李昌鳳

（中共河南省委黨校法學教研部 河南 鄭州 451000）

作為一個農業(yè)大國，農村環(huán)境保護在我國環(huán)境保護規(guī)劃中居于重要地位，對我國經濟社會的健康發(fā)展有著重要的戰(zhàn)略意義。可以說，農村環(huán)境的好壞事關經濟社會發(fā)展大局和農民群眾福祉，農村環(huán)境治理成效事關生態(tài)文明建設目標的成敗。然而，在城市生態(tài)文明建設取得顯著成績的同時，農村環(huán)境狀況卻呈不斷惡化的態(tài)勢，農村生態(tài)文明建設面臨著嚴峻的考驗。2014年政府工作報告為我們確立了“建設美麗鄉(xiāng)村”的目標。在農村環(huán)境治理、“美麗鄉(xiāng)村”建設過程中，首當其沖的是要結合當?shù)剞r村特點，保障農民的主體地位，充分發(fā)揮其主體作用。

一、在農村環(huán)境治理中農民最有發(fā)言權

1.農民是農村經濟社會各項事業(yè)建設最強大的主力軍

馬克思主義認為，生產力的三要素中最為重要的是人。農民作為農村經濟社會發(fā)展中最重要的人的要素，是農村生產力中最活躍的部分，是農村社會進步的推動者、建設者，也是農村發(fā)展的直接受益者。能否充分保障廣大農民群眾的主體地位，發(fā)揮其主體作用，是農村各項建設事業(yè)成敗的關鍵。如果沒有農民積極、主動、創(chuàng)造性地參與，沒有農民主力軍作用的發(fā)揮，農村建設的目標和愿望就會落空。因此，無論是新型農業(yè)經營體系的構建、農村產權流轉還是農業(yè)人口市民化，都必須緊緊依靠農民群眾。農村環(huán)境治理也不例外，在為何治理、治理什么、如何治理、達到什么樣的治理效果等問題上，都要和農民充分協(xié)商，尊重他們的主體地位，不能包辦代替，不能超越農民承受能力，不能強迫命令，更不能損害農民利益。

2.農民是農村環(huán)境最直接的利益相關者

對于廣袤的農村，農民最有感情。農民世世代代生于斯長于斯，用辛勤的汗水澆灌其一草一木。如今的社會，上層人紛紛跨入城市享受富貴榮華，過上有保障的生活；一些權力部門可以安心地享受著各類產品的“特供渠道”；精英富裕階層可以通過“環(huán)境移民”到國外呼吸新鮮的空氣、享用安全的食品。而對于“貧賤不能‘移’”的廣大農民來說，農村環(huán)境的好與壞直接關系著農民的生產、生活甚至是生存。農村環(huán)境遭到破壞，農民是最直接、最大的受害者，并且時常是全家族、幾代人深受其害，“癌癥村”村民的切膚之痛豈是外人能夠體會？同時，只有農民自己才能最真實地知曉自己需要什么樣的農村環(huán)境，什么樣的農村環(huán)境最有利于自己世世代代繁衍生息，如此重大的事項只能由農民自己作主，就如同自己的命運必須掌握在自己手中，而不能由他人定奪。

3.農民是農村環(huán)境污染生態(tài)破壞真相最有力的見證者

農村的土地養(yǎng)育了農民祖祖輩輩，農民也以世世代代的身家性命記載著農村環(huán)境惡化的歷程：受重金屬污染的耕地面積已達2000萬公頃，占全國總耕地面積的1/6；[1]每年近3億噸生活垃圾，1/3隨意堆放[2]；每年超過6000萬噸的生活污水直接排放[3]……某種程度上，可以說城市環(huán)境的改善是以犧牲農村環(huán)境為代價的：通過截污，城市水質改善了，農村水質卻惡化了；通過搬遷轉產，城市空氣質量提高了，農村空氣質量下降了；通過生活垃圾填埋，城市市容市貌換新顏了，農村土壤、地下水污染加重了；通過“菜籃子”工程，城市生活供給有保障了，農村地力衰竭、生態(tài)退化和農業(yè)面源污染加重了，一些地方的農民在一步步地淪為“環(huán)境難民”。農民雖然沒有豐富的專業(yè)技術知識和突出的理論研究能力，但是他們親眼目睹了自己生活區(qū)域的環(huán)境污染、生態(tài)破壞的過程，掌握了太多謊言和無知掩蓋下的污染真相，理應是農村環(huán)境治理最有力的發(fā)言人。

二、偏離農民主體地位的農村環(huán)境管制理念和措施弊端凸顯

1.傳統(tǒng)的命令控制型農村環(huán)境管制模式執(zhí)行成本高昂

作為公共支出的環(huán)境保護具有公共產品的特性，農村環(huán)境治理也不例外，政府有責任、有義務改善和治理農村環(huán)境。命令控制型環(huán)境管制措施通過法律或行政命令禁止或限制各種污染環(huán)境的行為，能夠使環(huán)境狀況在短時間內取得可測量的改善，長期以來被視為最直接有效的方法，最受政府青睞，適用范圍也最為廣泛。但從實際效果來看，命令控制型環(huán)境管制手段的執(zhí)行成本極其高昂，且可能欠缺科學性基礎。首先，命令控制型措施有效的前提是“政府可以掌握完整而準確的環(huán)境信息，從而制定出科學有效的排污標準和技術標準”，而這僅僅是理想的假設；其次，政策的制定和實施需要花費大量的交易成本；第三，對不同的污染源不加區(qū)分地采取一刀切的標準，治理污染能力強、治理減排成本低的排污者因無利可圖而缺乏降排治污的動力，而治污能力差的排污者不得已要采取昂貴的污染控制治理措施，從而帶來巨大的效率損失。由于農村地域廣袤而人口眾多，破壞環(huán)境的活動極其分散，命令控制措施實際執(zhí)行起來相對于城市有更多的被動和無奈，如為了禁止秸稈焚燒，各地加強落實責任制和責任追究制，撤官職、人盯人等措施層出不窮，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員甚至日夜巡邏在鄉(xiāng)間地頭，但秸稈焚燒依然屢禁不止。

2.單一依靠行政手段的農村環(huán)境政策在實施中政府失靈嚴重

傳統(tǒng)觀點認為，環(huán)境污染是市場失靈的結果，必須依靠政府行政手段來糾偏。但這并不意味著政府在農村環(huán)境治理中無所不能，完全可以大包大攬。實踐證明，政府在環(huán)境治理中時常會產生角色錯位，背離自己的監(jiān)管職責，政府也會失靈[4]。雖然中央已經提出要改革政績考核制度，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標的權重，但以經濟指標為核心的考核評價機制尚未發(fā)生根本改變，在地方政府和官員眼里，經濟產值是硬指標，生態(tài)保護是軟指標。在城市環(huán)保標準日趨嚴格、市民環(huán)保意識迅速提高的背景下，落后產能城市生存空間日漸狹小，而追逐GDP和經濟利益的沖動促使不少地方政府和污染企業(yè)對廣闊的農村窺視垂涎。政府為了眼前經濟利益，與污染企業(yè)之間存在著千絲萬縷的利益關系，用公權力為污染企業(yè)撐腰，此時的地方政府已經與污染企業(yè)一起結成同盟，成為與農村環(huán)境公益博弈的對立方。所以，諸如媒體報道的：在云南省紅豆杉森林遭受滅頂之災時，負有保護紅豆衫職責的政府部門居然承擔起了收購樹皮的業(yè)務；安徽省懷寧縣環(huán)保局招商而來的污染企業(yè)致使當?shù)匾话俣嗝麅和U超標等[5]，類似事件頻繁發(fā)生也就見怪不怪了。有學者斷言，目前環(huán)保危機的實質可歸結為政府權力異化所致的政府失靈。

3.農民對被動承受的環(huán)境治理措施普遍持消極甚至抵制態(tài)度

農村環(huán)境治理中慣用的命令控制型手段沒有體現(xiàn)農民的自主權、參與權、決策權，農民一直處于被動接受的地位，有一種透過環(huán)境管理的權力壓迫感。許多農民認為農村環(huán)境治理是政府一方的責任，政府在農村環(huán)境治理中代表的不是生存于該環(huán)境中的農民的利益，而是政府的利益、上級的利益，“政府治污”與“農民致富”是相背的。所以，對于政府推行的、需要農民配合的農村環(huán)境治理措施和環(huán)保項目，一些農民缺乏積極性，不想干、不愿干，指望政府全包全管而自己坐享其成，政府若強制推行，農民則團結起來抵制。例如，“以獎促治”農村環(huán)境政策、農村環(huán)境連片整治示范項目在實施執(zhí)行中，政府規(guī)定“促治”先行，“獎補”置后，要求農民先治理，有了環(huán)境效益后再給獎補資金，而農民要求先給啟動資金。再如很多地方的農村生態(tài)村創(chuàng)建工作，由上級政府確定目標，基層政府自己“搭臺唱戲”，農民的主體地位沒有保障，農民的主體作用無法發(fā)揮，結果往往事與愿違，甚至出力不討好，得不到農民的認可。這樣使很多農村環(huán)境治理措施的落實陷入“剃頭的挑子一頭熱”的處境。長期的政府包辦也造就了廣大農民對政府的依賴，阻礙了農民自我治理能力的培育和提高，使農村環(huán)境治理效果大打折扣。

三、以制度保障農民在農村環(huán)境治理中的主體地位

1.確立“公民環(huán)境權”的基本權利地位和“環(huán)境公眾參與”環(huán)境法基本原則的地位

環(huán)境公眾參與濫觴于公民環(huán)境權。1972年聯(lián)合國人類環(huán)境會議通過的《人類環(huán)境宣言》正式將環(huán)境權作為一項基本人權規(guī)定下來，時至今日，“環(huán)境權是現(xiàn)代法治國家公民的基本權利”這一觀點已成為國際社會的共識。脫離公民環(huán)境權，環(huán)境公眾參與必然是無源之水、無本之木，更妄談農民在農村環(huán)境治理中的主體地位了。很多在國外被證明行之有效的農村環(huán)境管理措施在我國難以發(fā)揮其應有的功效，很重要的原因就是農民作為農村環(huán)境治理中最重要的主體卻長期缺位。我們亦應順應歷史潮流，在憲法中確立“環(huán)境權”為一項公民基本權利，在環(huán)境保護基本法及單項立法中將“環(huán)境公眾參與”作為一項基本原則規(guī)定下來，保障公民的環(huán)境資源利用權、環(huán)境狀況知情權、環(huán)境決策參與權、環(huán)境侵害請求權等權利。目前《環(huán)境保護法》修正案草案第五條已將“公眾參與”作為環(huán)境保護的一項原則。其他單行立法修改完善時也應當將其確立為基本原則并將其具體化，為農民參與農村環(huán)境治理提供堅實的理論支撐和動力之源。

2.建立和完善農村環(huán)境監(jiān)測體系和信息公開制度

“知情”是“參與”的前提和基礎，而健全的環(huán)境信息公開制度是公眾環(huán)境知情權的根本保障。但是由于以前我國的環(huán)境監(jiān)測和統(tǒng)計幾乎沒有涵蓋農村地區(qū)，導致目前農村環(huán)境治理中嚴重缺乏監(jiān)測數(shù)據(jù)和統(tǒng)計資料。據(jù)報道，現(xiàn)在有關農村環(huán)境污染的全國性基礎資料只有采用抽樣方式開展的第一次全國污染源普查的數(shù)據(jù)，對農村的污染源也只是普查了農業(yè)源，農村生活污染源等并不在普查范疇之內[6]。人們都知道農村污染很嚴重、治理很艱難，在缺乏科學數(shù)據(jù)支撐的狀況下，又都不太清楚污染的內在機理，對治理路徑都沒有太大的把握，甚至不知該從何下手。政府尚且如此，農民的知情權更無從談起。當前我們必須下大力氣、投入重資建立和完善農村環(huán)境監(jiān)測體系，以獲取全面、準確的農村環(huán)境基礎信息。同時農村環(huán)境信息不應有“秘密”，對農民更應該如此。要通過完善立法和司法案例破解《政府信息公開條例》、《環(huán)境信息公開辦法（試行）》在實施中信息主動公開的數(shù)量和質量不足、形式上公開多實質上公開少、原則方面公開多具體內容公開少、容易知道的公開多不易知道的公開少、以“國家秘密”“國家安全、經濟安全和社會穩(wěn)定”等作擋箭牌等突出問題，防止農民環(huán)境知情權落空。另外，利用信息網(wǎng)絡技術搭建農村環(huán)境知識和信息平臺，不失為環(huán)境信息公開一種重要方式，還可以發(fā)揮其針對農民的環(huán)境宣傳教育和培訓功能。在針對農民的農村環(huán)境信息公開中，要做好各類環(huán)境質量體系、指標、標準、數(shù)據(jù)等相關信息的解讀和說明，盡量使用農民喜聞樂見的形式、通俗易懂的語言。

3.支持農村環(huán)保社會組織的建立及其活動，拓寬農民參與農村環(huán)境治理的渠道

農民參與環(huán)境保護是農民進行環(huán)境利益表達、實現(xiàn)環(huán)境權利、增強環(huán)境決策科學性的重要制度保障，也是補救政府失靈和市場失靈的重要舉措。只有廣泛深入地參與，農民才能提高環(huán)保意識、強化責任意識，才能改變政府單線作戰(zhàn)的狀況。

農民群體雖然為數(shù)眾多，但是個體具有極強的差異性和離散性，力量十分有限，再加上農村污染源分散，排污隱蔽性強，農民個體環(huán)境參與效率低下，效果甚差。城市環(huán)境保護實踐證明，不少以環(huán)境保護為目標的非營利性社會組織，不需取悅于強權力量或資本力量，更容易贏得公眾的支持和信任，在提高公眾參與效率方面作用顯著，使公眾參與上升到組織化、制度化、理性化的層次。在農村環(huán)境治理中應借鑒這個寶貴經驗，政府對農民參與環(huán)境保護的態(tài)度應實現(xiàn)從“葉公好龍”到“與龍共舞”的轉變，鼓勵支持農村環(huán)境保護社會組織建立和發(fā)展，充分發(fā)揮現(xiàn)有農村組織如村民自治組織、農民協(xié)會等的環(huán)保功能，鼓勵環(huán)保公益組織將活動領域延伸至農村，構建“政府—社會—農民”共治與互動的農村環(huán)境管理模式。十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要“推行環(huán)境污染第三方治理”，在農村環(huán)境治理中，就可以探索發(fā)揮各類環(huán)境學會、協(xié)會等非政府組織作為中立第三方的作用，對農村環(huán)境費用征收、環(huán)境治理資金的使用績效和使用方式、環(huán)境政策實施效果、農民參與治理效果等進行公正評價。政府部門則應努力拓寬農民參與渠道，豐富農民參與形式，充分尊重并調動農民的獨立性、主觀能動性和自主創(chuàng)造性，引導他們自己做主，使農民從“要我保護環(huán)境”轉變?yōu)椤拔乙Ｗo環(huán)境”，從被動參與轉變?yōu)橹鲃訁⑴c，真正成為農村環(huán)境的主人。

如果我們能夠始終依靠農民群眾，保障其主體地位，發(fā)動其主體作用，就能為農村環(huán)境治理提供源源不竭的動力，就能留得住綠水青山，就能讓人們在經濟社會發(fā)展中始終“望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”。

[1]李慧.鎘大米事件追問：農田污染如何解[N].光明日報,2013-05-26.

[2]夏軍.農民期盼破解“垃圾圍村”難題[N].經濟參考報，2013-05-13.

[3]連振祥.垃圾污水大整治：中國開展村莊清潔運動[N].經濟參考報，2013-12-11.

[4]張琳.環(huán)境污染問題的經濟學分析——基于市場失靈與政府失靈的考察[J].山東財政學院學報，2008（5）：26-27.

[5]邢福源，徐禮貴，王茹，張裕光.安徽血鉛案：環(huán)保局招商之殤[N].中國經營報,2011-01-08.

[6]曹俊.農業(yè)污染減排應該怎么起步[N].中國環(huán)境報，2011-04-29.