□文/張 瀟 李 華 鄭 毅

（河北行政學(xué)院 河北·石家莊）

快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化，正在成為中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)大引擎。2012年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議中更是把“積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量”作為2013年經(jīng)濟(jì)工作的主要任務(wù)之一。截至2013年底，河北省城鎮(zhèn)化率約為48.2%，比全國低5.17 個(gè)百分點(diǎn)。而河北省確定的“十二五”期間城鎮(zhèn)化主要目標(biāo)是：到2015年，全省城鎮(zhèn)化率達(dá)到全國平均水平。城鎮(zhèn)化建設(shè)需要大量的資金投入，有效地發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用，積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)健康有序發(fā)展具有重要意義。

一、城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中河北省財(cái)政資金現(xiàn)狀

河北省縣多縣小問題突出，城鎮(zhèn)化建設(shè)任務(wù)艱巨，財(cái)政收入在營改增等因素影響下增長(zhǎng)乏力，地方政府融資難度加大，支持城鎮(zhèn)化發(fā)展的財(cái)政資金有限。

1、地方財(cái)政難以滿足巨額的城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求。河北省2013年公共財(cái)政預(yù)算收入在增長(zhǎng)11.2%的情況下為2，293.5 億元。全省135 個(gè)縣中有62 個(gè)省級(jí)以上貧困縣，有70%的縣地方一般性財(cái)政收入不足5 億元，也有一批財(cái)政收入不足3 億元的縣，還有30 多個(gè)縣財(cái)政收入只有1 億元左右。地方財(cái)政資金帶動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展乏力。

同時(shí)，河北省城鎮(zhèn)化建設(shè)任務(wù)繁重。全省135 個(gè)縣中，縣城人口20 萬以上的只有12 個(gè)，60%的縣城人口不到10 萬。河北省提出到2017年縣城平均人口規(guī)模達(dá)到15 萬人，并確立了從2013年到2017年縣城發(fā)展目標(biāo)以及實(shí)施路徑。

這就意味著在未來四年河北要開始更大規(guī)模的城鎮(zhèn)化建設(shè)。而城鎮(zhèn)化建設(shè)必須有巨額資金作為支撐，據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅遷安一個(gè)城市，2012年實(shí)施城建重點(diǎn)項(xiàng)目96 個(gè)，投資就高達(dá)151億元。2013年河北省省市縣三級(jí)的重點(diǎn)項(xiàng)目計(jì)劃投資約7，000 億元，2013年底河北省已完成城市市政基礎(chǔ)設(shè)施投資1，017.65 億元。巨額的城鎮(zhèn)化投資給地方財(cái)政造成很大壓力。

2、營改增對(duì)地方財(cái)政收入產(chǎn)生巨大影響。目前，營業(yè)稅是地方政府的主體稅種，河北省營業(yè)稅收入大約占稅收的1/3?！盃I改增”后從短期看，一定幅度的減收是不可避免的。2013年河北省“營改增”涉及企業(yè)戶數(shù)為8.4 萬戶，其中95.3%屬于小規(guī)模納稅人?！盃I改增”后，小規(guī)模納稅人普遍由3%～5%的營業(yè)稅率改為3%的增值稅率，平均減負(fù)40%。

同時(shí)，“營改增”后試點(diǎn)行業(yè)的主營業(yè)務(wù)收入以不含稅價(jià)格核算，將減少印花稅、資源稅等稅收收入；原增值稅一般納稅人購進(jìn)試點(diǎn)行業(yè)的服務(wù)可以抵扣進(jìn)項(xiàng)稅，實(shí)際交納的增值稅會(huì)減少，城建稅也會(huì)隨之減少；“營改增”試點(diǎn)行業(yè)屬國家重點(diǎn)發(fā)展的服務(wù)業(yè)，其營業(yè)稅增幅一直高于稅收總體增幅，“營改增”后對(duì)地方財(cái)政收入的增長(zhǎng)潛力影響也較大?！笆濉逼陂g營改增一旦全面推開，營業(yè)稅將不復(fù)存在，這些都將會(huì)對(duì)河北省財(cái)政收入造成很大的影響。

3、地方政府通過融資平臺(tái)進(jìn)行融資難度加大。目前，河北全省城鎮(zhèn)化建設(shè)貸款中平臺(tái)貸款為655.54 億元，占36.08%。但縣級(jí)平臺(tái)公司普遍缺乏有效抵押、運(yùn)作不夠規(guī)范，銀行增信困難。地方政府應(yīng)對(duì)財(cái)政收支缺口較為普遍的做法是通過城投公司等融資平臺(tái)進(jìn)行融資。但近年來通過融資平臺(tái)進(jìn)行融資難度加大。一方面地方融資平臺(tái)的項(xiàng)目融資中85%以上靠銀行貸款。但銀行貸款要求地方政府以政府信譽(yù)為擔(dān)保，以財(cái)政撥款、財(cái)政補(bǔ)貼等形式做出還款承諾。而地方政府在項(xiàng)目資金投入和提供信用擔(dān)保等方面又受到財(cái)力和法律限制。這使得在融資渠道單一的現(xiàn)狀下，資金需求難以保證；另一方面中央越來越重視地方債風(fēng)險(xiǎn)防控工作。2013年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次把控制和化解地方政府性債務(wù)作為經(jīng)濟(jì)工作的首要任務(wù)。國家發(fā)改委也表示，2014年開始將采取多項(xiàng)措施防范地方債務(wù)可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)，嚴(yán)格控制地方政府新增債務(wù)。這使得地方政府通過融資平臺(tái)等方式進(jìn)行融資的難度增大。

二、河北省財(cái)政資金支持城鎮(zhèn)化建設(shè)的要點(diǎn)

河北省城鎮(zhèn)化建設(shè)任務(wù)緊迫，在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中有些問題要特別重視，否則會(huì)造成無法彌補(bǔ)的損失。如何有效地發(fā)揮財(cái)政資金的調(diào)節(jié)和引導(dǎo)作用，使有限財(cái)政資金發(fā)揮最大的社會(huì)效益是當(dāng)前急需解決的問題。

1、加大財(cái)政資金對(duì)進(jìn)城落戶農(nóng)民的社會(huì)保障投入。河北省各地在大力推進(jìn)縣城建設(shè)，加快城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中，不應(yīng)單純把城鎮(zhèn)化率的提高作為主要發(fā)展目標(biāo)，不能以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)來換取城鎮(zhèn)化率。要認(rèn)識(shí)到城鎮(zhèn)化率不是區(qū)分發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的唯一標(biāo)準(zhǔn)。拉美一些城市化率達(dá)到80%的國家，也是發(fā)展中國家，這是因?yàn)樗鼈儧]有解決好產(chǎn)業(yè)和就業(yè)問題，出現(xiàn)了大量城市貧民。所以，要通過財(cái)政政策的制定和財(cái)政資金的投入，逐步把進(jìn)城落戶的農(nóng)民納入城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障體系，解決進(jìn)城人員后顧之憂，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，防止讓脫離了土地的農(nóng)民變成城市貧民。

目前，影響農(nóng)民進(jìn)城的主要因素是城市房?jī)r(jià)高，大多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民沒有購買商品房的能力。據(jù)河北省總工會(huì)的調(diào)查顯示，截至2010年底，河北農(nóng)民工總數(shù)達(dá)到1，410.4 萬人，住單位集體宿舍的占42.8%；租住民房或經(jīng)營性集體宿舍的占23.6%；在城鎮(zhèn)擁有自購住房的農(nóng)民工僅占4.6%。

另一方面，城市生活成本高，而農(nóng)民工收入低、穩(wěn)定性差。農(nóng)民進(jìn)城后由于受教育程度、所掌握技能等因素的限制，主要從事低端體力型工作，工作不穩(wěn)定，工資待遇低。農(nóng)民進(jìn)城后生活成本又大幅提高。2012年河北省農(nóng)村居民人均純收入為8，081 元、人均年消費(fèi)性支出5，364 元，而城鎮(zhèn)居民人均年消費(fèi)性支出即為12，531 元。同時(shí)，河北省至2013年城鄉(xiāng)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)還是每人每月55 元，幾年來一直未作調(diào)整，而同年企業(yè)退休人員月人均養(yǎng)老金達(dá)到了1，916 元。

城鎮(zhèn)和農(nóng)村人口的收支和社會(huì)保障差距成為城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村人口市民化的巨大障礙。所以，要加大財(cái)政資金對(duì)進(jìn)城落戶農(nóng)民的社會(huì)保障投入，盡快完善基本公共服務(wù)體系，防止城鎮(zhèn)化過程中失地農(nóng)民既失去國家惠農(nóng)政策給予的補(bǔ)貼，又沒有享受到市民的社會(huì)保障待遇，避免農(nóng)民因?yàn)槌擎?zhèn)化而失去生活來源成為城市貧民。

2、發(fā)揮財(cái)政政策的引導(dǎo)作用，激勵(lì)對(duì)古鎮(zhèn)老街的保護(hù)利用。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中必然會(huì)涉及到大規(guī)模征遷、合村并城問題。而在一幢幢高樓大廈拔地而起的同時(shí)，越來越多的古村落、古建筑湮滅在鋼筋水泥的森林之間。據(jù)統(tǒng)計(jì)，記載著華夏文明歷史變遷的古村落數(shù)量從2000年的360 萬個(gè)，減少到2010年的270 萬個(gè)，十年就消失了90 萬個(gè)，相當(dāng)于每天消失300 個(gè)自然村落。

河北地處京畿，是中原漢文化與少數(shù)民族文化融合交匯的沃土，歷朝歷代在燕趙大地留下的古跡和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)不可勝數(shù)。經(jīng)河北省第三次全國文物普查工作統(tǒng)計(jì)，至2011年底，河北省不可移動(dòng)文物總量達(dá)33，943 處，至今保存較好的古村落有200 多個(gè)。這些文物和古村落是我們了解歷史足跡、傳統(tǒng)文化、民俗風(fēng)情的珍貴遺產(chǎn)，更是我們踏訪歷史和展望未來的時(shí)空橋梁。我們要防止承載著歷史和記憶的文物和古村落在城鎮(zhèn)化大潮中被逐漸湮滅。但至2011年底，河北省已經(jīng)有1，924 處不可移動(dòng)文物消失。歷史文物不可再生，真正有價(jià)值的文物一旦毀壞，將會(huì)造成無法挽回的損失。因此，河北省財(cái)政資金要多元籌措，加大城鎮(zhèn)化過程中對(duì)古鎮(zhèn)老街古村落保護(hù)的投入。在安排縣城建設(shè)、村莊環(huán)境整治、旅游開發(fā)等專項(xiàng)資金中，更多地向古鎮(zhèn)老街古村落保護(hù)利用項(xiàng)目?jī)A斜。引導(dǎo)河北省各地結(jié)合當(dāng)?shù)氐馁Y源稟賦和區(qū)位特征，依托現(xiàn)有山水脈絡(luò)等獨(dú)特風(fēng)光因地制宜來制定進(jìn)行城鎮(zhèn)化規(guī)劃，保護(hù)和弘揚(yáng)傳統(tǒng)優(yōu)秀文化，延續(xù)城市歷史文脈，不要為了城鎮(zhèn)化而城鎮(zhèn)化。同時(shí)，發(fā)揮財(cái)政政策的引導(dǎo)作用，制定激勵(lì)政策，引導(dǎo)、鼓勵(lì)和支持工商資本、國企、村集體、村民等多種主體，采用投資、合作開發(fā)、認(rèn)保認(rèn)養(yǎng)等方式，參與對(duì)歷史文化古村落和重點(diǎn)文物的保護(hù)和利用。

3、城市建設(shè)管理資金投放要由“重地上”變?yōu)椤爸氐叵隆薄：颖笔『臀覈脑S多省市一樣，經(jīng)過數(shù)十年的城鎮(zhèn)化建設(shè)，城市面貌已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化。尤其是2008年開始在全省開展的城鎮(zhèn)面貌三年大變樣工程，是河北城建史上規(guī)模最大、投資最多、力度最強(qiáng)的時(shí)期。三年間，河北完成城市基礎(chǔ)設(shè)施投資7，131 億元人民幣，城鎮(zhèn)化率提高5%，吸納人口300 多萬。累計(jì)拆遷面積2 億平方米，新增城市道路2，500 多公里，新增供熱面積1.4 億平方米。

由于地面工程顯而易見，地下工程只有在出現(xiàn)問題時(shí)才顯示出其重要性，政府在政績(jī)考核時(shí)也缺少相應(yīng)的考核指標(biāo)，以致地方政府往往不重視地下管網(wǎng)和設(shè)施的投入。長(zhǎng)期以來，“重地上、輕地下”的城市建設(shè)管理資金投放方式，造成城市地下管網(wǎng)系統(tǒng)不健全、不完善，與城市地面建設(shè)的發(fā)展極不相稱。通過對(duì)河北省各設(shè)區(qū)市的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，用于地下管網(wǎng)的管養(yǎng)資金，實(shí)際投入還達(dá)不到應(yīng)投入的40%。

因此，河北省評(píng)價(jià)各地市城鎮(zhèn)化建設(shè)的好壞時(shí)，不是單看地上有多少的高樓大廈，地面有多少公園，而是看城市提供綜合配套服務(wù)的能力。而城市的綜合配套能力最體現(xiàn)也是最容易忽略的就是地下市政管網(wǎng)。河北省各地在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，要學(xué)習(xí)正定新區(qū)的城市建設(shè)理念，加大對(duì)城市地下管網(wǎng)系統(tǒng)的投入。石家莊正定新區(qū)至2012年7月31日，總計(jì)已完成綜合管廊建設(shè)12.9 公里，投入建設(shè)資金14 億元。正定新區(qū)綜合管廊工程，無論從工程量、施工難度還是總里程上講，都已成為目前我國最大規(guī)模地下基礎(chǔ)設(shè)施綜合管網(wǎng)系統(tǒng)。

政府要確保并加大對(duì)城市地下管網(wǎng)系統(tǒng)規(guī)劃設(shè)計(jì)和建設(shè)維護(hù)的資金投入。按照國家有關(guān)要求提高城市建設(shè)維護(hù)資金、土地出讓收益、城市防洪經(jīng)費(fèi)等用于城市地下管網(wǎng)設(shè)施改造、建設(shè)和維護(hù)資金的比例。相關(guān)部門要結(jié)合相關(guān)資金渠道，對(duì)符合條件的城市地下管網(wǎng)設(shè)施改造、建設(shè)項(xiàng)目予以支持。

4、通過財(cái)稅手段加強(qiáng)城鎮(zhèn)化建設(shè)中對(duì)資源環(huán)境的保護(hù)力度。新型城鎮(zhèn)化必須有產(chǎn)業(yè)作為支撐。但是城鎮(zhèn)化和工業(yè)化結(jié)合在一起，在相當(dāng)程度上，會(huì)對(duì)資源環(huán)境構(gòu)成巨大的壓力。河北產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，鋼鐵、建材、石化、電力等“兩高”行業(yè)集中，其中，鋼鐵粗鋼產(chǎn)量超全國總量的1/4，能源消費(fèi)居全國第二位，單位GDP能耗比全國水平高近60%，2013年3月，環(huán)保部華北督查重點(diǎn)對(duì)河北鋼鐵的全面調(diào)查發(fā)現(xiàn)，全省60%的運(yùn)行企業(yè)存在環(huán)保問題，70%除塵設(shè)施運(yùn)行不正常，80%的企業(yè)存在生產(chǎn)廢水違規(guī)排放問題。

同時(shí)，河北省的大氣污染物排放中，氮氧化物、煙（粉）塵排放量居全國第一位，二氧化硫排放量居全國第二位。2013年全國污染最嚴(yán)重的10 個(gè)城市排名中，河北省大部分設(shè)區(qū)市都進(jìn)入全國空氣嚴(yán)重污染前十名。這樣的產(chǎn)業(yè)與能源結(jié)構(gòu)，給河北省環(huán)境造成了巨大的壓力。

單純發(fā)展經(jīng)濟(jì)不顧生態(tài)環(huán)境優(yōu)劣的城鎮(zhèn)化絕不是科學(xué)發(fā)展的城鎮(zhèn)化。因此，河北省城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的產(chǎn)業(yè)發(fā)展一定要和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合。財(cái)政支持城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)著力構(gòu)建有利于資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的綠色財(cái)政體系，河北省財(cái)政體系要充分發(fā)揮其調(diào)節(jié)和引導(dǎo)作用，通過財(cái)稅手段彌補(bǔ)城鎮(zhèn)化建設(shè)中的市場(chǎng)失靈，加強(qiáng)對(duì)資源環(huán)境的保護(hù)力度。一方面通過制定有效的財(cái)稅政策壓減傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能，扶持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展；另一方面引導(dǎo)各地在招商引資過程中，積極轉(zhuǎn)變招商理念，摒棄原來粗放式招商，有目標(biāo)地選擇質(zhì)量好、效益高、能耗少、資源利用率高的好項(xiàng)目，以項(xiàng)目質(zhì)量擇商選資。通過項(xiàng)目建設(shè)引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以優(yōu)化的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)帶動(dòng)城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展。

［1］高國華.防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)需探索規(guī)范的融資渠道［N］.金融時(shí)報(bào)，2013.6.22.

［2］梁文君.河北環(huán)境污染反思：環(huán)渤海環(huán)京津發(fā)展模式面臨調(diào)整［N］.中華工商時(shí)報(bào)，2013.6.24.

［3］張清華.河北1924處不可移動(dòng)文物消失保護(hù)迫在眉睫［N］.燕趙都市報(bào)，2012.1.12.

［4］陸成林.促進(jìn)我國城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展的財(cái)政政策選擇［J］.地方財(cái)政研究，2012.4.