā)展態(tài)勢，勢必出現(xiàn)一系列新問題、新挑戰(zhàn)，在此基礎(chǔ)上形成村民新的社會需求，并對鄉(xiāng)村治理提出創(chuàng)新要求。從某種意義上說，絕大多數(shù)的鄉(xiāng)村治理制度創(chuàng)新都是回應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展問題與需求的結(jié)果。這種創(chuàng)新屬于“需求—回應(yīng)”型創(chuàng)新。

二是基于黨和政府的號召。從歷史上看，村民自治制度是中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，并在黨和政府的主動推動下得以發(fā)展。制度創(chuàng)新作為村民自治發(fā)展的重要方式，得到黨和政府的積極倡導(dǎo)和鼓勵。黨和政府因此會向下級部門和基層組織提出種種創(chuàng)新號召與要求、做出創(chuàng)新規(guī)劃與部署。在此背景下，一些地方政府響應(yīng)中央和上級政府號召，進行了各種鄉(xiāng)村治理制度創(chuàng)新的嘗試。這種創(chuàng)新屬于“號召—響應(yīng)”型創(chuàng)新。[1]

后陳村首創(chuàng)的村務(wù)監(jiān)督委員會制度主要是為了應(yīng)對農(nóng)村基層治理權(quán)力失控而凸現(xiàn)的權(quán)力腐敗問題，是一項“需求—回應(yīng)”型創(chuàng)新。

應(yīng)當(dāng)肯定，村民自治有力地推動了中國農(nóng)村基層社會治理的民主化，并取得了卓越的治理績效。也應(yīng)當(dāng)承認，由于“后選舉時代”的民主滯后，一定程度上造成了農(nóng)村基層社會治理的運行不暢，出現(xiàn)了干部違法亂紀、以權(quán)謀私等現(xiàn)象。特別是在城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中，一些近郊村落正面臨著一系列的新機遇、新問題：

第一，巨額集體資金的處置管理和保值增值問題。因城鎮(zhèn)空間擴張需要，近郊村落的集體土地陸續(xù)被征用，由此獲得了巨額的經(jīng)濟補償款，農(nóng)村基層治理因此面臨著棘手的集體資金處置管理和資產(chǎn)保值增值問題。

第二，集體建設(shè)項目的投資管理問題。一方面，由于集體土地被征用，近郊村落和村民急切需要通過資產(chǎn)形式的轉(zhuǎn)換實現(xiàn)集體資產(chǎn)的保值增值，維持村民生活，促進村落經(jīng)濟社會發(fā)展；另一方面，為保障集體資產(chǎn)保值增值，地方政府也會出臺一些特殊的激勵政策，允許并鼓勵近郊村落投資建設(shè)各類項目?；诖耍即迓涿媾R著或多或少的集體建設(shè)工程，農(nóng)村基層治理因此遇到了新的集體建設(shè)工程項目的投資與管理問題。

第三，政府管理服務(wù)的代理問題。在城鎮(zhèn)化進程中，政府管理服務(wù)工作需要下延到村，諸如土地征用及其補償、房屋拆遷及其安置、基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)、公益建設(shè)和公共服務(wù)、失地農(nóng)民保險、被征地農(nóng)民就業(yè)指導(dǎo)和職業(yè)培訓(xùn)等，需要村級組織和村干部予以協(xié)助完成。于是，農(nóng)村基層治理出現(xiàn)了獨特的政府管理服務(wù)的代理問題。

這些因城鎮(zhèn)化而出現(xiàn)的新情況，既為近郊村落的經(jīng)濟社會發(fā)展創(chuàng)造了有利機遇，又使農(nóng)村基層的權(quán)力失控與腐敗增加了尋租空間。實踐表明，在城鎮(zhèn)化進程中，因農(nóng)村基層治理權(quán)力控制失靈，近郊村落已經(jīng)成為權(quán)力腐敗的重災(zāi)區(qū)。例如，后陳村所在的武義縣在2000年到2003年的四年間，共查處農(nóng)村黨員干部違紀違法案件153件，查處村干部123人，多數(shù)發(fā)生在城鄉(xiāng)結(jié)合部的經(jīng)濟富裕村。[2](P.38)

后陳村無疑是因缺乏權(quán)力制約和村務(wù)監(jiān)督，導(dǎo)致干部以權(quán)謀私和權(quán)力腐敗的典型村莊。后陳村隸屬浙江省武義縣白洋街道，全村在籍村民900多人。據(jù)調(diào)查，2000年前后，武義縣實施工業(yè)園區(qū)建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化工程建設(shè)，后陳村的1200畝土地陸續(xù)被政府征用，村集體因此獲得土地補償款1900余萬元。如何處置和管理好村集體的巨額資產(chǎn)，成為村民普遍關(guān)注的焦點。由于村務(wù)管理失序，特別是財務(wù)不公開、管理混亂，村民曾連續(xù)4次集體上訪。2001年，村民為發(fā)泄不滿甚至掀翻了到村調(diào)解處理干群矛盾的街道干部的車子。2002年，因為高速公路鋪設(shè)施工工程承包不公開、賬目不清等，當(dāng)時的村支書在換屆選舉中落選；2003年，由于私自挪用村集體資金上保險收回扣，接任的村支書又被免職。

以上事實說明，鄉(xiāng)村治理中的權(quán)力失控可能導(dǎo)致鄉(xiāng)村權(quán)力腐敗，甚至造成鄉(xiāng)村治理危機，迫切需要實現(xiàn)村級權(quán)力調(diào)控制度的創(chuàng)新。

針對這一農(nóng)村社會現(xiàn)實和后陳村面臨的問題，武義縣政府采取了兩項有效措施：

一是任命原籍后陳村的武義縣白洋街道工辦副主任胡文法到后陳村兼任村支書，處理后陳村的治理危機。根據(jù)國家的宏觀政策和后陳村的治理環(huán)境，在胡文法倡議下，后陳村嘗試性地建立了村民財務(wù)監(jiān)督小組，人員除分管紀檢的支部委員和出納外，由全體村民從非村“兩委”直系親屬的村民中選舉黨員代表1名、村民代表2名，共計5人組成。監(jiān)督小組成員每月對村“兩委”的財務(wù)支出進行審核后在村里公示。這一組織的創(chuàng)設(shè)，在一定程度上改變了后陳村財務(wù)管理的混亂局面，為后陳村村務(wù)監(jiān)督委員會制度的創(chuàng)新奠定了基礎(chǔ)。但是，“財務(wù)監(jiān)督小組的成立并沒有從根本上改變村級財務(wù)運作狀況。其中一個很重要的原因就是財務(wù)監(jiān)督小組由村‘兩委’授權(quán)，缺少獨立性，監(jiān)督效能低。而且在實際運作過程中，其功能常常被村‘兩委’取代”。[3]

二是武義縣委委托縣紀委牽頭成立專題組，以后陳村為試點單位，嘗試進行村級權(quán)力調(diào)控制度改革。2004年2月，調(diào)研組深入農(nóng)戶進行了廣泛調(diào)查，在此基礎(chǔ)上擬定了《后陳村村務(wù)管理制度》和《后陳村村務(wù)監(jiān)督制度》兩個討論稿，分發(fā)到各戶征求意見。同時，調(diào)研組多次召開村“兩委”、黨員、村民代表座談會，廣泛聽取民眾意見。依據(jù)各方提出的意見，調(diào)研組對兩個制度文本進行補充完善。為使村務(wù)監(jiān)督落到實處，在村務(wù)監(jiān)督制度設(shè)計中，他們創(chuàng)造性地設(shè)置了村級監(jiān)督機構(gòu)——村務(wù)監(jiān)督委員會，作為村黨支委和村委會之外的常設(shè)性村級權(quán)力組織，負責(zé)村務(wù)監(jiān)督工作。

2004年6月18日，后陳村村民代表會議討論并通過了《后陳村村務(wù)管理制度》《后陳村村務(wù)監(jiān)督制度》及建立村務(wù)監(jiān)督委員會的決議，民主選舉了首屆后陳村村務(wù)監(jiān)督委員會，標(biāo)志著村務(wù)監(jiān)督委員會制度進入實踐操作階段。

二、權(quán)力調(diào)控：村務(wù)監(jiān)督委員會制度的核心與實質(zhì)

在后陳村村務(wù)監(jiān)督委員會制度創(chuàng)立之初，人們曾根據(jù)其主要做法將“后陳經(jīng)驗”概括為“一個機構(gòu)、兩項制度”。[4]即后陳村村務(wù)監(jiān)督委員會和《后陳村村務(wù)管理制度》《后陳村村務(wù)監(jiān)督制度》。隨著實踐的發(fā)展，武義縣相關(guān)部門不斷完善和推廣村務(wù)監(jiān)督委員會制度，先后推行了“四定二評一創(chuàng)”工作法、《村務(wù)監(jiān)督委員會履職細則》、村監(jiān)會“兩推一選”選舉辦法等一系列制度創(chuàng)新內(nèi)容。2013年年底，武義縣委專門下發(fā)了《關(guān)于進一步加強村務(wù)監(jiān)督委員會建設(shè)的若干意見》，提出了四個方面13條具體舉措，進一步完善了村務(wù)監(jiān)督委員會制度。

對村務(wù)監(jiān)督委員會制度的核心內(nèi)容，我們可以將之歸納為以下四個方面：

(一)分權(quán)制約

制約是一種重要的權(quán)力調(diào)控機制，主要是指權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部各種力量之間的相互牽制、制動和約束。[5](P.24)一個時期以來，農(nóng)村基層治理由于缺乏必要的權(quán)力制約，導(dǎo)致一些村干部大權(quán)獨攬和權(quán)力腐敗，引發(fā)村民不滿，甚至造成治理危機。村務(wù)監(jiān)督委員會制度最突出的貢獻和首要內(nèi)容，無疑是在村級公共權(quán)力組織體系中創(chuàng)造性地增設(shè)了村務(wù)監(jiān)督委員會這一新的組織，賦予其代表村民實施民主監(jiān)督的權(quán)力，形成了新型村級權(quán)力制約關(guān)系和分權(quán)治理的控權(quán)模式。“按照制度設(shè)計，后陳村的村務(wù)監(jiān)督委員會由村民代表會議選舉產(chǎn)生，經(jīng)村民代表會議授權(quán)實施監(jiān)督，對村民代表會議負責(zé)，使村務(wù)管理與村務(wù)監(jiān)督分離?！盵2](P.38)村務(wù)監(jiān)督委員會是一個常設(shè)性的村民自治組織機構(gòu)，由村民代表會議產(chǎn)生并對村民代表會議負責(zé)。它不是村委會的下設(shè)機構(gòu)，在組織結(jié)構(gòu)上與村委會基本處于同一層級。從職能設(shè)置看，它執(zhí)掌村務(wù)監(jiān)督權(quán)，行使民主監(jiān)督職能，形成了決策、管理與監(jiān)督三種權(quán)力彼此相對獨立、互不從屬的制約格局。

(二)過程監(jiān)督

監(jiān)督是權(quán)力調(diào)控的另一種基本方式，主要是指權(quán)力主體的外部力量對權(quán)力主體的監(jiān)察、監(jiān)控和督促。[5](P.24)村務(wù)監(jiān)督主要是為了防止個別利益危害整體利益，維護村莊正常治理秩序，實現(xiàn)有效的村務(wù)管理，因而是對村莊公共權(quán)力實施的一種必不可少的調(diào)整和控制措施。[6]后陳村的村務(wù)監(jiān)督委員會制度體現(xiàn)了人們對農(nóng)村基層的權(quán)力監(jiān)督機制的特殊安排。它不僅使村務(wù)監(jiān)督委員會成為常設(shè)性的專門機構(gòu)，而且也改變了村民民主監(jiān)督無專門機構(gòu)的局面。特別值得一提的是，在村務(wù)監(jiān)督委員會制度中，村務(wù)特別是財務(wù)監(jiān)督不再僅限于事后，而是全程性的監(jiān)督：事前實施超前監(jiān)督，即參與村務(wù)決策過程，對不合制度規(guī)定或不合民意的決策及時提出異議，并可提請村民代表會議就有關(guān)問題進行協(xié)商、表決；過程中實施跟蹤監(jiān)督，即參與村務(wù)決策執(zhí)行的全過程，抵制不符合制度和民意的村務(wù)管理行為；事后進行檢查監(jiān)督，即做好事后的財務(wù)審查、結(jié)果公開、干部考核、過失問責(zé)等工作。全程性的監(jiān)督有效避免了事后監(jiān)督的滯后性，較好地保障了農(nóng)村基層權(quán)力的正常運行。

(三)信息溝通

信息溝通是權(quán)力調(diào)控的重要手段。所謂信息溝通，就是“人與人之間借助于某種媒介，通過一定的途徑傳達思想和交流情報、信息的過程”。[7]從一定意義上說，溝通是農(nóng)村基層治理系統(tǒng)賴以存在、得以運行的基本前提和不可缺少的要素，只有借助溝通，才能有效實現(xiàn)系統(tǒng)的治理功能。村務(wù)監(jiān)督委員會制度的一個重要創(chuàng)新，就在于突出了信息溝通對農(nóng)村基層權(quán)力監(jiān)督的作用，創(chuàng)造性地賦予村務(wù)監(jiān)督委員會以信息溝通的權(quán)力，借此促進農(nóng)村基層社會的協(xié)同共治。

從一定意義上說，制衡與監(jiān)督的功能主要在于確保權(quán)力不違反制度規(guī)定和民眾意愿，守住權(quán)力底線；信息溝通的功能則主要表現(xiàn)為促進權(quán)力主體的協(xié)同和治理績效的最大化。根據(jù)村務(wù)監(jiān)督委員會的制度規(guī)定，村務(wù)監(jiān)督委員會在村務(wù)決策管理、干群關(guān)系協(xié)調(diào)等方面發(fā)揮著特殊的信息溝通功能。它的集中表現(xiàn)是：1.傳遞民意，實施“合意性”溝通。即通過民情傳遞和信息溝通，有效地表達村民的意愿和訴求，確保村務(wù)決策管理符合多數(shù)民眾的意愿。2.交流村情，實施“知情性”溝通。即通過信息傳遞和村務(wù)公開等，有效地傳達公示村務(wù)管理的真相和村莊治理的實情，保障村民的村務(wù)管理知情權(quán)，提高鄉(xiāng)村治理的公開性與透明度。3.提供建議，實施“建議性”溝通。即在村務(wù)運行過程中，向決策管理者提出合理化的建議和意見，改善村務(wù)決策管理過程，促進農(nóng)村基層社會治理的優(yōu)化。

(四)制度規(guī)范

制度規(guī)范是權(quán)力調(diào)控的根本手段。只有把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，才能有效保證權(quán)力運行的規(guī)范化、有序化。村務(wù)監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新的一個重要內(nèi)容就是完善農(nóng)村基層治理制度體系，實現(xiàn)依制治村。在村務(wù)監(jiān)督委員會制度的創(chuàng)新者看來，一個有效運作的制度往往是一系列具有有機聯(lián)系的制度元素通過特定機制和機構(gòu)聯(lián)合運作的系統(tǒng)。在村務(wù)監(jiān)督委員會制度設(shè)計中，他們高度重視制度的完整性和體系化，逐步健全了村務(wù)管理的組織制度，完善了村務(wù)管理的運行機制，建構(gòu)了村務(wù)監(jiān)督的專項制度，創(chuàng)設(shè)了村務(wù)監(jiān)督委員會建設(shè)制度，初步形成了一個較為完整的農(nóng)村基層權(quán)力調(diào)控制度體系。

從村務(wù)監(jiān)督委員會制度的核心內(nèi)容和運行特點看，后陳村的村務(wù)監(jiān)督委員會制度創(chuàng)新實質(zhì)上是建構(gòu)了一種鄉(xiāng)村治理的新型權(quán)力調(diào)控模式。其突出特點是：權(quán)力控制與協(xié)調(diào)相結(jié)合，形成了以控制為主、協(xié)調(diào)為輔的復(fù)合型權(quán)力結(jié)構(gòu)，建構(gòu)了制約、監(jiān)督、溝通三位一體的新型權(quán)力運行機制，創(chuàng)新了村民自治的實現(xiàn)形式。實踐證明，這種新型權(quán)力調(diào)控模式不僅具有強大的可延擴性，呈現(xiàn)出旺盛的生命力，[8]而且有力推動了鄉(xiāng)村治理的分工合作、協(xié)同共治，確保了村級權(quán)力的有效、有序運行，促進了農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展。

三、堅持與發(fā)展：村務(wù)監(jiān)督委員會制度的再創(chuàng)新

自后陳村建立村務(wù)監(jiān)督委員會以來，村務(wù)監(jiān)督委員會制度已經(jīng)歷了十年的實踐與發(fā)展，并呈現(xiàn)出卓越的治理績效。難能可貴的是其創(chuàng)新精神被寫入了新修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》，由此從“一村之計”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙粐摺?。然而，?yīng)當(dāng)理性地認識到，村級權(quán)力調(diào)控制度有一個逐步發(fā)展和完善的過程?，F(xiàn)行的村務(wù)監(jiān)督委員會制度尚有一些值得進一步探討和完善的地方。而且隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，對這項制度也需要不斷地進行再創(chuàng)新。

村務(wù)監(jiān)督委員會制度的再創(chuàng)新和村級權(quán)力調(diào)控制度的發(fā)展，必須堅持基層群眾自治原則。究其理由，主要在于村民自治是國家制度安排的農(nóng)村基層社會治理制度。基層群眾自治制度在黨的“十七大”上被中央納入了中國特色社會主義政治制度的范疇，這意味著村民自治制度將作為中國農(nóng)村基層社會治理體制長期不變：鄉(xiāng)村治理的具體制度可以創(chuàng)新，村民自治的實現(xiàn)形式可以探索，但村民自治的農(nóng)村基層社會治理體制不能改變，基層群眾自治的基本原則不能背離。因此，包括村務(wù)監(jiān)督委員會制度在內(nèi)的鄉(xiāng)村治理制度創(chuàng)新和再創(chuàng)新，必須以堅持村民自治制度為前提和條件，以基層群眾自治為基礎(chǔ)和取向。

基于此，筆者認為，村務(wù)監(jiān)督委員會制度有必要在以下層面實現(xiàn)再創(chuàng)新。

(一)進一步突出村級權(quán)力調(diào)控的農(nóng)村基層社會特點

作為農(nóng)村基層群眾自治即村民自治的實現(xiàn)形式，村務(wù)監(jiān)督委員會制度的再創(chuàng)新首先應(yīng)當(dāng)立足于基層社會實際，從農(nóng)村基層社會的特點和要求出發(fā)。首先，鄉(xiāng)村治理中權(quán)力調(diào)控的目的在于協(xié)調(diào)和督導(dǎo)村級權(quán)力、使之正常運作，確保決策管理上合國家意志和法律、下合村情民意。因此它不僅需要實施“合規(guī)性監(jiān)督”，即督導(dǎo)權(quán)力使之運行符合國家法律政策和村級規(guī)章，而且需要實施“合意性監(jiān)督”，即督促權(quán)力運行順應(yīng)村情實際和村民意愿。從一定意義上說，“合意性監(jiān)督”是農(nóng)村基層民主監(jiān)督的根本要求和重要體現(xiàn)。后陳村的村務(wù)監(jiān)督委員會制度在一定程度上體現(xiàn)了“合意性監(jiān)督”的原則和要求；但因受多種因素影響，后者在實踐中未能得到充分體現(xiàn)。如何有效地開展農(nóng)村基層社會治理中的“合意性監(jiān)督”，實現(xiàn)“合規(guī)性監(jiān)督”與“合意性監(jiān)督”的有機結(jié)合，促進村級治理中的權(quán)力調(diào)控更好地體現(xiàn)農(nóng)村基層社會治理特點，更加符合村情民意，的確是一個有待于進一步探索和完善的課題。其次，村級權(quán)力調(diào)控離不開鄉(xiāng)村治理的特定環(huán)境，應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)農(nóng)村基層社會治理的“鄉(xiāng)土性”。這就要求我們更加深入細致地關(guān)注農(nóng)村基層社會的特殊性，諸如“熟人社會”的特點、派系競爭的事實、村莊“小微治理”的要求等，從當(dāng)下鄉(xiāng)村社會的實際出發(fā)探索村級權(quán)力調(diào)控的有效實現(xiàn)形式。正是由于農(nóng)村基層社會治理區(qū)別于政府管理、國家宏觀治理以及城鎮(zhèn)基層社會治理，在應(yīng)用治理理論和借鑒權(quán)力調(diào)控經(jīng)驗指導(dǎo)村級權(quán)力調(diào)控制度持續(xù)創(chuàng)新時，需要特別注意把握其適用性，防止和避免簡單照搬的做法。

電網(wǎng)信息化水平評價體系建設(shè)過程主要包括評價體系框架設(shè)計、評價體系指標(biāo)設(shè)計、評價指標(biāo)權(quán)重設(shè)計和評價指標(biāo)評分標(biāo)準設(shè)計四個環(huán)節(jié)，最終研究制定一套切實可行的電網(wǎng)信息化水平評價指標(biāo)體系。具體原則如下：

(二)進一步突出村級權(quán)力調(diào)控的群眾性

村務(wù)監(jiān)督委員會制度的重大創(chuàng)新之一，就是設(shè)立專門的民主監(jiān)督機構(gòu)——村務(wù)監(jiān)督委員會，借此行使村級民主監(jiān)督權(quán)力。無疑，這一創(chuàng)新有力加強了村級民主監(jiān)督，較為有效地改變了村級權(quán)力因控制乏力而出現(xiàn)的失控和腐敗現(xiàn)象。村務(wù)監(jiān)督委員會制度規(guī)定，經(jīng)由村民代表會議選舉若干村民組成村務(wù)監(jiān)督委員會，接受民眾委托、專門行使屬于村民的民主監(jiān)督權(quán)力。但村務(wù)監(jiān)督委員會畢竟由區(qū)區(qū)幾個村民組成，無疑在一定程度上弱化了民主監(jiān)督的群眾性。如同當(dāng)前鄉(xiāng)村治理中村務(wù)決策管理權(quán)集中于村支委和村委會少數(shù)精英手中那樣，村務(wù)監(jiān)督委員會有可能使民主監(jiān)督成為少數(shù)村民的權(quán)力，形成獨特的精英監(jiān)督現(xiàn)象。因此，有可能在原有精英決策、精英管理的基礎(chǔ)上，進一步增加精英監(jiān)督，形成典型的精英治理模式。

應(yīng)當(dāng)承認，精英治理是村民自治發(fā)展的一個重要階段，也是當(dāng)前相對發(fā)達地區(qū)農(nóng)村較為普遍選擇的一種村民自治實現(xiàn)形式。[9]在特定條件下，村級權(quán)力調(diào)控工作選擇村務(wù)監(jiān)督委員會制度這樣的精英監(jiān)督方式，有其一定的合理性和必然性。然而，從發(fā)展的趨勢看，村民自治將逐漸由精英治理走向真正意義上的群眾自治，以期進一步體現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的群眾性和民主性。相應(yīng)地，要求村級權(quán)力調(diào)控制度通過再創(chuàng)新，進一步突出其群眾性，提高其民主化程度。當(dāng)前，最重要的任務(wù)是根據(jù)村民自治制度的群眾自治本質(zhì)要求和發(fā)展趨向，積極探尋群眾監(jiān)督的有效方式，將村務(wù)監(jiān)督委員會的專門監(jiān)督、精英監(jiān)督與多種形式的大眾監(jiān)督有機地結(jié)合起來，廣泛吸納村民參與權(quán)力監(jiān)督全過程，有效提升村級權(quán)力調(diào)控的民主化水平。

(三)進一步提高村級治理制度創(chuàng)新的自主性

從后陳村的實踐看，無論是村務(wù)監(jiān)督委員會制度的創(chuàng)建，還是村務(wù)監(jiān)督委員會制度的實施，以及村務(wù)監(jiān)督委員會制度的完善與發(fā)展，均離不開地方政府(特別是武義縣紀委)的睿智指導(dǎo)和大力推動。從這個意義上說，村務(wù)監(jiān)督委員會制度既是后陳村人的創(chuàng)造，也是當(dāng)?shù)卣鲃哟俪傻慕Y(jié)果。應(yīng)當(dāng)肯定，在村民自治實踐與發(fā)展中，政府的指導(dǎo)和介入有其合理性和必要性，特別是在農(nóng)村社會發(fā)育相對滯后，治理能力相對薄弱的背景下，創(chuàng)新村民自治制度，探索村民自治有效實現(xiàn)形式，都更加需要政府的指導(dǎo)和推動。

然而，村民自治作為一種基層群眾自治形式，其實質(zhì)在于由村民群眾依法辦理自己的事情，在于群眾行使自主權(quán)。其“實質(zhì)是將原來由國家包攬的農(nóng)村基層公共事務(wù)管理權(quán)部分下放給農(nóng)民，使農(nóng)民群眾在獲得經(jīng)濟自主權(quán)的基礎(chǔ)上擁有政治自主權(quán)”。[10]村民自治無疑是中國農(nóng)村基層社會治理體制的重大改革，也是人民群眾當(dāng)家做主政治理念的重要體現(xiàn)。從法理上分析，保障群眾自治權(quán)是基層社會治理及創(chuàng)新不可逾越的原則。黨的“十八大”進一步提出要“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”，“實現(xiàn)政府管理與基層民主的有機結(jié)合”。農(nóng)民群眾在基層社會治理中的自主權(quán)再次得到了強調(diào)。這意味著當(dāng)下中國農(nóng)村村級治理制度創(chuàng)新有其自身的獨特性，其要義之一就是群眾的自主性。首先，村級治理制度創(chuàng)新是一種基層社會的自主行為，原則上不需要得到政府的批準。其次，村級治理制度創(chuàng)新是村民自治制度的自我完善和自我發(fā)展方式，旨在解決村民自治發(fā)展中面臨的現(xiàn)實問題。再次，村級治理制度創(chuàng)新是對村民群眾需求的回應(yīng)，因而需要得到村民群眾的認同。沒有村民群眾的認同，即使是政府借助公共權(quán)力推動的創(chuàng)新活動也難以扎根、難以成功，更難以擴散。

在村民自治制度背景下，不應(yīng)否認政府在農(nóng)村基層社會治理制度創(chuàng)新中的重要性，但國家法律賦予村民群眾的自治權(quán)決定了農(nóng)村基層社會治理制度創(chuàng)新的群眾自主性。因此，我們需要更充分地尊重和發(fā)揮村民群眾的自主地位和作用，把自主創(chuàng)新以及創(chuàng)新擴散策略的自主選擇視為村民群眾自治權(quán)在農(nóng)村基層社會治理制度創(chuàng)新中的特殊體現(xiàn)。特別是在現(xiàn)階段容易出現(xiàn)忽視村民群眾自主權(quán)的現(xiàn)實境況中，更需要我們在農(nóng)村基層社會治理制度創(chuàng)新及其擴散過程中提高群眾的自主性。

首先，要尊重村民群眾的自主創(chuàng)新，充分調(diào)動和發(fā)揮農(nóng)村干部和群眾在村級治理制度創(chuàng)新過程中的主動性和創(chuàng)造性。要允許不同村莊開展多種形式的探索，結(jié)合本村實際選擇村民自治的最佳實現(xiàn)形式。為此，2014年中央一號文件提出了明確要求。

再次，要轉(zhuǎn)變地方政府的創(chuàng)新工作理念，逐步從直接介入村級治理創(chuàng)新及其擴散過程轉(zhuǎn)向間接引導(dǎo)和激勵創(chuàng)新及其擴散行為，形成政府引導(dǎo)激勵與村民自主選擇有機結(jié)合的創(chuàng)新及其擴散機制。[11]政府的主動推動固然有其特殊優(yōu)勢，即運用政府強大的號召力、動員力和豐富的組織資源、財政資源等，形成強大的勢能以推動創(chuàng)新；但時常會出現(xiàn)脫離復(fù)雜多樣的農(nóng)村實際和村民群眾意愿，形成“一刀切”或“切一刀”的問題，并可能造成制度創(chuàng)新流于形式化等結(jié)果；同時，還有可能導(dǎo)致行政力量過度介入村民自治過程，損害甚至剝奪村民的自治權(quán)利。為此，地方政府需要轉(zhuǎn)變治理觀念與行政方式，切實推動村民自治及其創(chuàng)新的法治化。

[1]盧福營.村民自治發(fā)展中的地方創(chuàng)新——基于浙江經(jīng)驗的分析[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2012.36-39.

[2]劉斌靖.第三種權(quán)力：村務(wù)監(jiān)委會[J].觀察與思考，2004，(16).

[3]盧福營，孫瓊歡.村務(wù)監(jiān)督的制度創(chuàng)新及其績效——浙江省武義縣村務(wù)監(jiān)督委員會制度調(diào)查[J].社會科學(xué)，2006，(2)：99.

[4]邱榮根，丁巧麗.“一個機構(gòu)、兩項制度”：村務(wù)管理新機制——兼談?wù)憬淞x縣后陳村的實踐[J].農(nóng)村工作通訊，2005，(7)：39-40.

[5]高山.國家權(quán)力的制約監(jiān)督[M].石家莊：河北人民出版社，2005.

[6]盧福營.農(nóng)民分化過程中的村治[M].?？冢耗戏匠霭嫔?，2000.178.

[7]孔德元，孟軍，韓升，等.政治社會學(xué)[M].北京：高等教育出版社，2011.122.

[8]盧福營.可延擴性：基層社會治理創(chuàng)新的生命力——寫在后陳村村務(wù)監(jiān)督委員會誕生十周年之際[J].社會科學(xué)，2014，(5)：67-75.

[9]盧福營.農(nóng)村經(jīng)濟社會變遷與村治發(fā)展[J].浙江社會科學(xué)，2002，(5)：188.

[10]盧福營.當(dāng)代浙江鄉(xiāng)村治理研究[M].北京：科學(xué)出版社，2009.7-8.

[11]盧福營.論農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新的擴散[J].學(xué)習(xí)與探索，2014，(1)：51.